<<
>>

1.1.Теоретические основы управления в муниципальных образованиях

Конституция Российской Федерации, принятая 12 декабря 1993 г., закре­пляет местное самоуправление как важнейший элемент основ конституционно­го строя, как самостоятельную форму осуществления народом принадлежащей ему власти.

В настоящее время словосочетания "муниципальное образование", "местное самоуправление" прочно вошли в обиход, но понятными и привыч­ными для всех не являются. Понятийный аппарат муниципального управления и муниципального права находится в стадии становления. В настоящее время широко используется словосочетание "реформа местного самоуправления"[98, 109, 117, 140]. Однако термин "реформа" в данном сочетании нельзя считать корректным, так как под реформой местного самоуправления следует понимать переход из одного качественного состояния в другое. При этом должно подра­зумеваться, что изначально местное самоуправление в каком-либо виде суще­ствовало. Действительно, в 20-е годы, вопросы местного самоуправления, ме­стного хозяйства являлись предметом исследования юристов, экономистов, ис­ториков и деятелей земского движения дореволюционной России. Самоуправ­ление не нововведение, оно существовало в России и о нем сказано не только в переводных изданиях, но и в трудах отечественных ученых, в частности в книге профессора Л.А. Велихова "Основы городского хозяйства", изданной в 1928 го­ду. Книга является последним обобщающим трудом по теории муниципального управления. В дальнейшем, к середине 30-х годов практика местного само­управления, а соответственно и муниципальная наука прекратили свое сущест­вование. В течение десятилетий после 30-х годов органы власти на местах, ка­ковыми до начала 90-х годов выступали местные Советы, составляющие еди­ную систему представительных органов государственной власти, и их исполни­тельные комитеты, были структурной частью централизованного государствен­ного механизма управления.
В соответствии с ранее действовавшими советски­

ми Конституциями они являлись местными органами государственной власти и управления, но в советский период развития практически не использовались такие понятия, как "муниципалитеты", "муниципальное управление". В реаль­ности, в точке отсчета, с которой начинается так называемое реформирование местного самоуправления, существовал институт местных органов государст­венной власти, обладающий лишь некоторыми признаками местного само­управления, но не являющийся таковым, несмотря на законодательное закреп­ление термина в [84]. Следовательно, осуществляемый в настоящее время про­цесс так называемого реформирования органов власти на местах, можно на­звать процессом становления местного самоуправления. Соглашаясь с О. Гени- саретским и С. Юрковой, считаем, что происходящее реформирование точнее называется процессом "...перехода от государственного управления на местном уровне к местному самоуправлению"[22, 166]. Суть местного самоуправления в праве населения, признаваемом и закрепляемом государством, самостоятель­но и под свою ответственность решать вопросы местного значения. Местное самоуправление - это не только сфера самоорганизации жителей, но и специ­фический уровень власти. Рассмотрим понятие муниципального образования.

В юридическую практику Федеральным законом "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации"(01.09.95) вслед за Гражданским кодексом Российской Федерации (01.01.95) введено но­вое официальное понятие "муниципальное образование". В глоссарии Феде­рального закона сказано, что муниципальное образование - это "...городское, сельское поселение, несколько поселений, объединенных общей территорией, часть поселения, иная населенная территория, предусмотренная Федеральным законом, в пределах которых осуществляется местное самоуправление, имеют­ся муниципальная собственность, местный бюджет и выборные органы местно­го самоуправления"[97].

В состав понятия муниципального образования входят термины "поселение", "местное самоуправление", "муниципальная собствен­ность", "местный бюджет" и "выборные органы".

Термин "поселение" имеет широкое значение. Словарь русского языка С.И. Ожегова (1986 г.) слово "поселение" определяет как "населенный пункт, а также вообще место, где кто-нибудь живет, обитает". Под населенным пунктом понимается "общее название мест, где живут люди". Ни в Конституции Россий­ской Федерации, ни в Гражданском кодексе Российской Федерации прямого определения понятия "поселение" не дается.

Термин "муниципальный" вошел в современное отечественное законода­тельство с принятием в 1991 г. российского закона о местном самоуправлении [84]. А.А. Замотаев утверждает, что термин муниципальный "...использовался и ранее, и употреблялся он как синоним слова "городской"[44, С.8]. Однако муниципальный, значит - относящийся к муниципалитету. Муниципалитет происходит от латинского слова "municipium", что буквально переводится как "самоуправляющаяся община". В республиканскую эпоху римской истории так назывались города, пользовавшиеся правами самоуправления. Профессор Л. А. Велихов в работе "Основы городского хозяйства"(1928 г.) так объясняет значе­ние термина муниципалитет: "Munis по латыни значит тяжесть, тягота, бремя, а саріо, гесіріо - беру, принимаю. Соответственно, городское управление, как бы берущее на себя, по уполномочию города и с разрешения правительства, бремя общественной власти, выполнения общественных задач и распоряжения хозяй­ственными средствами, называется муниципалитетом... "[цит. по 26, С.42]. В настоящее время муниципалитеты - это избираемое городское и сельское управление.

В использовании терминов "местный", "муниципальный" есть особенно­сти. Термин "местный" в отношении властных структур в условиях социализма имел не столько качественное, сколько количественное содержание и обладал смыслом: "не имеющий федерального значения".

Федеральным законом изла­гается норма, в соответствии с которой термины "муниципальный", "местный" и словосочетания с ними применяются "...в отношении органов местного само­управления, предприятий, учреждений и организаций, объектов собственности и других объектов, целевое назначение которых связано с осуществлением

функций местного самоуправления, а также в иных случаях, касающихся осу­ществления населением местного самоуправления"[97]. Из этой нормы следу­ет, что термины употребляются в качестве синонимов лишь для характеристики объектов и отношений, связанных с осуществлением местного самоуправления. Отличие в использовании терминов вызвано в первую очередь сложившейся лексической практикой (например, местный бюджет, муниципальная собствен­ность).

В определении муниципального образования используется словосочета­ние "местное самоуправление". Термин "самоуправление", как и большинство терминов в социальных науках, не имеет вполне точного и единого научного значения. В разных странах он понимается различно [4, 26]. Наиболее полное и широкое толкование термина с XVII столетия дается в Англии (self government), откуда он был заимствован в 50-х годах прошлого века Германией (self Stwerwaltug) и в 60-х годах Россией. Любопытно, что во Франции соответ­ствующего термина не существует, и он заменен понятиями "децентрализация" или "муниципальная работа"(pouvoir municipal) [26, С.56]. Е.Г. Анимицина и А.Т. Тертышный приводят до 30-ти определений местного самоуправления [4, С.7]. Основными являются положения, принятые Советом Европы, зафиксиро­ванные в Европейской Хартии местного самоуправления 15 октября 1985 года. На нормах Конституции РФ базируется определение, данное в Федеральном за­коне в соответствии с которым местное самоуправление определяется как "...самостоятельная и под свою ответственность деятельность населения по решению непосредственно или через органы местного самоуправления вопро­сов местного значения, исходя их интересов населения, его исторических и иных местных традиций"[97].

Являясь неотъемлемой частью государства, ме­стное самоуправление имеет особенности, отличающие его от государственной власти. Эти особенности сформулированы Л.А. Велиховым [26]:

• самоуправление в отличие от государственной власти - власть под­законная, действующая в пределах и на основании законов, прини­маемых органами государственной власти;

• самоуправление возможно лишь тогда, когда строго определена часть общественных дел, которыми оно занимается;

• для реализации полномочий по предметам ведения местное само­управление должно иметь собственные ресурсы в виде самостоя­тельного бюджета и муниципальной собственности;

• эта власть требует обязательного наличия представительства насе­ления, т.е. она выборная.

В широком смысле местное самоуправление, а, следовательно, и управ­ление муниципальным образованием осуществляется населением локальной территории. Реализация населением прав на местное самоуправление возможна либо непосредственно, либо через создаваемые местным сообществом органы местного самоуправления и должностных лиц, наделенных компетенцией для исполнения возложенных на них функций.

Выборные органы местного самоуправления образуются в соответствии с федеральным законом, законами субъектов Российской Федерации, уставом муниципального образования. Органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. Структура органов местного само­управления определяется населением самостоятельно.

К ведению местного самоуправления относится широкий круг вопросов местного значения, нацеленных на комплексное решение экономических и со­циально-культурных задач развития соответствующих территорий, удовлетво­рения повседневных нужд населения. К числу вопросов местного значения от­носятся владение, пользование и распоряжение муниципальной собственно­стью; местные финансы, формирование, утверждение и исполнение местного бюджета; комплексное социально-экономическое развитие муниципального образования; контроль за использованием земель на его территории; регулиро­вание планировки и застройки территории муниципального образования; жи­лищно-коммунальное хозяйство и благоустройство территории; транспортные перевозки местного значения; бытовое, торговое обслуживание; муниципалы

14

ное дошкольное, школьное, профессиональное и дополнительное образование; муниципальное здравоохранение [97].

Установив перечень предметов ведения, определим права, которыми должно обладать местное самоуправление для реализации возложенных на него обязанностей [26]:

• право юридического лица, дающее возможность заключать догово­ры и контракты, приобретать и отчуждать имущество, выступать в качестве истца и ответчика в суде, совершать другие юридически значимые действия;

• право распоряжаться муниципальным имуществом, в частности, ус­тановление арендной платы в отношении муниципальной собствен­ности, перечня неотчуждаемых объектов, создание муниципальных предприятий;

• право управления муниципальными предприятиями, учреждениями, организациями;

• право установления местных налогов и сборов и распоряжения му­ниципальными финансами;

• право установления цен на товары и услуги, производимые муниципальными предприятиями;

• право принудительного отчуждения (выкупа) частного имущества;

• право принятия общеобязательных на территории муниципального образования решений (постановлений, распоряжений);

• право санкции;

• право надзора за соблюдением правовых актов;

• право принуждения.

Совокупность десяти муниципальных прав ввиду их принципиальной важности получила название "великая хартия муниципальных прав"[18]. В на­стоящее время практически в полном объеме эти права закреплены действую­щим российским законодательством о местном самоуправлении. В общем слу­чае объем компетенции,прав и обязанностей местного самоуправления опреде-

15

ляется: действующим законодательством, обычным правом, инициативой орга­нов местного самоуправления.

Муниципальной собственностью признается имущество, принадлежащее на праве собственности городским и сельским поселениям [33]. В состав муни­ципальной собственности входят: средства местного бюджета, муниципальных внебюджетных фондов; муниципальные земли, природные ресурсы, находя­щиеся в муниципальной собственности; муниципальные банки и другие финан­сово-кредитные организации; муниципальные предприятия и организации; му­ниципальный жилой фонд; пакеты акций (доли) в хозяйственных обществах; другое движимое и недвижимое имущество [97]. Муниципальная собствен­ность составляет экономическую основу местного самоуправления. Заметим, что через описание муниципальной собственности дается имущественное опре­деление муниципального образования в [139, С.44].

Вторым по значимости после Федерального закона [97] федеральным нормативным документом, определяющим ряд понятий, связанных с понятием муниципального образования, является Градостроительный кодекс Российской Федерации [32]. Рассматривая градостроительную деятельность "по созданию системы жизнеобеспечения населения муниципального образования" можно использовать основные положения Градостроительного кодекса РФ для опре­деления муниципального образования как объекта управления. Так, в Граждан­ском кодексе установлено, что "пространственную и земельно-ресурсную осно­ву городских и сельских поселений составляют территории в пределах установ­ленных границ (черты) городских и сельских поселений, а также все, что нахо­дится над и под поверхностью указанных территорий". Итак, основываясь на положениях законодательства, выделяем три составляющих понятия муници­пального образования:

1) административную; 2) имущественную; 3) градостроительную.

Основываясь на составляющих понятия и используя системный подход, определяем муниципальное образование как совокупность управляемой под­системы и управляющей подсистемы. При этом в составе объекта управления

16 выделяются специфические элементы - средства управления, с помощью кото­рых осуществляется управляющее воздействие. К указанным средствам управ­ления относятся: "средства местного бюджета, муниципальные внебюджетные фонды, имущество органов местного самоуправления, ... муниципальные зем­ли и другие природные ресурсы, ... муниципальные предприятия и организа­ции, муниципальные банки, ... муниципальный жилищный фонд и нежилые помещения, муниципальные учреждения, ... другое движимое и недвижимое имущество"[97, ст. 29].

Рассматривая понятие муниципального образования, следует остановить­ся на возможности учета особенностей различных муниципальных образова­ний, так как "...муниципальную науку нельзя построить, опираясь на общие модели"[26, С.53]. Несомненно, что каждое муниципальное образование имеет свои экономические, социальные, исторические, демографические, природные и другие особенности. Кроме того, сами муниципальные образования отлича­ются разнообразием - разной величиной населенного пункта, разным положе­нием в системе территориального разделения труда. Поэтому не может быть единообразия в принципах, структуре, функциях и методах управления. Для разработки принципов эффективного управления в муниципальном образова­нии необходимо ориентироваться на определенный тип, вид и размер муници­пального образования.

Существующие классификации муниципальных образований не являются полными, так как отражают лишь отдельные признаки. В типологии муници­пальных образований, приводимой А.Г. Ворониным, отражены вероятные при­знаки деления муниципальных образований по типам: структура поселения, от­раслевой характер поселения и бюджетный режим [18, С.32]. В тоже время существует ряд классификаций поселений и городов, отражающих отдельные существенные признаки муниципальных образований. Наиболее полными и пригодными для классификации муниципальных поселений являются градо­строительная классификация [32] и пространственно-экономическая типология городов [45]. В соответствии со статьей 5 Градостроительного кодекса разли-

17

чаются городские и сельские муниципальные поселения. В зависимости от чис­ленности населения, города подразделяются на "...сверхкрупные (численность населения свыше 3 миллионов человек), крупнейшие (от 1 миллиона до 3 мил­лионов человек), крупные (от 250 тысяч до 1 миллиона человек), большие (от 100 тысяч до 250 тысяч человек), средние (от 50 тысяч до 100 тысяч), малые (до 50 тысяч человек)"[32]. Градостроительный кодекс Российской Федерации выделяет также территории, "...на которых градостроительная деятельность подлежит особому регулированию". К ним относятся "...территории объектов историко-культурного наследия; особо охраняемые природные территории; территории традиционного проживания коренных малочисленных народов; территории свободных экономических зон; территории, подверженные воздей­ствию чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера; террито­рии зон чрезвычайной экологической ситуации, экологического бедствия; тер­ритории депрессивных районов и иные территории" [32].Таким образом, город­ские муниципальные образования могут быть подразделены на муниципальные образования с общим и особым режимом жизнедеятельности [140]. При этом особый режим жизнедеятельности может быть административным, закрытым, научным, экономическим, экологическим, природным [89, 96, 101].

Пространственно-экономическая типология городов производится по следующим признакам: численности населения; экономико-географическому положению; народнохозяйственным функциям; степени участия в территори­альном разделении труда; специализации [45].

Обобщенный вариант классификации муниципальных образований как объектов исследования в рамках муниципального менеджмента представлен А.А. Сапожниковым [140]. Предложенная классификация характеризует внут­ренние особенности и функции муниципального образования и названа авто­ром функциональной. Функциональная классификация муниципальных образо­ваний имеет три уровня, характеризующих вид, тип и размер муниципальных образований. Вид муниципальных образований имеет два подуровня и характе­ризуется видом поселения (городское, сельское поселение) и территориально-

18

поселенческой структурой (часть поселения, целое поселение, несколько посе­лений, несколько рассредоточенных поселений, малозаселенная территория). Тип муниципальных образований имеет четыре подуровня и характеризуется функциональной специализацией (монофункциональные, полифункциональ- ные); бюджетным режимом (бюджетообразующие, бюджетопоглащающие); режимом жизнедеятельности (общий, специальный); народнохозяйственным значением (внешнеэкономическое, федеральное, региональное, местное). Раз­мер муниципальных образований имеет два подуровня и характеризуется чис­ленностью населения (сверхкрупные, крупнейшие, крупные, большие, средние, малые города) и плотностью населения. Разнообразие муниципальных образо­ваний влечет за собой разнообразие в их социально-экономической структуре и функциях, что в свою очередь, требует различных подходов к формированию эффективных систем управления. В [140] дано обоснование того, что типичным муниципальным образованием в Российской Федерации является городское промышленное муниципальное образование в условиях чрезвычайной кумуля­тивной экологической ситуации. Причем, в [141, С.8] показано, что в этих го­родах чрезвычайная экологическая ситуация является накопленной в течение достаточно длительного времени, т.е. кумулятивной, в отличие от чрезвычай­ной экологической ситуации, сложившейся в результате аварии или катастро­фы. В связи с этим именно типичное муниципальное образование может рас­сматриваться как базовый вариант исследования и разработки принципов эф­фективного муниципального управления.

В широком смысле под управлением понимается "...конкретная органи­зация тех или иных процессов для достижения намеченных целей" [НО, С.И]. Понятие управления имеет достаточно широкий спектр знаний от управления техническими системами до управления социально-экономическими система­ми. Сложность и разнообразие управленческой деятельности позволяет выде­лить до 80-ти разновидностей управления [128]. Но обычно в зависимости от уровня управления выделяют два вида социально-экономического управления: корпоративное и административное. Под корпоративным управлением понима-

19

ется управление хозяйственной (предпринимательской) деятельностью в рам­ках предприятия, фирмы, корпорации. При этом термин "управление" все чаще заменяется термином "менеджмент", который охватывает весь комплекс вопро­сов обеспечения эффективного функционирования и развития предприятия, действующего в условиях рынка [5, 16, 23, 62]. Под административным управ­лением понимается деятельность органов исполнительной власти по управле­нию административно-территориальным образованием [3, 139]. Сложность проблемы управления в муниципальных образованиях и ее практическая зна­чимость для становления местного самоуправления в Российской Федерации обусловили необходимость формирования самостоятельной составляющей в общей теории административного управления - теории муниципального ме­неджмента [73, 140].

Понятия "муниципальное управление", "управление в муниципальном образовании", "муниципальный менеджмент" тождественны, как и родовые термины, управление и менеджмент. Англо-русский словарь В.К. Мюллера (1982 г.) первым синонимом русского эквивалента слова management ставит именно управление, а затем заведование, умение владеть и т.д. Словарь ино­странных слов определяет менеджмент как управление производством. Анало­гичный подход к тождественности этих понятий имеет место в отечественной литературе по управлению [16, 23, 154, 167].

Термин "менеджмент" по сути, является аналогом термина "управление", его синонимом, но не в полной мере. Термин management американского про­исхождения и не переводится на другой язык дословно. В англоязычных стра­нах он употребляется довольно свободно и в различных значениях, но всегда применительно к управлению хозяйственной деятельностью, тогда как для дру­гих значений используются иные слова. Для государственного и общественного управления применяются термины "government administration"или "public administration"[23, 68], которые в большей степени отражают обезличенную систему управления.

20

Термин "менеджмент" применяется к управлению социально- экономическими процессами на уровне фирмы, действующей в рыночных ус­ловиях [23, 62, 68]. Так, в [73, С.5] отмечается, что "понятие менеджмент рас­сматривается в современной экономической науке как наиболее эффективный тип управления, отвечающий задачам рыночной экономики". В [68] "менедж­мент - это достижение целей организации наиболее гуманным путем". Если учитывать, что "цель у любого государства одна - реальный и устойчивый рост уровня жизни своих граждан"[125], то глобальная цель государства может быть достигнута только через эффективное управление в отдельных муници­пальных образованиях, приближенных к потребностям и возможностям насе­ления. Важным остается вопрос критерия эффективности управления. В [73] полагается, что "критерий эффективности системы управления муниципальным образованием - удовлетворение потребностей населения". Однако этот крите­рий не может быть единственным, иначе никогда управление в муниципальном образовании не будет признано эффективным, так как одинаковые потребности удовлетворяется разными способами [16, 68]. Важно то, что, в соответствии с [83, 97, 156], основными вопросами местного значения являются предметы ве­дения, связанные с обеспечением основ жизнедеятельности населения, а зна­чит, органы местного самоуправления ответственны, прежде всего, перед насе­лением. C учетом содержательной стороны описываемого явления, наиболее приемлемым является понятие "муниципальный менеджмент". Термин "управ­ление" намного шире, поскольку применяется к различным видам человеческой деятельности, к разным сферам деятельности, к органам управления. В рамках данной работы понятия "управление" и менеджмент" тождественны.

Таким образом, управление в муниципальном образовании следует рас­сматривать, с одной стороны, как научное направление и, соответствующую ему, учебную дисциплину в форме теоретического муниципального менедж­мента, с другой стороны - как вид научно обоснованной практической деятель­ности в форме прикладного муниципального менеджмента. При этом теорию муниципального менеджмента следует отличать от теории местного само-

21 управления. Теория местного самоуправления занимается общими вопросами формы и организации общественного управления на местном уровне, реализа­ции принципов народовластия как основы демократического строя. Теория же муниципального менеджмента, как отрасль административного управления, рассматривает вопросы эффективной исполнительно-распорядительной дея­тельности органов местного самоуправления в процессе решения вопросов ме­стного значения. Теория муниципального менеджмента базируется на положе­ниях теории управления, общей теории менеджмента, государственного управ­ления, корпоративного управления. В одном из первых специализированных учебных пособий муниципальный менеджмент определяется как "...научная дисциплина в системе экономических знаний, изучающая управление регио­нальных социально-экономических систем"[73, С.5].

Эффективность муниципального управления определяется эффективно­стью механизма управления, который включает в себя принципы, организаци­онные структуры, функции, методы и формы управления. Рассматривая про­блему управления в муниципальном образовании, выделяем две ее составляю­щие: проблему общего управления и проблему специального управления [139, 140]. Общее управление городским промышленным муниципальным образова­нием обусловлено необходимостью решения общих вопросов местного значе­ния и тем самым выполнения предусмотренных законодательством функций местного самоуправления по "удовлетворению жизненных потребностей насе­ления муниципального образования". Проблемное управление городским про­мышленным муниципальным образованием связано с необходимостью специ­ального решения одного из наиболее проблемных вопросов местного значения. Необходимость решения проблемных вопросов вносит коррективы в деятель­ность органов местного самоуправления, требует специальных принципов и методов управления. Управление муниципальным образованием, обеспечи­вающее совместное решение общих и проблемных вопросов, автор называет специальным управлением. Для городского промышленного муниципального

22

образования с неблагоприятной экологической ситуацией - это обычно специ­альное эколого-экономическое управление.

Таким образом, актуальность проблемы эффективного управления функ­ционированием и развитием городского промышленного муниципального об­разования обусловлена наличием комплекса объективных и субъективных фак­торов [139, С.53]. Эти факторы действуют в силу того, что практика и теория местного самоуправления находятся в стадии становления и в отечественной экономической науке до недавнего времени отсутствовали общие теоретиче­ские принципы муниципального управления. Осуществляемое в настоящее время становление органов власти на местах опирается во многом на дорево­люционный отечественный, а также мировой опыт муниципального управле­ния, который еще до недавнего времени игнорировался и отрицался. В настоя­щее время активно изучается и цитируется труд профессора Л.А. Велихова "Основы городского хозяйства". Работа посвящена государственному устрой­ству в момент написания и касается уникального советского самоуправления, не имеющего аналогов в мировой истории, организация которого в период вос­становления хозяйства 20-х годов была уникальна своей встроенностью в со­ветскую систему. Что же касается самой организации местного самоуправления в 20-е годы, то оно определялось существованием "отделов коммунального хо­зяйства" в составе жесткой вертикали Советов. Обратим внимание, что органы самоуправления 20-х годов не имели представительного органа и были профес­сиональными по своему составу. Именно этот профессиональный состав позво­лил добиться очевидных успехов в восстановлении хозяйства. Особенности этого времени прочно забыты и почти неизвестны современному читателю. В последнее время появились специализированные издания, касающиеся муни­ципального управления. C января 1995 г. издается журнал для профессионалов местного самоуправления "Городское управление", ставший практически един­ственным в России регулярным источником информации о становлении и раз­витии местного самоуправления, позже стали выходить журналы для руководи­телей и специалистов органов местного самоуправления: "Муниципальная

23 власть", "Муниципалитет", "Государственная власть и местное самоуправле­ние", "Муниципальное право". Следует отметить, что "...муниципальных жур­налов в России издавалось свыше трех десятков до революции и тридцать в 20- е годы"[26, С.55]. Так как муниципальный менеджмент признан учебной дис­циплиной, то появляются и учебные пособия по названной тематике [4, 18, 26, 73].

Общая неопределенность муниципального управления приобретает ост­роту на фоне проблемы обеспечения функционирования городских промыш­ленных муниципальных образований с неблагополучной экологической обста­новкой. Так как целенаправленные исследования проблем эффективного управ­ления в городских промышленных муниципальных образованиях практически отсутствуют, А.А. Сапожников показывает, что существует "...сложная науч­ная проблема, состоящая в отсутствии разработок и доведенных до практиче­ского применения научно обоснованных адекватных методов эффективного управления городскими промышленными муниципальными образованиями с чрезвычайной экологической ситуацией и принципов создания на их базе эф­фективных систем управления, обеспечивающих требуемый уровень удовле­творения жизненных потребностей населения, вывод территории из экологиче­ского кризиса и дальнейшее устойчивое развитие"[139, С.54]. Таким образом, обозначена научная проблема. Полное решение проблемы не является целью настоящей работы, поэтому рассматривается часть проблемы, решение которой может способствовать решению научной проблемы в целом. Для обозначения части научной проблемы, подлежащей исследованию, и определения объекта исследования используется системный подход.

Административное, градостроительное и имущественное определение понятия муниципального образования позволяют представить муниципальное образование как самостоятельную целостную социально-эколого­экономическую систему, включающую такие понятия как "население", "терри­тория", "муниципальное хозяйство", "общественные потребности"[21, 73, 139]. Исходя из определения муниципального образования, можно выделить три его

24

основных подсистемы. Это, прежде всего население, проживающее на опреде­ленной территории; территория как совокупность животного и растительного мира, воды, водоемов, воздуха, земли, недр и муниципальное хозяйство как со­вокупность предприятий и учреждений, осуществляющих на территории муни­ципального образования деятельность, направленную на удовлетворение об­щественных потребностей. Осуществление местного самоуправления невоз­можно без соответствующих ресурсов, которые составляют экономическую и финансовую основу муниципального образования. Взаимосвязь социальных, природных и экономических процессов обусловливает необходимость рассмот­рения взаимодействия общества с окружающей средой как функционирование единой социально-эколого-экономической системы [11, 45, 49, 75].

Проблема пространственного выделения социально-эколого­экономической системы сводится к согласованию границ, в которых замыкают­ся природные, производственные и социальные связи, обоснованию их иерар­хии. Для разного типа связей эти границы различны. Однако, возможно выде­ление территориальных объектов, приближенных к абстрактной модели соци­ально-эколого-экономической системы. Известны работы по представлению региона как социально-эколого-экономической системы [75, 151]. Авторы [21, 45] в качестве самоуправляемой системы предлагают рассмотрение города или системы городов. Но понятие муниципального образования намного шире, чем понятие город. Так как современная теория и методология местного само­управления находятся в стадии становления, то для описания и исследования муниципальных образований наиболее конструктивным представляется сис­темный подход [4, 139, 140]. Сущность подхода в том, что муниципальное об­разование рассматривается как сложная система, состоящая из управляемой и управляющей подсистем. Управляемая подсистема структурно представляет собой совокупность населения муниципального образования (социальная со­ставляющая), территории муниципального образования (экологическая состав­ляющая) и системы жизнедеятельности муниципального образования (эконо­мическая составляющая).

25

Подавляющее большинство российских городов является монофункцио­нальными промышленными центрами, следовательно, особое место в структуре муниципального образования, как целостной социально-эколого­экономической системы занимает экономический комплекс, ведущим блоком которого является сфера материального производства, в состав которого входят отрасли промышленности. Эффективное функционирование элементов сферы материального производства определяет жизнедеятельность всего муниципаль­ного образования, возможность удовлетворения общественных потребностей, развитие инфраструктуры, занятость населения, удовлетворение личных по­требностей населения.

Структурными элементами сферы материального производства являются предприятия. В литературе термин предприятие рассматривается с различных позиций. В учебном пособии под редакцией профессора О.И. Волкова "произ­водственное предприятие - это обособленная специализированная единица, ос­нованием которой является профессионально организованный трудовой кол­лектив, способный с помощью имеющихся в его распоряжении средств произ­водства изготовить нужную потребителям продукцию ... соответствующего на­значения, профиля и ассортимента"[167, С. 11]. В этом определении даны об­щие черты всех предприятий с позиции внутренней среды: люди, средства про­изводства, продукция, но не указаны такие важные черты, как управление, цели и взаимодействие с внешней средой. Определение, данное А.П. Алехиным [3, С. 194] соответствует норме Закона РСФСР "О предприятиях и предпринима­тельской деятельности" от 25 декабря 1990 г. и утратившего силу с 1 января 1995 г. (в связи с введением 1 части Гражданского кодекса РФ), хотя не проти­воречит современному взгляду на роль предприятия в обществе. У И.Н. Герчи­ковой "...под предприятием понимается производственно-хозяйственная еди­ница, представляющая собой совокупность материальных и людских ресурсов, определенным образом организованная для достижения конкретно поставлен­ных целей"[23, С.32]. Однако И.Н. Герчикова добавляет, что "под фирмой по­нимается любая организационно-хозяйственная единица, осуществляющая

26

предпринимательскую деятельность, ... преследующая коммерческие цели и пользующаяся правами юридического лица... для обозначения фирмы в ме­неджменте часто используется термин организация"[23, С.32]. Далее автор до­бавляет, что "...каждая фирма... имеет в своем составе одно или несколько предприятий, специализирующихся на конкретных видах деятельности ... и функциональные подразделения, осуществляющие управленческую деятель­ность"[23, С.32]. Исходя из определений И.Н. Герчиковой, следует, что пред­приятие - это структурное подразделение организации (фирмы). Такое исполь­зование терминов не согласуется с нормами Гражданского кодекса и с устояв­шимися представлениями об организациях и предприятиях. По определению А.П. Алехина "предприятия - разновидности организаций, осуществляющих, в отличие от органов исполнительной власти, не руководство, а экономические, социально-культурные и иные функции в целях удовлетворения материальных, духовных и других потребностей граждан, общества, государства. В качестве таковых они не обладают юридически властными полномочиями и не являются субъектами управления"[З, С. 194]. Не делая различий между терминами, О.С. Виханский и А.И. Наумов считают, что "основными составляющими любой ор­ганизации являются люди, входящие в нее, цели, для решения которых она су­ществует и управление, которое приводит в движение потенциал организации для достижения стоящих перед ней целей"[16]. Авторы работы добавляют, что " любая организация может быть представлена как открытая система, встроен­ная во внешний мир"[16, С. 13]. Именно встроенность во внешнюю среду, а не обособленность, по мнению [167], считается в настоящее время важной чертой любой организации. Как можно заметить, при определении одного понятия ис­пользуется два термина: организация и предприятие. Обратимся к законода­тельным нормативным актам для выбора правильного термина, обозначающего специализированную единицу, функционирующую во внешней среде для удов­летворения потребностей общества и достижения собственных целей. В Граж­данском кодексе Российской Федерации обозначены "государственные и муни­ципальные унитарные предприятия" (гл. 4), отнесенные к разновидностям ком-

27

мерческих организаций и организационно-правовых форм юридических лиц - субъектов гражданского права. Юридические лица, являющиеся коммерчески­ми организациями, могут создаваться также в таких организационно-правовых формах как хозяйственные товарищества и общества (гл. 4). C точки зрения Гражданского кодекса эти организации не являются предприятиями, хотя ре­ально в соответствующих формах могут функционировать заводы, фабрики и им подобные организации сферы производства и обращения. В Гражданском кодексе Российской Федерации (ст. 132) предприятие рассматривается также как определенный имущественный комплекс, используемый для осуществления предпринимательской деятельности, и являющийся объектом гражданского права. В состав предприятия "как имущественного комплекса входят все виды имущества, предназначенные для его деятельности, включая земельные участ­ки, здания, сооружения, оборудование, инвентарь, сырье, продукцию, права требования, долги, а также права на обозначение..."[33, С.73]. Предприятие в целом как имущественный комплекс признается недвижимостью, а значит, мо­жет быть объектом купли-продажи, залога, аренды и других сделок, связанных с установлением, изменением и прекращением вещных прав [З, С. 195].

Следовательно, понятие предприятия по Гражданскому кодексу Россий­ской Федерации является сугубо специальным, основанным на особенностях гражданско-правового режима имущества, закрепленного за ним собственни­ком, и на признании предприятием определенного имущественного комплекса. Однако коммерческие организации являются субъектами и объектами других отраслей права - административного, финансового, трудового, экологического. Поэтому термин предприятие чаще всего употребляется в качестве родового понятия, охватывающего все виды коммерческих организаций независимо от их организационно-правовых форм как юридических лиц [3, С. 195]. В диссер­тационной работе будет использоваться понятие предприятие именно в таком качестве.

Предприятия как структурные элементы сферы материального производ­ства могут быть разделены на группы по разным признакам. А.П. Алехин с со-

28

авторами подразделяет предприятия на виды в зависимости от видов собствен­ности; организационно-правовых форм; отраслевой производственно­технологической специализации. [З, С. 195]. Авторы [167] выделяют следующие основные признаки классификации предприятий: отраслевая и предметная спе­циализация; структура производства; мощность производственного потенциала. В [70, 132] рекомендовано классифицировать предприятия в зависимости от значимости выбрасываемых ими вредных веществ для загрязнения атмосферы. О.В. Козлова выделяет три признака классификации предприятий: по подчи­ненности, по отраслевой принадлежности, по размерам [149]. Предлагаемая И.Н. Герчиковой, "...классификация различает фирмы по виду и характеру хо­зяйственной деятельности; правовому положению; характеру собственности; принадлежности капитала и контролю; сфере деятельности"[23, С.36].

Проанализируем группы предприятий в зависимости от предлагаемых в различных источниках признаков.

Предприятия могут быть подразделены на виды в зависимости от органи­зационно-правовых форм юридических лиц: хозяйственные товарищества; хо­зяйственные общества; производственные кооперативы; государственные и му­ниципальные унитарные предприятия [33]. Однако Р. Попов этот признак име­нует как "правовое положение"[122, С.214].

Предприятия подразделяются на виды в зависимости от видов собствен­ности: частные предприятия; государственные предприятия; муниципальные предприятия; предприятия смешанной формы собственности.

Многообразны виды предприятий, определяемые их отраслевой принад­лежностью: промышленные, сельскохозяйственные, транспортные предпри­ятия, предприятия торговли, связи, жилищно-коммунального хозяйства. Следу­ет отметить, что в различных литературных источниках признак, разделяющий все предприятия на вышеуказанные группы, называется по-разному. А.П. Але­хин полагает, что это "отраслевая производственно-технологическая специали­зация"[З, С. 195]; О.И. Волков с соавторами считают, что признак называется "отраслевая и предметная специализация"[167, С.17]; О.В. Козлова называет

29

признак "отраслевая принадлежность"[149, С. 186]; Р. Попов считает, что деле­ние происходит по "характеру деятельности"[122, С.214], а И.Н. Герчикова по "виду и характеру хозяйственной деятельности"[23, С.36]. На наш взгляд, при­знак целесообразнее назвать "отраслевой принадлежностью". К тому же в учеб­нике под редакцией О.И. Волкова уточняется, что "... в силу разных причин специализация предприятий не обязательно совпадает с административной структурой и с основной специализацией отрасли... поэтому...используются два определения отраслевой принадлежности предприятия: административно­организационная и продуктовая (чистая)"[167, С. 18]. При использовании ад­министративно-организационного признака учитывается основной заявленный вид деятельности предприятия. Согласно продуктовому признаку определяются объем и структура производства по каждому виду деятельности предприятия. В связи с трудностью практического определения отраслевой принадлежности предприятия, "...по структуре производства предприятия делятся на узкоспе­циализированные, многопрофильные и комбинированные"[167, С. 18]. О.В. Козлова называет сходный признак классификации "степенью специализации выпускаемой продукции" и предлагает три группы производств по названному признаку: специализированное, универсальное и смешанное [149]. C учетом изменившихся условий хозяйствования, считаем, что вернее выделять предпри­ятия специализированного, многопрофильного (диверсифицированного) и ком­бинированного производства. В соответствии с OKOHX [105] по сферам дея­тельности различаются предприятия, действующие в сфере материального про­изводства и предприятия непроизводственной сферы.

Классифицируя предприятия по мощности производственного потенциа­ла, авторы [167] делят предприятия на малые, средние, крупные, учитывая чис­ленность работающих, стоимостной объем выпуска продукции, стоимость ос­новных производственных фондов. На наш взгляд, использование термина "мощность" означает выделение сильных и слабых предприятий. Если же стоит задача разделить их по значимости, то, вернее для обозначения признака ис-

зо пользовать термин размер. К тому же, распоряжением ФСФО России выделя­ются в число крупных "... организации, входящие в число ста крупнейших компаний России по рыночной стоимости (капитализации); организации, имеющие фактическую численность работников, превышающую 10 тыс. чело­век... "[79]. Следовательно, при отнесении предприятий к той или иной группе по размеру необходимо учитывать и рыночную стоимость, так как стоимость основных производственных фондов не всегда может служить объективным критерием отнесения предприятия к крупному, среднему или мелкому.

В соответствии с соглашениями между предприятиями в области органи­зации их деятельности следует отличать "...организационно-экономические формы предпринимательской деятельности: картель, синдикат, консорциум, концерн"[164, С.41]. Р. Попов называет указанный признак как "формы объе­динения"[122, С.219], а И.Н. Герчикова добавляет, что "в практике сложились определенные типы объединений...это картели, синдикаты, пулы, тресты, кон­церны, промышленные холдинги, финансовые группы"[23, С.46].

Несомненно, в современных условиях важна классификация предприятий в зависимости от экологической опасности производственной деятельности. Г.П. Серов делит предприятия на три группы по степени их опасности для ок­ружающей среды: малоопасные, опасные и особо опасные объекты [144, С.61]. Классификация предприятий по признаку значимости выбрасываемых ими вредных веществ, приводится в [70, 132]. Следует отметить, что в классифика­ции Г.П. Серова учитываются опасность загрязняющих веществ, превышение предельных норм, ухудшение здоровья населения, но не учтено воздействие отходов производства на качество окружающей природной среды. К тому же названные классификации по уровню опасности предприятий имеют специфи­ческий характер и могут быть выполнены специалистами при наличии необхо­димой информации о воздействии производственной деятельности на окру­жающую природную среду, что усложняет ее использование наряду с вышепе­речисленными признаками.

31

Обобщая сказанное, сведем анализируемые признаки в таблицу, (см. Приложение 1) в которой наглядно отображено отсутствие единой классифика­ции предприятий, учитывающей их разнообразные признаки. Следует отме­тить, что представленные в [3, 105, 167] признаки ориентированы на внутрен­нюю среду предприятия, такая классификация не является полной в новых ус­ловиях хозяйствования, так как не дает представления об интегрирующей роли предприятия, о взаимодействии предприятия с внешней средой. По нашему мнению, необходимо учитывать роль и функции (социальные, экологические) предприятий на территории, где они расположены. Все приведенные признаки классификации предприятий важны, но с позиции управляемости на террито­рии муниципального образования существенным признаком классификации яв­ляется вид собственности. Вид собственности определяет административно­правовой статус предприятия и особенности взаимоотношений органов местно­го самоуправления с органами управления хозяйствующих субъектов.

Итак, рассматривая проблему муниципального управления, выделяем две ее составляющие: проблему общего управления и проблему специального управления. Для типичного городского промышленного муниципального обра­зования с неблагоприятной экологической ситуацией - это специальное эколо­го-экономическое управление. Необходимость решения проблемных вопросов вносит коррективы в деятельность органов местного самоуправления, требует специальных принципов и методов управления. Так как большинство россий­ских городов является монофункциональными промышленными центрами, то нахождение эффективных методов управления предприятиями промышленно­сти является определяющим фактором эффективного функционирования и раз­вития муниципального образования. Поиск эффективных методов управления требует изучения объекта управления, однако исследование подходов к клас­сификации предприятий позволило сделать вывод об отсутствии единой клас­сификации предприятий, раскрывающей их внутренние особенности, роль и функции на территории города, особенности взаимоотношений с органами ме­стного самоуправления.

32

1.2. Роль и основные функции предприятий промышленности, расположенных на территории муниципальных образований

Предприятия, расположенные на территории муниципальных образова­ний, оказывают существенное влияние на жизнедеятельность местного сообще­ства, так как непосредственно участвуют в решении вопросов местного значе­ния или создают для этого условия. Однако анализ литературы показывает, что до настоящего времени не сложилось единого мнения относительно деления экономики города на сектора или сферы.

В литературе описаны и используются на практике различные подходы к делению городского хозяйства на отдельные сектора по разным признакам. В основе первого подхода лежит упрощенная схема, впервые предложенная для экономического анализа А. Фишером (1934 г.) и впоследствии уточненная К. Кларком (1940 г.) в рамках исследований по экономике города [45]. По исход­ной типологии Фишера выделяются три сектора экономики. К первичному сек­тору относится деятельность, связанная с получением первичных ресурсов, ас­социируемых с факторами производства типа "земля" (сельское и лесное хозяй­ство, рыболовство, горнодобывающая промышленность). К вторичному секто­ру относятся отрасли обрабатывающей промышленности. Третичный сектор охватывает сферу услуг, которые, по мнению Фишера, относятся к нематери­альным благам. Подобное описание экономики соответствовало индустриаль­ной цивилизации, порожденной промышленной революцией, впоследствии происходило постепенное размывание границ вторичного и третичного секто­ров. Первый упрощенный подход позволяет определить ориентиры для выде­ления сферы материального производства муниципального образования.

Методологией системы национальных счетов [166, С.216] предусмотрена группировка хозяйственных единиц, обусловленная их функциональными осо­бенностями. В соответствии с функциональным подходом выделяются пять ин­ституциональных секторов: нефинансовые корпоративные предприятия, фи­нансовые учреждения и организации, правительственные административные учреждения, частные коммерческие организации и домашние хозяйства.

33

Существующая система статистического учета и отчетности в Россий­ской Федерации в соответствии с общероссийским классификатором "Отрасли народного хозяйства"(OKOHX) выделяет две сферы - сферу материального производства и непроизводственную сферу. К сфере материального производ­ства относятся все виды деятельности, создающие материальные блага в форме продуктов, энергии, в форме перемещения грузов, хранения продуктов, сорти­ровки, упаковки и других функций, являющихся продолжением производства в сфере обращения. Остальные виды деятельности, в процессе которых матери­альные блага не создаются, образуют в своей совокупности непроизводствен­ную сферу деятельности. Такая группировка отраслей народного хозяйства яв­ляется традиционной и общепринятой. Ведущей отраслью материального про­изводства является промышленность, значение которой определяется её ролью в создании средств и предметов труда. Классификационной единицей отрасли является состоящее на самостоятельном балансе предприятие, учреждение, ор­ганизация. В зависимости от характера основного вида деятельности предпри­ятие может быть отнесено к одной какой-либо отрасли народного хозяйства.

В рамках урбанистической традиции первой половины XX века сложился подход к изучению экономической жизни города и перспектив его развития, основанный на попытках выявления тех отраслей города, продукция которых способна привлекать в город денежные потоки, соответствующие товарному потоку этой продукции, идущему из предприятий города в другие города. По аналогии с терминами внешней торговли в экономике города такой поток при­нято называть "экспортным", хотя в данном случае речь не идет о пересечении национальных границ. Именно такие отрасли в рамках данного подхода рас­сматриваются как основные, градообразующие (или структурообразующие), с их развитием связывают возможности дальнейшего развития города. Эту кон­цепцию называют иногда моделью "экспортной базы"[45]. Особенно ярко та­кой подход проявился в рамках политики новых городов, которые создавались для реализации некоторой доминирующей функции. Функциональная специа­лизация городов рассматривалась как инструмент пространственной оптимиза-

34

ции, позволяющей обеспечить наилучший выбор места приложения инвести­ций, с учетом близости к источникам сырья, электроэнергии, рабочей силы и рынков сбыта. Типичным примером такого города является город Братск, ори­ентированный на цветную металлургию и деревообрабатывающее производст­во с учетом близости и дешевизны сырьевых и энергетических ресурсов. Мо­нофункциональность приводит к существенной зависимости развития города от функционирования одной ведущей отрасли.

Предприятия ведущей отрасли обеспечивают рабочие места для основной части активного населения города. Повседневные нужды работников этих пред­приятий формируют спрос на потребительские товары и обычные услуги производственного характера и на материальные факторы производства. Суще­ственная часть этих видов спроса удовлетворяется предприятиями, возникаю­щими на территории города. Отрасли, к которым относятся эти предприятия, в рамках данной концепции принято называть градообслуживающими. Они обеспечивают нормальное функционирование ведущей градообразующей от­расли, иногда их называют резидентными отраслями. Использование данной концепции для функционального анализа городов концентрирует внимание ис­следователей на градообразующих отраслях, которые в рамках подхода опреде­ляют типологические особенности города. Практическое использование подхо­да ограничено по причине невозможности четкого отнесения предприятий к ка­кой-то одной из названных отраслей. Следует отметить, что одинаковые по су­ти отрасли в литературе называют по-разному. Р. Попов градообразующие от­расли в своей работе называет основными (базовыми), а отрасли "...обеспечивающие функционирование базовых" называет не базовыми (об­служивающими) [122, С.119]. Говоря о предприятиях, П.А. Ореховский считает градообразующими предприятия, "которые поставляют свою продукцию за пределы города и тем самым, давая работу части городских жителей, позволя­ют им получать доходы"[108]. Несколько иное значение имеет словосочетание "градообразующее предприятие" для целей Федерального закона " О несостоя­тельности (банкротстве)". В соответствии с законом "градообразующими ...

35

признаются юридические лица, численность работников которых с учетом чле­нов их семей составляет не менее половины численности населения соответст­вующего пункта... к градообразующим относятся также организации, числен­ность которых превышает 5 тыс. человек"[85]. Положение Федерального зако­на предоставляет возможность четкого отнесения предприятия к градообра­зующим предприятиям. В.Ю. Рогов предлагает закрепить статус градообра­зующих предприятий, "...учитывая их особую роль... в обеспечении занятости населения города и области, формировании областного и местного бюджетов"[133, С.92]. Следовательно, в современном толковании градообразующими яв­ляются социально значимые предприятия, обеспечивающие занятость населе­ния города.

Основой четвертого подхода к делению экономики города является учет рынков сбыта продукции. При этом В. Попов считает, что отличаются внешне­ориентированные и внутриориентированные сектора [121]. В. Попов подразде­ляет внешнеориентированный сектор на две группы. Первая - это экспортеры сырья и продукции обрабатывающей промышленности. Вторую группу экспор­теров образуют предприятия металлургии, лесного комплекса и машинострое­ния. В секторе, ориентированном на внутренний рынок также выделяются две основные группы. Первая - отрасли, зависящие непосредственно от спроса на­селения (легкая, пищевая промышленность, промышленность строительных материалов). Вторую группу ориентированных на внутренний рынок отраслей образуют неконкурентоспособные производства, которые государство вынуж­дено поддерживать в силу их социальной значимости или политической влия­тельности. К ним относятся некоторые отрасли машиностроения, сельское хо­зяйство, добыча угля. Заметим, что основой данного подхода являются виды рынков сбыта, которые затем подразделяются на группы с учетом структуры продукции.

Составители концепции экономического развития муниципального обра­зования условно делят экономику города на "...два сектора: муниципальный, находящийся под прямым воздействием властных структур города и немуни-

36

ципальный, поддающийся только косвенному воздействию через экономиче­ские и организационные методы"[56, С.4]. В данном случае за основу разделе­ния экономики города взяты отношения собственности, и как показывает прак­тика, это существенный признак, влияющий на характер взаимоотношений ор­ганов местного самоуправления с предприятиями, расположенными на терри­тории муниципального образования.

Проведенный анализ подходов к разделению городского хозяйства на сферы или сектора позволяет сделать вывод, что не существует единого подхо­да к разделению экономики города, по причине разнообразия признаков деле­ния. Резюмируя сказанное, отмечаем следующие подходы к делению экономи­ки города:

• В исходной типологии Фишера и в OKOHX использован функционально­отраслевой подход, который предполагает отнесение предприятия к сфере или сектору по существенному признаку - виду основной выпускаемой продукции или оказываемых услуг. Вид выпускаемой продукции как при­знак классификации позволяет, распределяя предприятия по основным секторам или сферам, выявить доминирующую функцию города.

• Классическая концепция градообразующих (базовых) и градообслужи­вающих (не базовых) отраслей и деление экономики на внутренний и внешний сектора основаны на рассмотрении основных видов рынков сбы­та выпускаемой продукции. Виды рынков сбыта выпускаемой продукции как признак классификации представляют город в виде открытой систе­мы, имеющей внешние связи и влияние на внешнюю по отношению к го­роду среду.

• Деление экономики на муниципальный и немуниципальный сектора ос­новано на отношениях собственности. Форма собственности как признак классификации позволяет определять методы и формы управления сек­торами.

Рассмотренные подходы к делению экономики города на сектора позво­ляет выделить три признаки классификации экономики города:

37

1) вид выпускаемой продукции (работ услуг);

2) вид рынка сбыта продукции (работ, услуг);

3) форма собственности, отношения управления.

Классификация хозяйствующих субъектов по формам собственности важна, так как позволяет выявить расхождения в определении экономической основы города и экономической основы муниципального образования. Рас­смотренные выше признаки деления города предполагают, что экономическую основу города составляют все предприятия, производящие продукцию (работы, услуги), уплачивающие налоги, потребляющие сырье и материалы, обеспечи­вающие занятость населения. Однако экономическая основа местного само­управления отличается от экономической основы города. В соответствии с по­ложениями Федерального закона РФ "Об общих принципах организации мест­ного самоуправления в Российской Федерации" экономическую основу местно­го самоуправления в агрегированном виде составляют муниципальная собст­венность и местный бюджет. Если следовать этому положению, то оказывается, что предприятия промышленности, расположенные на территории муници­пального образования, являясь акционерными обществами, не относятся к эко­номической основе местного самоуправления, хотя в действительности являют­ся "экономическими локомотивами" функционирования и развития муници­пальных образований. Такие расхождения приводят к тому, что в настоящее время отсутствуют действенные механизмы регулирования со стороны местной администрации деятельности хозяйствующих субъектов, расположенных на территории муниципального образования, не составляющих муниципальную собственность.

В связи с тем, что сфера материального производства является ведущей в системе жизнедеятельности муниципального образования, остановимся на рас­смотрении различных подходов к отнесению предприятий к сфере материаль­ного производства. Существование разных подходов объясняется тем, что "в условиях высокотехнологичной экономики во всех сферах растут объемы дея­тельности, которая не может быть отнесена строго к тому или иному сектору

38

производства"[51, С.59]. В. Иноземцев указывает на появление нового подхо­да, "предполагающего отнесение третичного сектора к сфере материального производства"[51, С.64]. Необходимо отметить, что отнесение к сфере матери­ального производства части третичного сектора, отмечаются и в OKOHX [105]. Методическая сложность отделения отраслей услуг от отраслей материального производства приводит к некоторым международным расхождениям. Согласно подходу Всемирной торговой организации, к коммерческим услугам относится строительство, которое в других странах часто относят к сектору обрабаты­вающей промышленности, в частности, в России - к сфере материального про­изводства. В соответствии с системой национальной статистики США, в сферу услуг включаются отрасли водо-, газо-, электроснабжения, хотя в отчетности Европы, Российской Федерации их относят к отраслям промышленности. Не­обычное определение приведено в глоссарии статьи В. Лапина с соавторами: "Материальное производство - деятельностная структура реализации интеллек­туального продукта и преобразования его в материальные объекты...оно вто­рично по отношению к интеллектуальному хозяйству"[63, С.7]. Предложенное определение практически не раскрывает состава сферы материального произ­водства. В статье М. Годгильдиева в отношении материальной сферы города введено понятие "производящая сфера"[27, С.57], которое, на наш взгляд, дос­таточно коротко и ясно определяет сущность сферы материального производ­ства.

На основе анализа литературы, мы пришли к выводу, что на сегодняшний день не существует единого определения сферы материального производства, как по содержанию самого понятия, так и по составу объектов ее формирую­щих. Поэтому в диссертационной работе в рамках поставленной цели, оперируя понятием сферы материального производства, будем использовать состав объ­ектов сферы, приводимый в общероссийском классификаторе "Отрасли народ­ного хозяйства"[105].

Для уточнения объекта исследования, с учетом условий конкретного му­ниципального образования - г. Братска, определим наиболее значимые для го-

рода отрасли сферы материального производства. В таблице 1.1. представлена структура сферы материального производства г. Братска с 1997 по 1999 гг.

Таблица 1.1

Структура сферы материального производства г. Братска по объему произведенной продукции, %

Наименование отраслей Годы
1997 1998 1999
Промышленность 83,03 85,46 90,79
Строительство 6,82 5,72 3,50
Транспорт 3,67 2,47 1,90
Связь 0,65 0,17 0,17
Сельское хозяйство 0,40 0,38 0,29
Торговля 0,88 1,74 0,87
Итого, по отраслям 95,15 95,93 97,51
Всего по городу 100 100 100

Сопоставление данных таблицы позволяет сделать вывод о доминирова­нии отраслей промышленности в сфере материального производства г. Братска. Если в 1999 г. доля предприятий сферы материального производства в суммар­ном объеме произведенной продукции по городу составила 97,51 процента, то на долю промышленности приходится 90,79 процента. Вышесказанное позво­ляет сделать вывод об определяющей роли отраслей промышленности в функ­ционировании и развитии города. Остальные отрасли сферы материального производства (строительство, транспорт, связь, сельское хозяйство, торговля) не оказывают существенного влияния на функционирование муниципального образования, хотя, несомненно, являются нужными городу. Необходимо отме­тить, что промышленное производство является доминирующим во многих го­родах России [10, 27, 71, 76, 78,108, 116, 124]. Причем преобладает промыш­ленность не только по объемам производства, но и по другим показателям - стоимости основных средств, задолженности по оплате труда, суммарным вы-

40

бросам загрязняющих веществ в атмосферный воздух и другим показателям (см. Приложение 2). Следовательно, через регулирование деятельности пред­приятий промышленности муниципального образования, местная администра­ция должна получать возможность влияния на деятельность сферы материаль­ного производства, экономического комплекса города в целом, решать широкий круг вопросов местного значения, нацеленных на комплексное социально- экономическое развитие города, удовлетворение повседневных нужд населе­ния.

Итак, с учетом вышесказанного, определяем объект исследования - сово­купность предприятий промышленности городских промышленных муници­пальных образований. Следует отметить, что использование описанных выше подходов позволяет отнести предприятие к какой-либо отрасли или сектору. Сектор или отрасль рассматривается как совокупность предприятий, объеди­ненных каким-либо существенным признаком - видом выпускаемой продук­ции, видом рынка сбыта продукции, формой собственности. Однако рассмот­ренные подходы не представляют сектор или отрасль как целостную систему, состоящую из взаимосвязанных и взаимозависимых элементов (предприятий). Кроме того, отрасль не представлена как элемент сложной системы со своими особенностями и спецификой поведения, способный существенно влиять на поведение, устойчивость, свойства системы. Отсутствие системности затрудня­ет поиск эффективных методов управления предприятиями, деятельность кото­рых оказывает существенное влияние на функционирование и развитие всего муниципального образования. Все это говорит о необходимости системного описания совокупности предприятий промышленности, расположенных на тер­ритории города.

Город может быть представлен как система, состоящая из управляемой (функциональной) и управляющей подсистем. В этом случае городское хозяй­ство является объектом управления (функциональной подсистемой), а органы местного самоуправления - субъектом управления (управляющей подсисте­мой). Каждая из подсистем осуществляет свой процесс реализации: процессом реализации функциональной подсистемы является процесс функционирования городского хозяйства, в том числе предприятий промышленности на террито­рии муниципального образования; процессом реализации управляющей под­системы является процесс управления городским хозяйством.

Таким образом, в соответствии с выявленными недостатками структури­рования экономики города, ставится задача системного описания совокупности предприятий промышленности муниципального образования. Следовательно, объект исследования - совокупность предприятий промышленности вычленя­ются из системы отраслей жизнеобеспечения муниципального образования (го­родского хозяйства). Изучению подлежат процедуры оценки и регулирования деятельности предприятий промышленности органами местного самоуправле­ния.

Системное описание предполагает содержательное, формализованное, параметрическое описание объекта исследования с позиции структуры, функ­ционирования, процесса управления. Представление структуры объекта может быть затруднено по причине отсутствия единого классификатора промышлен­ных предприятий муниципальных образований. Анализ литературы выявил не­достатки существующих классификаций. Результаты анализа литературы, све­денные в таблицу (см. Приложение 1) представляют: во-первых, отсутствие единой классификации, учитывающей все стороны деятельности предприятия; во-вторых, отсутствие признаков, отражающих современный взгляд на роль предприятия в обществе. Следовательно, существует необходимость, уточне­ния признаков и добавления в рассмотренные классификации некоторых суще­ственных признаков. В соответствии с современной системой взглядов на роль предприятий в обществе уточнены классификационные признаки промышлен­ных предприятий. Классификационные признаки объединены в четыре блока, характеризующие предприятие с позиции внутренней среды, внешней среды, управляемости и муниципальной полезности (см. рис. 1.1).

42

Рис. 1.1. Классификационные признаки предприятий промышленности

Если представленные в литературе классификации характеризуют пред­приятие с одной стороны, то классификатор промышленных предприятий по уточненным признакам дает возможность получить исчерпывающее представ­ление о внутренней и внешней среде предприятия, о его управляемости и му­ниципальной полезности. Уточненный и дополненный классификатор про­мышленных предприятий муниципальных образований представлен в таблице 1.2.

43

Таблица 1.2.

Уточненный и дополненный классификатор промышленных предприятий муниципальных образований

Признак, лежащий в основе классификации Виды
1. Собирательные отрасли про­мышленности 1.1. Добывающие

1.2. Перерабатывающие

2. Ведомственно - отраслевая принадлежность предпри­ятия 2.1. Электроэнергетика

2.2. Топливная промышленность

2.3. Черная металлургия

2.4. Цветная металлургия

2.5. Химическая и нефтехимическая

2.6. Машиностроение и металлообработка

2.7.Деревообрабатывающая и целлюлозно-бумажная промышленность

2.8. Промышленность строительных материалов

2.9. Стекольная и фарфорофаянсовая промышленность

2.10. Легкая промышленность

2.11. Пищевая промышленность

2.12. Микробиологическая промышленность

2.13. Мукомольно-крупяная и комбикормовая промыш­ленность

2.14. Медицинская промышленность

2.15. Полиграфическая промышленность

2.16. Другие

3. Степень специализации вы­пускаемой продукции 3.1. Специализированные предприятия

3.2. Многопрофильные предприятия

4. Сложность продукции 4.1.Первая группа (материалы, топливо, элементы кон­струкций и детали машин, пищевое сырье)

4.2.Вторая группа (изделия общемашиностроительного применения, инструмент, мебель, одежда, обувь, пищевые продукты)

4.3.Третья группа (машины, оборудование, транспорт­ные средства, приборы, средства автоматики, ра­диоэлектроника, вычислительная техника)

5. Местоположение 5.1. Близость к источникам ресурсов

5.2. Близость к потребителю

5.3. Промежуточное положение

6. Вид рынка сбыта продукции 6.1.Внешние (потребление продукции за пределами муниципального образования)

6.2.Внутренние (потребление продукции в пределах муниципального образования)

Продолжение табл. 1.2.

Признак, лежащий в основе классификации Виды
7. Способ удовлетворения по­требностей населения 7.1.Удовлетворение потребностей населения выпус­каемой продукцией

7.2.Создание возможностей для удовлетворения доход­ных потребностей населения

8. Форма собственности 8.1. Государственная

8.2. Федеральная

8.3. Муниципальная

8.4. Частная

8.5. Смешанная без иностранного участия

8.6. Смешанная с иностранным участием

9. Организационно-правовая форма 9.1 Хозяйственные товарищества

9.2 Хозяйственные общества

9.3 Производственные кооперативы

9.4 Государственные и муниципальные предприятия

10. Размер предприятия 10.1. Крупные предприятия

10.2. Средние предприятия

10.3. Мелкие предприятия

11. Социальная полезность 11.1. Предприятия с высокой социальной полезностью;

11.2. Предприятия со средней социальной полезностью;

11.3. Предприятия с низкой социальной полезностью

12. Класс профессионального риска отрасли, к которой от­носится предприятие 12.1. Низкий класс профессионального риска (02-05);

12.2. Средний класс профессионального риска (06-09);

12.3. Высокий класс профессионального риска (10-12)

13. Степень экологической опасности 13.1. Особо опасные предприятия промышленности

13.2. Опасные предприятия промышленности

13.3. Малоопасные предприятия промышленности

45

Для того чтобы описать то или иное промышленное предприятие, необ­ходимо охарактеризовать его по каждому признаку предлагаемого классифика­тора.

Первый блок признаков классификатора промышленных предприятий по­зволяет охарактеризовать предприятие с позиции его внутренней среды. Соби­рательная отрасль предусмотрена для практических целей и представляет собой определенный набор группировок из основной части OKOHX [105]. Второй признак классификатора характеризует ведомственно-отраслевую принадлеж­ность промышленного предприятия. Укрупненные отрасли промышленности предусмотрены классификатором [105].

Следует заметить, что при отнесении предприятия к какой-либо укруп­ненной отрасли, используется административно-организационный признак, учитывающий основной официально заявленный вид деятельности. Для анали­за продуктовой структуры промышленного производства, необходимо знать объем производства по каждому виду деятельности (продукту). В связи с этим вводится следующий признак классификатора - специализация. К специализи­рованным (монофункциональным) относятся предприятия, изготавливающие ограниченный ассортимент продукции. В этом случае заявленный вид деятель­ности является доминирующим, и предприятие однозначно может быть отнесе­но к какой-либо укрупненной отрасли промышленности (по признаку 2). Мно­гопрофильные предприятия выпускают продукцию разнообразного назначения. Разновидностью многопрофильных предприятий являются диверсифицирован­ные предприятия, осваивающие виды деятельности, не связанные между собой технологически. В этом случае предприятия относятся официально к опреде­ленной отрасли, фактически - к самым разнообразным отраслям. По следую­щему классификационному признаку - сложности продукции, предлагается распределение промышленных предприятий по группам. К первой группе по [127] отнесены предприятия, продукция которых не сложна в изготовлении; ко второй группе относятся предприятия, использующие специальные технологии, с большим количеством технологических операций; в третью группу включены

46 все сложные производства. Вышеперечисленные классификационные признаки основаны на видах деятельности предприятия и ориентированы на его внутрен­нюю среду.

Далее рассмотрим признаки, объединенные во второй блок, позволяющие охарактеризовать связь предприятий с внешней средой. Важной характеристи­кой является местоположение предприятия. В подвергнутых анализу классифи­кациях этот признак не предусматривается и вводится автором для обозначения экономии предприятия, связанной с местоположением. По данному признаку отличаются три группы: близость к источникам ресурсов, близость к потреби­телям продукции, промежуточное положение. В результате анализа подходов к делению городского хозяйства на сектора мы обратили внимание на несовпаде­ние названия отраслей (предприятий), реализующих выпускаемую продукцию за пределами города, в разных литературных источниках. В. Попов [121] назы­вает их внешне ориентированными, Р. Попов [122] - основными (базовыми), П.А. Ореховский, В.С. Занадворов, А.В. Занадворова [45] - градообразующими. Так как градообразующими в настоящее время называются предприятия, обес­печивающие в первую очередь занятость населения, т.е. имеющие социальную значимость для города [85, 133], то предприятия, ориентированные на сбыт продукции за пределами города, назовем внешними. Итак, в рамках данной ра­боты, вводим классификационный признак - вид рынка сбыта, в соответствии с которым к внешним отнесем предприятия, реализующие основной объем продукции за пределами муниципального образования, а к внутренним отнесем предприятия, сбывающие продукцию в пределах муниципального образования. В ранее рассмотренных классификациях предприятий найден признак, по кото­рому предприятия делились на две группы - предприятия, производящие сред­ства производства и предприятия, производящие предметы потребления, одна­ко с учетом современных взглядов на деятельность предприятия, считаем целе­сообразным ввести признак, характеризующий способ удовлетворения потреб­ностей. В связи с этим, предлагается обозначить промышленные предприятия, продукция которых позволяет удовлетворить потребности местного сообщества

47

(продукты питания, одежда, строительные материалы) и предприятия, продук­ция которых населением непосредственно не употребляется и не используется, но ее реализация создает возможности удовлетворения доходной потребности населения (заработная плата).

В блоке классификационных признаков, характеризующих управляемость предприятий, названы три признака, которые определяют сущность отношений внутри предприятия, между предприятиями и с органами местного самоуправ­ления. Промышленные предприятия могут быть подразделены на виды в зави­симости от форм собственности на государственные, муниципальные, частные. Безусловно, разнообразие форм собственности требует соответствующих мето­дов и форм управления, формирует субъект управления с ограниченными воз­можностями управленческого воздействия. Промышленные предприятия, яв­ляющиеся коммерческими организациями, могут создаваться в форме хозяйст­венных товариществ и обществ, производственных кооперативов, государст­венных и муниципальных унитарных предприятий.

Следующий блок признаков классификатора промышленных предпри­ятий определяет роль предприятий на территории муниципального образова­ния, их муниципальную полезность. Экономическая полезность промышленно­го предприятия может быть оценена по его размеру. Названный признак явля­ется традиционным [149, 167]. Обычно критерием отнесения предприятия к крупному (среднему, малому) является стоимость основных средств, числен­ность работающих и объем производства продукции. Также экономическая по­лезность может быть оценена по рыночной стоимости [79]. Показатель стоимо­сти основных производственных фондов не всегда является объективным кри­терием установления размера предприятия с позиции его экономической полез­ности для муниципального образования. Показатель численности целесообраз­но использовать для оценки муниципальной социальной полезности. Поэтому предлагается при определении размера промышленного предприятия ориенти­роваться на стоимостной показатель объема выпускаемой продукции. При этом, к крупным следует относить предприятия, имеющие более 60 процентов в

48 общем объеме произведенной продукции промышленными предприятиями го­рода, к средним предприятиям - от 2 процентов до 59 процентов, к мелким - менее 2 процентов.

В классификацию промышленных предприятий введен новый признак, характеризующий социальную полезность предприятия для муниципального образования. В данном случае социальная полезность оценивается способно­стью предприятия обеспечивать занятость населения. По социальной полезно­сти отличаются градообразующие и прочие предприятия. К градообразующим предприятиям относятся предприятия "...имеющие фактическую численность работников, превышающую 1 тыс. человек"[79, 85]. Остальные предприятия являются прочими по признаку социальной полезности. Социальная полезность предприятия определяется не только численностью работающих на предпри­ятии, но и способностью предприятия создавать новые рабочие места, обеспе­чивая занятость населения. Предлагается по признаку социальной полезности выделять три группы предприятий промышленности: с высокой, средней и низ­кой полезностью. Социальная полезность характеризуется темпом роста чис­ленности работающих на предприятии. Высокая социальная полезность харак­теризуется увеличением численности работающих при увеличении (или сокра­щении) объемов производства товаров. Средняя социальная полезность означа­ет отсутствие способности предприятия создавать дополнительные рабочие места. Низкая социальная полезность означает необоснованное сокращение численности.

В блоке муниципальной полезности введено разделение предприятий по классу профессионального риска. Из классификации отраслей экономики по классам профессионального риска [126] выбраны укрупненные отрасли про­мышленности и представлены в предлагаемом классификаторе предприятий. Класс профессионального риска, к которому относится любое промышленное предприятие муниципального образования, соответствует уровню производст­венного травматизма, профессиональной заболеваемости и расходов на обеспе­чение страхования от несчастных случаев на производстве и профессиональных

49

заболеваний. Соответственно, чем выше класс профессионального риска, тем опаснее производство, тем большие средства необходимы для реабилитации здоровья работников предприятия и населения города. Этим определяется со­циальная опасность предприятия. В соответствии с классом профессионально­го риска предложено выделять три группы предприятий: предприятия низкого, среднего и высокого профессионального риска. Предприятиями низкого класса профессионального риска являются предприятия, относящиеся к электроэнер­гетике, полиграфической, медицинской, легкой, микробиологической, муко­мольно-крупяной и комбикормовой, полиграфической, топливной промышлен­ности (02-05 отрасли по [126]). Предприятиями среднего класса профессио­нального риска являются предприятия, относящиеся к пищевой, химической и нефтехимической, деревообрабатывающей и целлюлозно-бумажной промыш­ленности, промышленности строительных материалов (06-09 отрасли по [126]). Предприятиями высокого класса профессионального риска являются предпри­ятия черной и цветной металлургии, машиностроения и металлообработки (10- 12 отрасли по [126]).

Оценивая муниципальную полезность промышленных предприятий, вво­дим классификационный признак, отражающий их экологическую опасность. В качестве исходных классификаций, подлежащих дополнению и изменению, служат: классификация, предложенная Г.П. Серовым [144, С.61]; официальная классификация предприятий по степени воздействия выбросов на качество ат­мосферного воздуха [70, 132]. По признаку экологической опасности для атмо­сферы, водных объектов, риска заболеваемости населения предлагается разде­ление промышленных предприятий на три группы. Определим критерии эколо­гической опасности для атмосферного воздуха. Для отнесения предприятий к группе экологической опасности в соответствии с методикой [70, 132] произво­дится ранжирование предприятий по каждому вредному веществу. Из общего числа промышленных предприятий, выбрасывающих в городе рассматриваемое вредное вещество, к особо опасным объектам относятся предприятия, выбросы вредного вещества которых составляют более 90 процентов от суммарного вы-

50

броса в городе. К опасным предприятиям относятся предприятия, выбросы вредного вещества которых составляют более 50 процентов от полного выброса в городе, остальные включаются в группу малоопасных объектов. К особо опасным предприятиям по степени воздействия на качество водных ресурсов относятся предприятия, осуществляющие сброс сточных вод в водные объекты и допускающие превышение установленных нормативов сбросов загрязняющих веществ. К экологически опасным относятся предприятия, осуществляющие сброс сточных вод через городские очистные сооружения, допускающие пре­вышение установленных BCC. Остальные предприятия являются малоопасны­ми. Особо опасными предприятиями, непосредственно влияющими на повы­шенную заболеваемость населения, следует считать предприятия, у которых масса выброса (сброса) загрязняющих веществ 1 класса опасности в трехкрат­ном размере превосходит допустимое содержание особо опасных для здоровья человека веществ. Опасными предприятиями, влияющими на заболеваемость населения, являются предприятия, в выбросах (сбросах) которых наблюдается не более чем трехкратное превышение допустимого содержания веществ 1 класса опасности. Малоопасными объектами следует считать предприятия, в выбросах (сбросах) которых не наблюдается превышения содержания веществ 1 класса опасности. Предлагаемые критерии экологической опасности про­мышленных предприятий показаны в таблице 1.3.

Итак, в результате изучения существующих классификаций, сделан вы­вод об отсутствии классификаций предприятий, учитывающей многообразие признаков, характеризующих деятельность предприятий с различных позиций. В связи с отсутствием единой классификации, нами разработан классификатор промышленных предприятий с учетом дополнений и уточнений признаков в соответствии с современной системой взглядов на роль предприятия в общест­ве. Предлагаемый классификатор дает возможность выработать мнение о внут­ренней и внешней среде предприятия, о его управляемости и муниципальной полезности. Как было сказано выше, системное описание представляет объект с позиции структуры, функционирования и процесса управления. Таким образом,

51 предложенный нами классификатор промышленных предприятий облегчает процедуру отображения структуры объекта исследования. Следует отметить, что часть признаков позволяет описать и функционирование системы предпри­ятий промышленности муниципального образования.

Таблица 1.3.

Классификация промышленных предприятий по степени экологической опасности

Условные обозначения:

mi- масса выброса загрязняющего вещества, т/год;

Mi- суммарные выбросы рассматриваемого загрязняющего вещества всех промышленных предприятий, т/год;

ті(ікл) - масса выброса (сброса) рассматриваемого загрязняющего вещест­ва 1 класса опасности;

∏t(iκΛ) - допустимое содержание особо опасных для здоровья человека ве­ществ

В описании функционирования города В.С. Занадворов, А.В. Занадворова ссылаются на следующую схему функционального анализа [45]. Город в целом рассматривается как производственная система, основное внимание уделяется деятельности предприятий на территории города. В результате распределения предприятий по основным отраслевым группам определяется преимуществен­ная ориентация города на тот или иной вид продукции. При исследовании функций города предприятия рассматриваются не только как производители продукции, но и как покупатели рабочей силы, потребители ресурсов. Таким способом исследуются рынки факторов производства, представленных в горо-

52

де. На территории города для каждого из факторов производства (рабочая сила, финансовые ресурсы, различные виды оборудования, сырья, полуфабрикатов, электроэнергия, производственные площади, услуги очистных систем и т.п.) складывается суммарный спрос. Он обеспечивает возникновение и рентабель­ное функционирование многих предприятий-поставщиков, концентрацию ра­бочей силы самых разных уровней квалификации, здесь проявляются эффекты агломерации.

C другой стороны фирмы - производители конечной продукции нужда­ются в рынках сбыта, которые они находят на территории города, удовлетворяя спрос населения. Город выступает, таким образом, как место, где формируется и перераспределяется стоимость. Здесь же происходит сложное взаимодействие внешних и внутренних потоков различной природы [45]. Подобное взаимодей­ствие имеет свои достоинства и недостатки, на которые указывают В. Дудкин и Ю. Петров [39]. При объединении в рамках одного промышленного узла не­скольких предприятий разных отраслей возникают следующие возможности использования эффекта взаимодополняемости (агломерации): 1) снижение транспортных издержек на оборот продукции между предприятиями; 2) полная занятость населения; 3) повышение мощности и эффективности предприятий производственной инфраструктуры. Однако, превышения некоторых порого­вых значений техногенной нагрузки на окружающую природную среду, нега­тивный экологический и социальный эффекты уменьшают эффект агломера­ции. В [45, С.41] представлены два важнейших аспекта анализа города: терри­ториальный и так называемый междисциплинарный. В рамках территориаль­ного подхода предлагается использовать факторы межгородских связей, факто­ры местоположения и локальные факторы. Так называемый междисциплинар­ный подход позволяет выделить следующие группы факторов: 1) экономиче­ские; 2) социальные (внеэкономические); 3) природные [45, С.40]. Для целей исследования функционирования объекта верным представляется использова­ние так называемого междисциплинарного подхода, на котором построены исследования многих ученых [11,49, 75, 139].

53

Таким образом, описанная в [45] схема функционального анализа в соот­ветствии с факторами междисциплинарного (социально-эколого­экономического) подхода позволяет выделить муниципальные функции пред­приятий промышленности.

Осуществляя деятельность на территории муниципального образования, промышленные предприятия выполняют разнообразные функции. Те функции, которые напрямую (обеспечение занятости населения) или косвенно (формиро­вание налоговых доходов местного бюджета) позволяют решать вопросы мест­ного значения, назовем муниципальными. Итак, под муниципальными функ­циями понимается деятельность предприятий по решению вопросов местного значения (предметов ведения местного самоуправления). Кроме того, исследо­вание потоков различной природы показывает, что предприятия, участвуя в ку­пле-продаже, удовлетворяют свои потребности и потребности местного сооб­щества, хозяйствующих субъектов. Описанная схема функционального анализа позволяет выделить реализацию муниципальных функций двух видов: потреб­ности предприятий (функции типа "куплю") и обязанности предприятий (функ­ции типа "продам") [139]. Несомненно, важным фактором эффективного функ­ционирования города является сбалансированность разнонаправленных пото­ков. Опираясь на факторы междисциплинарного подхода, определяем следую­щие муниципальные функции промышленных предприятий: экономические, социальные, экологические (см. рис. 1.2). Определение муниципальных функ­ций и их группировка позволяют изучить процесс функционирования предпри­ятий промышленности комплексно, потому что предприятия рассматриваются не только как производители продукции, но и как налогоплательщики, как по­купатели рабочей силы, как загрязнители окружающей природной среды.

54

Рис. 1.2. Муниципальные функции предприятий промышленности

Таким образом, определение муниципальных функций позволяет решить следующие задачи:

• описание функционирования предприятий промышленности муни­ципального образования;

• оценка уровня развития промышленности муниципального образо­вания;

• оценка роли и полезности отдельных предприятий, расположенных на территории города.

Итак, исследуя роль и функции предприятий промышленности, приходим к выводу о важной роли промышленности в функционировании и развитии му­ниципального образования. Уточненный и дополненный автором классифика­тор промышленных предприятий муниципальных образований позволяет ре­шить задачу изучения структуры промышленности с позиции внутренней и внешней среды, управляемости и полезности для муниципального образования.

55

Исследование процесса реализации муниципальных функций показывает важ­ность сбалансированности разнонаправленных потоков различной природы, со­гласованности действий экономических объектов муниципального образова­ния. Координация действий во многом определяется возможностью органов местного самоуправления влиять на деятельность хозяйствующих субъектов, являющихся самостоятельными в выборе цели, стратегии и тактики поведения. Далее остановимся на рассмотрении возможностей субъекта управления, опре­делим основные методы регулирования деятельности промышленных предпри­ятий муниципального образования.

1.3. Анализ системы управления промышленностью

муниципальных образований

Изучение системы управления целесообразно начинать с анализа струк­туры, представляющей собой форму процесса управления. Анализ структуры управляющей подсистемы в соответствии с принципами системного подхода целесообразно начинать с описания органов управления промышленностью на федеральном, а затем на муниципальном уровне.

На федеральном уровне управления действуют межотраслевые координа­ционные центры, осуществляющие ряд функций и полномочий применительно к объектам промышленности. В соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 17 мая 2000 г. к таким центрам относятся Министерство финан­сов Российской Федерации, Министерство экономического развития и торгов­ли, Министерство Российской Федерации по налогам и сборам, Федеральная служба России по финансовому оздоровлению и банкротству и другие [93]. Однако компетенция этих органов значительно шире и имеет общеуправленче­ский характер. Вместе с тем, функционирует система специализированных ор­ганов исполнительной власти, осуществляющих функции государственного управления объектами промышленности. К их числу в настоящее время отно­сятся: Министерство промышленности, науки и технологий Российской Феде­рации; Министерство топлива и энергетики Российской Федерации, Министер-

56

ство Российской Федерации по атомной энергии, Федеральная энергетическая комиссия Российской Федерации, Федеральный горный и промышленный над­зор России [93]. Как видно на схеме (см. Приложение 3), число специализиро­ванных органов исполнительной власти, осуществляющих функции государст­венного управления промышленностью, сокращается. Основная причина в том, что именно в промышленности произошли значительные организационно- пра­вовые изменения. Наряду с промышленными предприятиями государственного характера (число их сейчас незначительно) действует широкая сеть акционер­ных обществ. В федеральном законе "Об акционерных обществах", принятом 26 декабря 1995 г. практически не определены формы влияния государства на деятельность акционерных обществ и ответственность акционерных обществ перед государством [3]. Меняется и состав органов государственного управле­ния объектами промышленности, в зависимости от признания или непризнания ведущей роли промышленности в социально-экономическом развитии страны. В августе 1996 г. образовано Министерство промышленности, взамен разнооб­разных отраслевых структур, что явилось отказом от отраслевых принципов управления промышленностью. Однако в марте 1997 г. названное Министерст­во упразднено. Затем ситуация с образованием и упразднением министерства промышленности повторяется (см. Приложение 3). Указом Президента от 17 мая 2000 г. [93] образовано Министерство промышленности, науки и техноло­гий РФ, практически возрожденное заново. Основной задачей созданного ми­нистерства является формирование промышленной политики России. Таким образом, управляющее воздействие со стороны государства на промышлен­ность приобрело характер общего регулирования. Сфера полномочий непо­средственного управления резко сокращена. Главное в механизме государст­венного управления промышленностью заключается в регулировании, коорди­нации и контроле (надзоре) по наиболее принципиальным вопросам развития промышленного производства. Резкое сокращение сектора государственной собственности, введение местного самоуправления повлияли на функции, ме­тоды и формы государственного управления предприятиями промышленности.

57

Сокращены функции планирования, материально-технического снабжения, появились функции, обусловленные переходом к рыночной экономике. Функ­ции государственного регулирования реализуются традиционными и специфи­ческими методами с использованием различных форм, таких как программы, государственный договор (контракт), государственная регистрация, лицензиро­вание [3, 13].

Изучение зарубежного опыта регулирования рыночной экономики пока­зывает, что проблема поведения рыночных агентов в разное освещалась в тру­дах А. Алчиана, Г. Демсеца, О. Уильямсона, Р. Коуза [150, 152]. В трудах из­вестного американского экономиста Дж. К. Гэлбрейта прослеживается деление американской экономики на две качественно разнородные системы - плани­рующую и рыночную. Дж.К. Гэлбрейт приходит к выводу о том, что планиро­вание - объективная потребность современной промышленности. Идеи плани­рования и регулирования поведения экономических объектов находят отраже­ние в работах французского ученого Ф. Перру и используются при разработке принципов индикативного планирования, имеющего в настоящее время значи­тельную историю. Вышесказанное приводит к выводу о важности регулирова­ния деятельности экономических агентов государственными или местными ор­ганами власти.

Так как промышленные предприятия являются не только производителя­ми продукции, но и загрязнителями окружающей среды, рассмотрим структуру государственного управления природопользованием и охраной окружающей среды. Современная система природоохранных органов в Российской Федера­ции исходит из понятия специально уполномоченных государственных органов Российской Федерации в области охраны окружающей природной среды [101]. Федеральные органы исполнительной власти по объему и характеру специаль­ной компетенции в области охраны окружающей природной среды подразде­ляются на комплексные, отраслевые и функциональные органы [12, 144]. В со­ответствии с действующей структурой федеральных органов исполнительной власти [93], комплексным специально уполномоченным государственным ор-

58

ганам Российской Федерации в области охраны окружающей природной среды является Министерство природных ресурсов Российской Федерации (МПР Рос­сии), являющееся правопреемником созданных ранее Государственного коми­тета Российской Федерации по охране окружающей среды, Государственного комитета РФ по земельной политике. Отраслевые специально уполномоченные государственные органы выполняют задачи по охране и использованию от­дельных природных объектов, к ним относятся: Министерство сельского хозяй­ства Российской Федерации, Государственный комитет Российской Федерации по рыболовству, Федеральная служба России по гидрометеорологии и монито­рингу окружающей среды, Федеральная служба лесного хозяйства России, Фе­деральная служба земельного кадастра России. Функциональные органы, наря­ду с выполнением основных задач выполняют экологические функции. К функциональным органам исполнительной власти в области охраны окружаю­щей среды относятся Министерство здравоохранения Российской Федерации; Федеральная служба геодезии и картографии России; Федеральный горный и промышленный надзор России, Федеральный надзор России по ядерной и ра­диационной безопасности и другие. Изменение состава комплексных специаль­но уполномоченных государственных органов Российской Федерации в облас­ти охраны окружающей природной среды представлено на схеме (см. Прило­жение 4), в которой отмечается заметное их сокращение и совмещение разре­шительных, распределительных и контрольных функций. В автономной облас­ти, автономных округах, краях, областях, городах Москве и Санкт-Петербурге действуют территориальные специально уполномоченные государственные ор­ганы Российской Федерации в области охраны окружающей природной среды.

Законом РСФСР "Об охране окружающей природной среды" определены следующие виды государственного регулирования природопользования и ох­раны окружающей среды:

1) государственная экологическая экспертиза и лицензирование отдель­ных видов деятельности;

2) нормирование качества окружающей природной среды;

59

3) экономическое регулирование природопользования и финансирование природоохранной деятельности;

4) государственный мониторинг окружающей природной среды.

Государственная экологическая экспертиза (ГЭЭ) является обязательной мерой охраны окружающей природной среды, предшествующей принятию хо­зяйственных решений, осуществление которых может оказать вредное воздей­ствие на окружающую природную среду. Федеральным Законом "Об экологи­ческой экспертизе"[104] упорядочена процедура проведения ГЭЭ объектов хо­зяйственной и иной деятельности, расширен перечень объектов, подлежащих ГЭЭ, определены полномочия не только уполномоченного органа по проведе­нию экспертизы, но и полномочия заказчиков, органов местного самоуправле­ния и общественности.

К полномочиям органов государственной власти в области охраны окру­жающей природной среды относится нормирование качества окружающей при­родной среды. Понятие качества окружающей природной среды получило весьма широкое распространение и используется применительно к среде в це­лом, к отдельным природным средам, природным ресурсам, природным объек­там и зонам [87, 99, 100]. Под качеством окружающей природной среды, ее объектов и ресурсов понимается совокупность свойств, определяющих степень соответствия этих объектов потребностям людей и технологическим требова­ниям [ИЗ, С.29]. Одним из руководящих документов при нормировании каче­ства атмосферного воздуха является Федеральный закон "Об охране атмосфер­ного воздуха"[100]. Практически во всех промышленных городах отходы про­изводства оказывают существенное влияние на состояние природных комплек­сов и здоровье населения. Основным документом, определяющим правовые ос­новы обращения с отходами производства и потребления, является Федераль­ный закон "Об отходах производства и потребления" от 24 июня 1998 г. [99]. На территории Иркутской области действует система установления лимитов на размещение отходов. Поддержание поверхностных вод в состоянии, соответст­вующем экологическим требованиям, обеспечивается установлением нормати-

60

bobПДС. Данные нормативы устанавливаются для предприятий в разрешениях на сброс, в соответствии с законами [17, 101]. Но существующая система нор­мирования является первой причиной недостаточной очистки сточных вод, о чем сказано в Государственном докладе "О состоянии окружающей природной среды Иркутской области в 1998 году". Расчет норм ПДС с учетом ассимили­рующей способности водоемов дает низкие значения по большинству загряз­няющих веществ, которые на сегодняшний день недостижимы, даже при со­временных технологиях очисти сточных вод [31]. В сложившейся ситуации от­сутствует заинтересованность предприятий в разработке и выполнении мер по достижению норм ПДС.

Тенденция сокращения вмешательства государства в экономику с одной стороны, и необходимость перехода от политики ликвидации ущерба окру­жающей среде к предотвращению загрязнения среды с другой стороны, приве­ли к усилению роли экономических рычагов охраны окружающей среды. Если методы прямого регулирования охраны окружающей природной среды являют­ся организационными, оказывающими непосредственное влияние на экологи­ческое поведение предприятий-загрязнителей, то экономические методы долж­ны оказывать стимулирующее воздействие на поведение хозяйствующих субъ­ектов и способствовать сбору средств, необходимых для осуществления мер по охране окружающей природной среды. Проблема экономического регулирова­ния охраны окружающей природной среды обсуждается в работах многих уче­ных и практиков [6, 20, 28, 36, 37, 46, 161, 165]. Ученые считают, что для эф­фективного экологического регулирования первостепенное значение имеет вы­бор надлежащего метода и инструментария регулирования; экономический ме­ханизм охраны окружающей природной среды должен быть встроен в эконо­мическую систему, а не представлять собой разрозненный набор мер и инст­рументов, направленных на решение тех или иных экологических проблем. Ос­новными элементами экономического механизма природопользования в на­стоящее время в соответствии с [101] являются:

61

• наличие разрешений на выбросы, выдаваемых территориальными природоохранными органами;

• наличие договора или лицензии на комплексное природопользова­ние, в которых устанавливаются допустимые объемы выбросов, планы природоохранных мероприятий, нормативы, порядок расчета и внесения платежей;

• введение платежей за загрязнение;

• создание системы экологических фондов;

• создание системы налоговых льгот.

Важным элементом системы экономического регулирования природо­пользования являются платежи за загрязнение, которые призваны компенсиро­вать ущерб, наносимый предприятиями природной среде в процессе их дея­тельности. В соответствии с этим, платежи выполняют две функции: 1) стиму­лируют предприятия сокращать выбросы и сбросы загрязняющих веществ; 2) являются источником аккумулирования денежных средств, предназначенных для ликвидации негативных экологических последствий. Основанием для вве­дения платежей явилось Постановление Совета Министров России № 13, от 9 января 1991 г., а в Иркутской области - Постановление главы администрации Иркутской области №106, от 14 мая 1993 г. [86]. В настоящее время применяет­ся три вида платежей: платежи за загрязнение атмосферы, за сброс загрязняю­щих веществ в водные объекты, платежи за размещение отходов. Введенная с 1991 г. и действующая до сих пор система платежей, предполагает использова­ние двухставочного тарифа. Первая (базовая) ставка отражает платежи за вы­бросы (сбросы) загрязняющих веществ в пределах установленных нормативов (ПДВ, ПДС). Вторая ставка устанавливается для сверхлимитных загрязнений. Экономический смысл базовой ставки состоит в необходимости аккумулирова­ния средств для воспроизводства окружающей природной среды при ее нор­мальном загрязнении. Принятый подход для расчета нормативов платы являет­ся малоэффективным и затратным для предприятий. В целом этот механизм но­сит мягкий "догоняющий" характер. В работе С.Н. Бобылева, А.Ш. Ходжаева в

62

самом общем виде выделяют три типа экономического механизма природо­пользования: мягкий "догоняющий", стимулирующий "рыночный" и жесткий "подавляющий" [И]. Среди них первый тип - это мягкий, "догоняющий", ли­беральный в экологическом отношении механизм. Именно такой механизм свойственен техногенному типу развития экономики, направлен на борьбу с не­гативными экологическими последствиями экономического развития, а не с причинами. Такой механизм сейчас сформирован в России. Стимулирующая роль платежей в этом механизме очень низка. Как правильно замечает К.С. Ло­сев, "... при установлении платежей, не содержащих побудительного начала, предприятию выгодно их просто выплачивать, но не делать расходов на охрану окружающей среды"[165, С.21]. Сумма платежей за выбросы загрязняющих веществ в пределах установленных нормативов относится на себестоимость продукции, а платежи за лимитное и сверхлимитное загрязнение осуществля­ются за счет прибыли, оставшейся в распоряжении предприятия [86]. На прак­тике часто и тот, и другой платеж относится на себестоимость, обесценивая стимулирующую роль платежа и фактически обессмысливая принцип - "за­грязнитель платит". В тех случаях, когда размер платы за нормативное загряз­нение окружающей природной среды превышает 2,5 процента полной себе­стоимости продукции, а плата за загрязнение в пределах установленных лими­тов превышает 10 процентов от прибыли, решение о размерах плановых плате­жей принимает согласительная комиссия администрации области по представ­лению облкомприроды [86]. Введение такой законодательной нормы фактиче­ски предоставляет льготу природопользователям и должно носить временный характер. При неуплате платежей в установленные сроки выставляются еже­квартальные инкассовые поручения на счета предприятий для бесспорного спи­сания сумм по платежам. Однако в Государственном докладе отмечается, что "существующая правовая база не предоставляет природоохранным органам прав по обеспечению взимания платежей в принудительном порядке"[31, С.217]

63

Параллельно с введением платежей развивалась система внебюджетных экологических фондов трех уровней. Из всех собранных платежей 10% посту­пают в федеральный бюджет, а оставшиеся 90% распределяются следующим образом: 9% - в федеральный экологический фонд; 54% - на счет местного вне­бюджетного экологического фонда соответствующего города или района; 27% - на счет внебюджетного областного экологического фонда [86]. Региональность является важной чертой экологических фондов, так как территории, страдаю­щие от загрязнения, получают независимый источник финансирования. Второй важной чертой экологических фондов является их целевой характер. Практика консолидации территориальных экологических фондов в бюджеты различных уровней, как правило, приводит к существенному сокращению инвестиций в природоохранные мероприятия.

Мониторинг источников загрязнения предприятий Иркутской области осуществляется системой государственного и производственного экоаналити- ческого контроля. Государственный контроль сточных вод и промышленных выбросов производится девятью специализированными инспекциями государ­ственного экологического контроля и анализа (СИГЭКА), расположенными в городах Иркутской области. Производственный контроль сточных вод и про­мышленных выбросов функционирует на основе 158 лабораторий [28, С.213]. Тесное взаимодействие государственного и производственного контроля, до­полняя друг друга, способствует получению достоверной и объективной ин­формации о качестве окружающей среды. Однако, как отмечается в Государст­венном докладе [31], данные государственного контроля, используемые при со­ставлении форм статистической отчетности, не всегда соответствуют действи­тельности. Достоверность результатов производственного контроля испытыва­ется проведением инспекционных проверок. Так для ингредиентов, по которым не осуществляется государственный экологический контроль, практически не выявляются превышения норм производственными лабораториями. Отсутствие соответствующей технической базы и нехватка кадров не позволяют природо­охранным органам наладить действенный постоянный мониторинг. Кроме того,

64

по формам бухгалтерской отчетности трудно отследить величину и динамику платежей за загрязнение, так как платежи за выбросы (сбросы) загрязняющих веществ включаются в общую сумму прочих затрат в составе себестоимости, а платежи из прибыли - в общую сумму внереализационных расходов. Следова­тельно, важным для экологического регулирования является и вопрос получе­ния достоверной экологической информации.

Рассмотрев структуру управления промышленностью на федеральном уровне, продолжим анализ структуры управляющей подсистемы на муници­пальном уровне. Рассматривая вопросы управления предприятиями промыш­ленности на уровне муниципального образования, невозможно полностью от­делить их от вопросов местного самоуправления, так как регулирование дея­тельности предприятий - одна из функций органов местного самоуправления.

Анализ законодательства о местном самоуправлении [83, 97, 156] позво­ляет классифицировать органы местного самоуправления по следующим осно­ваниям: способу образования; назначению; предметам ведения; способу при­нятия решений; типу исполняемых функций (см. табл. 1.4).

Рассмотрим структуру управления промышленностью на примере кон­кретного муниципального образования, так как, "... структура органов местно­го самоуправления определяется населением самостоятельно", и "наименования органов местного самоуправления определяются уставами муниципальных об­разований"[97]. В соответствии со структурой администрации г. Братска, ут­вержденной Постановлением главы администрации от 15.09.98. № 459, коорди­нацию деятельности предприятий промышленности осуществляют органы об­щего назначения - комитет по экономике, городское финансовое управление, комитет по управлению имуществом, отдел экологии и природопользования и другие. К органам специального назначения относятся комитет промышленной политики, транспорта и связи, комитет по торговле и бытовому обслуживанию

Таким образом, в структуре администрации г. Братска выделен специали­зированный орган регулирования деятельности предприятий промышленности, причем деятельность предприятий пищевой промышленности регулируется ко-

митетом по торговле и бытовому обслуживанию. В то же время большую часть координирующих функций выполняют органы общего назначения.

Таблица 1.4

Классификация органов местного самоуправления

Основание классифи­кации Виды
1. Способ образования 1.1 .Выборные органы

1.2.Другие органы

1.2.1. формируемые на добровольной основе с после­дующим утверждением;

1.2.2. формируемые на основе назначения;

1.2.3. формируемые на основе кооптации по установ­ленным нормам.

2. Назначение (степень спе­циализации) 2.1. Органы общего назначения

2.2. Органы специального назначения

3. Предметы ведения 3.1. Решение вопросов местного значения

3.2. Исполнение государственных полномочий

4. Тип исполняемых функций 4.1. Представительный орган местного само­управления

4.1.1. Комиссии представительного органа по опреде­ленным сферам деятельности;

4.1.2. Территориальные группы;

4.1.3. Фракции;

4.2. Исполнительный орган местного самоуправ­ления

4.2.1. Глава;

4.2.2. Аппарат;

4.2.3. Органы специальной компетенции;

4.2.4. Иные структурные подразделения.

Структура комитета промышленной политики представлена на рисунке 1.3. Комитет промышленной политики, транспорта и связи в системе органов местного самоуправления определяется следующими признаками: по способу образования - орган, формируемый на основе назначения; по степени специа­лизации - орган специальной компетенции; по предметам ведения - решающий вопросы местного значения; по способу принятия решений - коллегиальный; по типу исполняемых функций - исполнительный. Так же как и на федераль­ном уровне, на уровне муниципального образования ограничено число специа­лизированных органов управления предприятиями промышленности. Это объ­ясняется сущностью отношений собственности.

66

Рис. 1.3. Структура комитета промышленной политики администрации г. Братска

Организация экологического управления в городах возможна путем соз­дания городских (межтерриториальных) комитетов прямого или двойного под­чинения либо путем формирования природоохранного подразделения город­ской администрации; функции, полномочия, подчиненность которых описыва­ется С.А. Боголюбовым [12]. Порой эти формы используются параллельно. Ос­новной формой экологического управления в городе является городской коми­тет охраны природы с различными вариантами подчинения. Вариант двойного подчинения подразумевает формирование городского комитета охраны окру­жающей среды и природных ресурсов, который является органом администра­ции города и областного комитета охраны окружающей среды. По второму ва­рианту подчинения формируется комитет охраны окружающей среды и при­родных ресурсов, который является специально уполномоченным органом в области охраны окружающей среды и входит в структуру Облкомприроды и ему подчиняется. Учреждаются и межгородские, территориальные комитеты охраны природы. Наряду с городскими природоохранными комитетами прак­тикуется создание экологических отделов в городских администрациях.

В г. Братске используются параллельно две формы городского экологиче­ского управления: территориальный комитет по охране окружающей среды и природных ресурсов и экологический отдел в городской администрации. Брат­ский территориальный комитет по охране окружающей среды и природных ре­сурсов создан в марте 1989 года как федеральный орган по контролю состояния окружающей природной среды на территории Братского, Нижне-Илимского, Усть-Илимского и Чуйского районов и является структурным подразделением

67

Государственного комитета по охране окружающей среды Иркутской области. После реорганизации в 1994 году из состава Братского территориального коми­тета вышли Чунский и Усть-Илимский районные комитеты. В настоящее время в составе Братского территориального комитета находится Нижне-Илимский районный комитет. Братским территориальным комитетом контролируется 749 предприятий, из них по г. Братску - 529 предприятий. Структура Братского территориального комитета представлена следующими подразделениями: ад­министративно- управленческий аппарат, Нижне-Илимский районный комитет, специальная инспекция аналитического контроля. Административно­управленческий аппарат состоит из отделов по осуществлению государствен­ного контроля соблюдения природоохранного законодательства: отдела охраны атмосферного воздуха, отдела охраны водных ресурсов, отдела охраны расти­тельного мира и почв, отдела контроля загрязнения атмосферы транспортом, отдела экологической экспертизы [119].

Параллельно с территориальным комитетом по охране окружающей сре­ды и природных ресурсов в г. Братске действует отдел экологии и природо­пользования, являющийся структурным подразделением аппарата администра­ции города, осуществляющий полномочия администрации города в сфере охра­ны окружающей среды, природопользования и обеспечения экологической безопасности. Деятельность отдела экологии и природопользования базируется преимущественно на природоресурсном законодательстве и направлена на ра­циональное использование ресурсов в интересах населения муниципального образования. Отдел администрации способствует обеспечению доходной части местного бюджета за счёт природоресурсных платежей; обеспечению доходной части городского внебюджетного экологического фонда. Функции отдела под­разделяются на общие и специальные функции. Большая часть функций на­правлена на совместное со специально уполномоченными государственными органами участие в реализации федеральной целевой программы "Экология г. Братска". Хотя в городе задействовано два способа организации экологического управления, дублирования функций не отмечается, и с учетом сложившейся

68

экологической ситуации в городе совместное функционирование территори­ального комитета и отдела экологии при администрации оправдано.

В течение почти трех десятков лет до 1985 года одним из основных прин­ципов государственного управления экономикой во вновь осваиваемых районах была реализация политики комплексного развития производительных сил на основе создания территориально-производственных комплексов. Одним из яр­ких примеров этой политики служит Братско-Усть-Илимский ТПК с центром в г. Братске. Город Братск является эффективно действующим индустриальным центром Восточной Сибири, на долю города приходится 24% выработки элек­троэнергии, 29% первичного алюминия, 10,6% целлюлозы, 10% клееной фане­ры. Но при всей комплексности подхода, министерства и ведомства, создающие ТПК, оставили без внимания естественные и привнесенные экологические про­блемы. В частности, такие особенности территории, как наличие магнитной аномалии и появление электромагнитных полей гидроэлектростанции и линий электропередачи; эффект суммации выбросов алюминиевой и целлюлозно- бумажной промышленности; преобладающее количество (до 70 процентов) дней в году с повышенной солнечной радиацией и неблагоприятными для рас­сеивания выбросов метеоусловиями и другие. Одной из наиболее острых про­блем Братского промышленного узла является антропогенное загрязнение ат­мосферного воздуха. По данным Государственного доклада "О состоянии ок­ружающей природной среды Иркутской области в 1998 году" в г. Братске ин­декс загрязнения атмосферы (ИЗА) составляет 17,48. Для сравнения в г. Иркут­ске ИЗА - 10,18 [31, С. 142]. Среднегодовые концентрации превышали допус­тимые нормы по диоксиду азота в 2,5 раза, сероуглероду в 5,8 раз, фтористому водороду в 1,2 раза, формальдегиду в 4 раза. Предприятия города имеют более 6000 источников выбросов загрязняющих веществ в атмосферный воздух. За 1999 год от стационарных источников выбросов всех предприятий поступило в атмосферу 74,845 тыс. тонн загрязняющих веществ (в 1998 г. - 93,315 тыс. т) более 50-ти наименований, что составляет 16% от суммы выбросов в области. Состав выбросов в атмосферу представлен в Приложении 5. Наибольшее коли-

69

чество специфических загрязняющих веществ поступает в атмосферу от источ­ников предприятий цветной металлургии (смолистые вещества, твердые фто­риды, фтористые соединения), целлюлозно-бумажной промышленности (метил меркаптан, сероводород, диметилсульфид, скипидар, формальдегид). Высокая концентрация промышленных предприятий, загрязняющих атмосферу наиболее токсичными для растений фтористыми эмиссиями, а также серосодержащими соединениями, окислами азота и хрома, привела к усыханию лесных насажде­ний на обширной территории. Н.А. Мошель и Л.Я. Попова показывают, что из хвойных пород дерева наиболее устойчивой к фтору оказалась сибирская ель, а в районе загазованности ОАО БрАЗ было установлено, что лиственные породы более устойчивы к фтору, чем хвойные. [72, С.99]. По данным литературы, со­единения фтора накапливаются в костной ткани человека и оказывают обще токсическое и специфическое действие [77, 169].

Существенную антропогенную нагрузку испытывают и водные объекты. Темпы загрязнения Братского водохранилища химическими соединениями, по­ступающими с атмосферными осадками, талыми водами, ливневыми стоками, бытовыми и промышленными отходами, возрастают. Увеличились среднегодо­вые концентрации специфических загрязняющих веществ в воде: формальдеги­да - до 1,6 ПДК, нефтепродуктов - 3,4 ПДК, лигнина - до 21,6 ПДК, сульфи­дов и сероводорода до 700 ПДК. Вода р. Ангары до поступления в Братское во­дохранилище испытывает влияние сбросов сточных вод предприятий Иркутска и Ангарска. Из общего количества загрязненных сточных вод, поступающих в бассейн Енисея, 63 процента приходится на бассейн Ангары. Мощность очист­ных сооружений этого региона составляет 1,39 куб. км, однако лишь 0,02 про­цента из них обеспечивает нормальную очистку сточных вод [29]. Вода пло­тинной части в районе г. Братска относится к III классу качества, является уме­ренно загрязненной, индекс загрязнения воды (ИЗВ) 1,06. [31, С.53]. На протя­жении нескольких лет наблюдений наиболее загрязненными участками Брат­ского водохранилища являются заливы Сухой Лог и Дондир, где происходит скопление условно чистых вод ОАО Братсккомплексхолдинг. По уровню за-

70

грязнения вода здесь соответствует YII классу качества, ИЗВ - 3,55. По резуль­татам наблюдений, Братское водохранилище выше водозабора ОАО Братск- комплексхолдинг (залив Дондир) включено в приоритетный список водных объектов, по которым необходимо осуществление неотложных водо-охранных мероприятий, а также приоритетный перечень наиболее загрязненных водных объектов [31, С.53].

В промышленно развитом городе отходы производства оказывают суще­ственное влияние на состояние природных ресурсов, здоровье населения. Как отмечено в Государственном докладе "О состоянии окружающей природной среды Иркутской области в 1998 году", на территории Иркутской области нет ни одного полигона для размещения отходов, отвечающего всем нормативным требованиям. Острой и наболевшей остается проблема утилизации и захороне­ния промышленных отходов, а также вовлечения их в повторное использование [31, С.128]. Наиболее опасными для города являются золошлаковые отходы те- плопредприятий. Золошлаковые отходы складируются в оврагах и низовых местах без учета гидрогеологического режима, что не обеспечивает защиты от миграции вредных веществ и вторичного негативного влияния на окружающую среду. В овражном золоотвале Иркутской ТЭЦ-7 присутствует комбинирован­ное влияние факторов фильтрации, пыления, нахождения в одном месте боль­шого количества вторичного сырья.

Сосредоточение в одном месте экологически опасных производств, ис­пользование устаревших технологий производства и очистки выбросов и стоков приводит к загрязнению окружающей природной среды и нарушению здоровья населения, риску возникновения различных заболеваний. Данные статистиче­ской отчетности предприятий не дают представления о степени влияния небла­гоприятных факторов, особенно антропогенной природы, на здоровье человека. C целью выявления наиболее значимых факторов в формировании здоровья, проведена комплексная оценка здоровья населения Иркутской области. Стати­стическая обработка данных позволила выявить зависимость сдвигов в здоро­вье от факторов окружающей среды. В г. Братске отмечается неблагополучие

71

по репродуктивному здоровью. Так, в 1998 г. произошло увеличение мертво рождаемости в 1,4 раза, перинотальная смертность возросла в 1,5 раза, смерт­ность детей в возрасте до 1-го года жизни в 1,6 раза [31, С.155]. C целью опре­деления способности накопления фтора в организме жителей г. Братска в 1998 г. проводилось исследование накопления соединений фтора в биологическом материале (молочных зубах) детей. В результате установлена прямая корреля­ционная зависимость накопления фтора в костной ткани жителей города от за­грязнения атмосферы фтористым водородом (коэффициент корреляции 0,91) [169, С.98]. Способность фтора к накоплению в тканях приводит к развитию патологических изменений в костной системе. В 1997 году специалисты Ин­ститута биофизики проводили работу по оценке экологической обстановки по показателям нарушений состояния здоровья населения. Результаты оценки по­казывают, что наиболее высокий относительный риск возникновения заболева­ний в г. Братске наблюдается для психических расстройств (7,7 - 3,4-кратный), болезней костно-мышечной системы и соединительной ткани (3,2 - 2,8), эндок­ринной системы, расстройств питания, нарушений обмена веществ и иммуни­тета (2,8 - 1,7 кратный) [30, С. 161]. По степени относительного риска возник­новения различных нарушений здоровья, обусловленных загрязнением окружающей среды, г. Братск остается территорией с выраженной неблагополучной экологической обстановкой. Все вышеизложенное указывает на необходимость осуществления в промышленных городах не только эколого­гигиенического мониторинга, но и исследований по оценке роли экологических факторов антропогенной природы в формировании высокого риска нарушений здоровья населения. К сожалению, медицинские учреждения не связывают возникновение ряда заболеваний с проживанием людей в загрязненной среде. Это является одной из причин отсутствия механизма возмещения затрат на лечение за счет средств предприятий-загрязнителей окружающей среды.

Ежегодно, по данным Государственных докладов о состоянии окружаю­щей природной среды в Российской Федерации, формируется список городов с наибольшим уровнем загрязнения атмосферного воздуха, водных объектов.

72

Территория г. Братска отнесена к разряду экологически неблагополучных рай­онов в связи с масштабами воздействия газообразных выбросов и сточных вод промышленных предприятий на состояние окружающей среде и здоровье насе­ления [29]. В соответствии с законом "Об охране окружающей природной сре­ды", территории, находящиеся в условиях экологического кризиса, получают статус зон чрезвычайной экологической ситуации (ЧЭС). В конце 1993 года Го­сударственная экологическая экспертиза Минприроды России признала обста­новку в городе чрезвычайной и рекомендовала объявить его территорию зоной ЧЭС и провести эксперимент по отработке вариантов решения проблем разви­тия территорий в условиях экологического кризиса. Город Братск в 1994 году стал первой неофициальной зоной ЧЭС. Решение о придании городам офици­ального статуса зоны ЧЭС не принято из-за отсутствия правовой базы режима хозяйственной деятельности в таких зонах [75, 144].

Современное официальное понятие зоны чрезвычайной экологической ситуации зафиксировано в статье 58 Закона РСФСР "Об охране окружающей природной среды". Зона ЧЭС определена как территория, "...где в результате хозяйственной и иной деятельности происходят устойчивые отрицательные из­менения в окружающей природной среде, угрожающие здоровью населения, состоянию естественных экологических систем, генетических фондов растений и животных"[101]. Указанные зоны возникают как результат устойчивых отри­цательных изменений в окружающей природной среде при правомерном дли­тельном осуществлении хозяйственной и иных видов деятельности. Виды зон устанавливаются нормами экологического и природоресурсного права, законо­дательства о защите от чрезвычайных ситуаций, специальными правовыми ак­тами в области оборонной промышленности, уничтожения химического ору­жия, при использовании атомной энергии и т.п. Г.П. Серов показывает, что на 01.01.98. чрезвычайных зон насчитывается около 15 видов. [144, С.70]. Чрезвы­чайная экологическая ситуация на территории города Братска является накоп­ленной в течение достаточно длительного времени в отличие от ЧЭС, сложив­шейся в результате аварии или катастрофы [140, 144]. Хотя не определен режим

73

хозяйственной и иных видов деятельности в зонах ЧЭС, в законодательных ак­тах это понятие широко используется [17, 32, 64, 81, 104]. Анализируя законо­дательство, Г.П. Серов выделяет следующие юридические последствия объяв­ления территории зоной чрезвычайной экологической ситуации:

• ограничивается или прекращается деятельность, отрицательно влияющая на окружающую природную среду;

• ограничиваются отдельные виды природопользования;

• проводятся оперативные или договорные меры по восстановлению и воспроизводству природных ресурсов;

• вводится особое регулирование градостроительной деятельности;

• осуществляется компенсация вреда здоровью граждан путем выдачи экологического пособия, установления экологических льгот для на­селения, страховых выплат;

• ужесточается ответственность за экологические правонарушения в соответствии со ст. 247, 250, 254, 256, 258 Уголовного Кодекса Рос­сийской Федерации [144].

Из перечисленных последствий объявления территорий зоной ЧЭС выде­ляется основной принцип - избавление от загрязнителя. Однако проблема сни­жения выбросов и сбросов загрязняющих веществ может быть решена как ми­нимум тремя способами:

1) снижение объемов производства - от полного закрытия экологически вредных производств до уменьшения количества производящих продукцию аг­регатов или уменьшения времени их работы;

2) коренное изменение технологии - принципиальное изменение техно­логических процессов, улучшение качества сырья, глубокая его переработка, частичное или полное перепрофилирование производства;

3) реконструкция и техническое перевооружение предприятий - замена основных агрегатов на более совершенные, повышение эффективности работы очистных сооружений, повышение эффективности контроля и управления тех­нологическими процессами, снижение вероятности аварийных процессов.

74

Из рассмотренных способов в современных экономических условиях наиболее приемлемым является третий путь снижения отрицательной экологи­ческой нагрузки предприятий-загрязнителей. Это связано с тем, что экологиче­ски опасные производства, расположенные на территории муниципального об­разования,являются "источниками жизни" соответствующих территорий. Они, по мнению В.С. Занадворова, обеспечивают занятость населения, наполнение местного бюджета, развитие социальной инфраструктуры, выполняют интегри­рующую роль, выступая "полюсами экономической активности"[45]. Закрытие предприятий загрязнителей может привести к возникновению социальных про­блем, росту безработицы, к умиранию города. В г. Братске крупные предпри­ятия - загрязнители являются градообразующими, обеспечивают до 74 процен­тов занятости населения. Кроме того, практика последних лет показывает, что сокращение объемов промышленного производства не всегда напрямую связа­но со снижение выбросов и сбросов загрязняющих веществ. Это подтвержда­ется сравнением динамики суммарного выброса загрязняющих веществ в атмо­сферу г. Братска по данным статистического отчета 2 ТП-воздух с индексом физического объема за тот же период (см. рис. 1.4).

Рис. 1.4. Сравнительная динамика выбросов загрязняющих веществ и темпа производства

75

Приведенное соотношение показывает, что прямой зависимости между суммой выбросов и темпами роста производства нет. Это подтверждает тезис о том, что бороться с загрязнением окружающей природной среды методами простого закрытия предприятий невозможно без социальных последствий. Экологическую ситуацию необходимо исправлять, не прибегая к радикальным мерам. В апреле 1994 г. по постановлению Правительства Российской Федера­ции (№ 376) в г. Братке началась реализация Федеральной целевой программы "О неотложных мерах по улучшению состояния окружающей среды, санитарно - эпидемиологической обстановки и здоровья населения г. Братска Иркутской области (Экология г. Братска)". Программа рассчитана на срок реализации с 1994 по 2000 гг., является первым этапом вывода территории из чрезвычайной экологической ситуации и направлена на частичное решение проблемы. Для реализации ФЦП создана Администрация программы, состоящая из наблюда­тельного совета и исполнительной дирекции, а также внебюджетный фонд "Экология г. Братска". Программа предусматривает реализацию более 70 меро­приятий, объединенных в семь блоков: модернизация и техническое перевоо­ружение предприятий загрязнителей; повышение мощности и эффективности сооружений по очистке стоков и отходов; восстановление природных ресурсов и здоровья населения и создание благоприятных социально - экологических условий проживания населения. Финансирование программы осуществляется за счет федерального, областного, городского бюджетов, внебюджетных эколо­гических фондов области и города, кредитов и собственных средств предпри­ятий. Однако все эти годы выделялось недостаточно средств из бюджетов всех уровней. Из областного бюджета, начиная с 1994 года, средства не выделялись вообще [30]. Самые крупные средства вложены предприятиями загрязнителя­ми. Из общего объема средств на выполнение программы в 1999 г. в сумме 430,9 млн. руб., средства предприятий составили 322,7 млн. руб., в 1998 г. из 185,7 млн. руб. средства предприятий составили 127,6 млн. руб. Фактически ос­воено 1208,737 млн. руб. за пять лет реализации программы [30]. На ОАО БрАЗ фактически идет техническое перевооружение производства: внедряется новый

76

тип электролизеров, используются сухая анодная масса, система автоматиче­ской подачи глинозема и совершенствование газоочистного оборудования. На предприятии полностью прекращен сброс загрязненных стоков, а осадок из кругооборота промводы используется в производстве. На ОАО Братскком- плексхолдинг идет внедрение бесхлорного способа отбелки целлюлозы CPK- 1400, ликвидация сброса условно-чистых стоков в залив Сухой Лог. По причи­не отсутствия кредитования, не ведется строительство нового цеха каусстиза- ции и регенерации извести, техническое перевооружение завода ПДС. Вредные стоки снижены, но продолжают оказывать вредное влияние не только на реку Вихореву, но и на все Усть-Илимское водохранилище. На МП "Водоканал" ос­новными направлениями мероприятий программы являются реконструкция и замена оборудования канализационно-очистных сооружений. На предприятиях АОЭиЭ "Иркутскэнерго" мероприятия ФЦП практически не выполняются. Критическое положение на этих предприятиях сложилось с размещением зо­лошлаковых отходов. За период реализации программы снижены выбросы за­грязняющих веществ в атмосферу от стационарных источников на 39,3 процен­тов, в том числе по ОАО БрАЗ - на 45,5 процентов, по ОАО Братсккомплекс- холдинг - на 48 процентов.

Федеральная целевая программа предусматривает участие всех промыш­ленных предприятий в реализации мероприятий, только тогда возможно улуч­шение экологической обстановки в городе. Например, сернистый газ в количе­стве, выбрасываемом БрАЗ, вреда окружающей среде не оказывает, но в со­единении с выбросами ТЭЦ, Сибтепломаш, Братсккомплексхолдинг происхо­дит наслоение вредных компонентов, а их суммация приводит к превышению нормативов по городу.

Из опыта реализации федеральной целевой программы установлено, что создание условий для выхода из экологического кризиса и дальнейшее устой­чивое развитие муниципального образования возможно при комплексном под­ходе. Комплексность подхода, по нашему мнению, выражается, в согласован­ности действий органов государственной власти, местного самоуправления и

77 хозяйствующих субъектов. В условиях самостоятельности хозяйствующих субъектов эффективность механизма защиты окружающей природной среды определяется его способностью согласовывать цели функционирования и раз­вития двух главных звеньев территориально-производственного комплекса - предприятий и органов местного самоуправления. Каждое из этих звеньев сво­бодно в выборе методов управления на своем уровне, поэтому важно иметь ме­ханизм согласования интересов и действий хозяйствующих субъектов и орга­нов местного самоуправления по экономическим и экологическим вопросам. Причем этот механизм должен быть подкреплен структурно и методологиче­ски. При наличии действенного механизма возможно достижение основной це­ли развития муниципального образования: выход из экологического кризиса и дальнейшее устойчивое развитие.

Определим, как может осуществляться так называемое устойчивое разви­тие в рамках муниципального образования. Термин устойчивое развитие в свя­зи с неблагоприятным прогнозом развития жизни на планете все чаще встреча­ется при определении целевых установок. К началу 80-х годов серьезность про­блем отношений человека и природы, истощение потенциала естественных ре­сурсов поставили мир перед необходимостью пересмотра прежних представ­лений об источниках экономического роста. Дальнейшее экономическое раз­витие, ориентированное на рост благосостояния людей и увеличение их соци­альной обеспеченности становится возможным лишь в рамках "экологически устойчивого развития"[37, 158, 159]. Большое влияние на формирование кон­цепции развития с учетом экологических ограничений, как в теоретическом, так и практическом плане оказал доклад Международной комиссии по окружаю­щей среде и развитию "Наше общее будущее"(1987 г.), выполненный по зада­нию ООН комиссией под председательством Г.Х. Брундтланд. В докладе были предложены долгосрочные стратегии в области охраны окружающей среды, ко­торые позволили бы обеспечить устойчивое развитие мировой экономики на длительный период [И]. Выводы и рекомендации Международной комиссии получили положительную оценку Генеральной Ассамблеи ООН. К числу самых

78

значимых следует отнести документы конференции ООН по окружающей среде и развитию (Рио-де-Жанейро, 1992 г.), в частности программу "Повестка дня на XXI век", принятую правительствами 179 государств. В документах конферен­ции подчеркнута необходимость превращения любой хозяйственной деятель­ности в экологически безопасную, т.е. совместимую с требованиями гармо­ничного развития общества и природы. Речь идет о такой структурной, техно­логической и институциональной перестройке, которая соответствует пере­смотру ценностных установок общества во исполнение требований конферен­ции. Необходимость их выполнения признана и Россией. Указом Президента Российской Федерации от 1 апреля 1996 г. утверждена концепция перехода Российской Федерации к устойчивому развитию. В концепции говорится, что представляется необходимым и возможным осуществить в Российской Феде­рации последовательный переход к устойчивому развитию, обеспечивающий сбалансированное решение социально-экономических задач и проблем сохра­нения благоприятной окружающей среды и природно-ресурсного потенциала в целях удовлетворения потребностей нынешнего и будущего поколений людей [82]. Правительству предложено при разработке программ социально- экономического развития, подготовке нормативных правовых актов, принятии хозяйственных и иных решений учитывать положения концепции.

В последнее время термин устойчивое развитие используется не только применительно к вопросам охраны окружающей природной среды. А.Г. Воро­нин, В.А. Лапин, А.Н. Широков под устойчивым развитием муниципального образования понимают "...не только достижение гармонии с окружающей при­родной средой, но и формирование устойчивой экономической основы разви­тия муниципальных образований с учетом интересов и потребностей будущих поколений"[18, С. 104]. Под устойчивостью понимается "...возможность муни­ципального сообщества сопротивляться внешним и внутренним негативным политическим и экономическим факторам"[18, С. 105]. Такое понятие устойчи­вости совпадает с мнением А. Газаряна, который под устойчивостью понимает "...свойство систем сохранять существующие отношения между элементами в

79

условиях непрерывных изменений внутренних и внешних параметров"[21]. Однако такое представление устойчивости развития скорее соответствует свой­ствам систем, чем понятию экологически устойчивого развития. Если учесть, что экономическую основу муниципального образования составляет муници­пальная собственность и местный бюджет, то формирование экономической основы с учетом потребностей будущих поколений потребует дополнительной нагрузки на окружающую природную среду. Тогда достижение гармонии пере­мешается на второе место после решения экономических вопросов местного значения. Следовательно, применение термина в данном контексте не соответ­ствует понятию "экологически устойчивое развитие".

Центральное место в понятии экологически устойчивого развития зани­мает проблема долгосрочных экологических последствий принимаемых сего­дня экономических решений. Вопрос экологических ограничений, компромисса между текущим и будущим потреблением должен стать основным при разра­ботке социально-экономической стратегии развития муниципального образова­ния. Планируя развитие города, органы местного самоуправления должны обеспечить его текущее функционирование.

Далее остановимся на рассмотрении функций органов местного само­управления. Решая вопросы местного значения, органы местного самоуправле­ния руководят предприятиями, но это руководство не описывается однозначно. Авторы [143] отмечают, что характерной особенностью процесса городского управления является разнообразие объектов управления, отличающихся, преж­де всего, формой собственности и, следовательно, управляемостью. Проблема управляемости в зависимости от отношений собственности затрагивается в ра­ботах ученых [18, 42, 73, 138, 143]. А.Г. Воронин, В.А. Лапин, А.Н. Широков показывают, что содержание деятельности органов местного самоуправления распадается на два направления - властное и экономическое, поскольку методы управления напрямую связаны с формами организации субъектов хозяйствова­ния [18]. Субъекты хозяйствования можно разделить на муниципальные пред­приятия и организации, находящиеся в муниципальной собственности, а также

80

на предприятия иных форм собственности. Законодательством регламентиру­ются и должны находить отражение в Уставе муниципального образования от­ношения органов местного самоуправления с муниципальными и немуници­пальными предприятиями [97, 156]. Изучение [97] и Устава муниципального образования позволяет отношения органов местного самоуправления с пред­приятиями разделить на три группы, в зависимости от форм собственности.

1 группа — это отношения органов местного самоуправления с предпри­ятиями, не находящимися в муниципальной собственности:

• органы местного самоуправления вправе координировать участие предприятий в комплексном социально-экономическом развитии муниципального образования;

• органы местного самоуправления не вправе устанавливать ограни­чения хозяйственной деятельности предприятий за исключением случаев, предусмотренных законодательством;

• по вопросам, не входящим в компетенцию органов местного само­управления, их отношения с предприятиями строятся на основе дого­воров.

2 группа - это отношения органов местного самоуправления с предпри­ятиями независимо от форм собственности:

• органы местного самоуправления вправе выступать заказчиком на выполнение работ по благоустройству территории муниципального образования, коммунальному обслуживанию населения, строитель­ству и ремонту объектов социальной инфраструктуры, производству продукции, оказанию услуг;

• привлечение предприятий для выполнения муниципального заказа осуществляется на конкурсной основе;

• коммерческие организации уплачивают налоги в бюджет муници­пального образования в соответствии с федеральным и областным законодательством;

81

• местные нормативно-правовые акты, принятые органами местного самоуправления в пределах их компетенции, обязательны для ис­полнения всеми предприятиями, расположенными на территории го­рода;

• представительный орган местного самоуправления вправе устанав­ливать местные налоги, сборы и иные платежи, а также льготы по их уплате в соответствии с федеральным и областным законодательст­вом;

• органы местного самоуправления в интересах населения вправе вы­делять процентные и беспроцентные ссуды, кредиты предприятиям;

• органы местного самоуправления принимают участие в решении во­просов предоставления в пользование природных ресурсов, находя­щихся в границах муниципального образования с целью соблюдения социально-экономических и экологических интересов населения;

• органы местного самоуправления получают плату от пользователей природными ресурсами, которые добываются на территории муни­ципального образования

3 группа - это отношения органов местного самоуправления с предпри­ятиями, находящимися в муниципальной собственности:

• органы местного самоуправления вправе создавать предприятия для осуществления хозяйственной деятельности, решать вопросы их ре­организации и ликвидации;

• органы местного самоуправления определяют цели, условия и поря­док деятельности предприятий, осуществляют регулирование цен и тарифов на их продукцию, утверждают их уставы, назначают и увольняют руководителей, заслушивают отчеты об их деятельности;

• показатели финансовой и хозяйственной деятельности подлежат учету органами государственной статистики в установленном по­рядке.

82

Оценив сущность отношений органов местного самоуправления с хозяй­ствующими субъектами, заметим, что права органов местного самоуправления в отношении муниципальных предприятий не отличаются от прав любого соб­ственника в отношении принадлежащего ему имущества. Права на регулирова­ние деятельности предприятий, не находящихся в муниципальной собственно­сти, должны быть строго регламентированы законодательством, поскольку в этом случае органы местного самоуправления выступают как власть. C учетом неоднородности экономической сферы А.Г. Воронин выделяет несколько раз­личных функций органов местного самоуправления, которые, по его мнению, должны находить отражение в структуре управления [18, С. 86].

Во-первых, в отношении всех субъектов хозяйствования орган местного самоуправления выступает как орган нормативный, имеющий право регулиро­вать определенные виды хозяйственных отношений и издающий обязательные для исполнения на территории муниципального образования нормативные ак­ты;

во-вторых, для большинства хозяйствующих субъектов орган местного самоуправления выступает в роли заказчика определенных видов работ;

в-третьих, абсолютно для всех предприятий орган местного самоуправле­ния выступает как организация, обеспечивающая условия для осуществления хозяйственной деятельности;

в-четвертых, для муниципальных предприятий орган местного само­управления выполняет функции собственника.

Предложенные А.Г. Ворониным функции, точнее можно было бы назвать видами ролей, которые выполняют органы местного самоуправления. Это под­тверждает М. Васильев, перечисляя принципы местной экономической полити­ки. Он утверждает, что "местные власти ... выступают организаторами, адми­нистраторами, управляющими тех видов муниципального обслуживания, кото­рые финансируются из местного бюджета,...они являются координаторами со­трудничества между частным и государственным секторами муниципального

83

образования"[14, С.55]. Значит, это действительно роли местной власти в зави­симости от отношений собственности.

Как видно из перечисленных ролей, все они должны осуществляться в различных структурных подразделениях; взаимодействие с хозяйствующими субъектами должно строиться на разных принципах, в зависимости от отноше­ний собственности. Как известно, особенностью промышленности муници­пального образования является преобладание предприятий частной и смешан­ной форм собственности, значит, в отношении их органы местного самоуправ­ления выступают в роли координатора сотрудничества и их деятельность рег­ламентируется законодательством.

Природопользование и охрана окружающей природной среды — одна из многих сфер деятельности местного самоуправления. В нынешних условиях эта сфера деятельности является ключевой, и не только для промышленных горо­дов. Если в литературе, хотя и недостаточно, но рассматриваются вопросы управления предприятиями, расположенными на территории муниципального образования [4, 14, 15, 18, 42, 108, 143],то публикации о системах управления природопользованием на муниципальном уровне практически отсутствуют. В [73, С.73] перечислены полномочия органов местного самоуправления в об­ласти использования природных ресурсов и охраны окружающей среды без со­ответствующего анализа и выводов. В учебном пособии [4] данная проблема отдельно не рассматривается. Заслуживает внимания статья Н.В. Островского, который рассматривает проблему управления природопользованием, выделяя три аспекта:

• полномочия органов местного самоуправления , определяемые федеральным законодательством;

• функции местного самоуправления, определяемые федеральным законодательством и уставами;

• сложившаяся практика применения законов и традиции [111, С.2].

Н.В. Островский отмечает противоречивость положений федерального закона. C одной стороны, органы местного самоуправления "лишь участвуют в

84

охране окружающей среды", с другой стороны, закон накладывает на местные органы власти обязанности по обеспечению жизнедеятельности местного со­общества (обеспечение санитарно-эпидемиологического благополучия насе­ления, организация утилизации и переработки бытовых отходов, благоустрой­ство и озеленение и т.д.). Автором замечено, что "...местный орган власти при ЭТОМ выступает не ТОЛЬКО и не СТОЛЬКО В роли распределительного ExirOHTDOHH- рующего органа, сколько в роли субъекта хозяйственной деятельности..."[111, С.2]. Следует отметить, что в роли субъекта хозяйственной деятельности орга­ны местного самоуправления выступают опосредованно, через подрядные му­ниципальные организации.

Опираясь на законодательство о местном самоуправлении и Устав горо­да, обозначаем функции органов местного самоуправления в отношении нему­ниципальных предприятий, это: координация деятельности, регулирование, создание условий для деятельности, контроль. П. Пимашков полагает, что "ос­новной функцией муниципального управления становится координация усилий органов управления, хозяйствующих субъектов, всех членов городского сооб­щества..."[116, С.22]. По мнению Ю.В. Кузнецова "функция координации иг­рает роль, которую можно сравнить с ролью дирижера в оркестре"[62]. Но что­бы координировать действия предприятий, необходимы методы управления, способы воздействия на объект управления. Как известно, прямого воздействия быть не может, "оно отсутствует по сути собственности"[27, С.56], значит, воз­действие может быть косвенным. Теоретически процесс функционирования муниципального образования и предприятий промышленности реализуется че­рез равновесные потоки ресурсов, потребностей, равновесие спроса и предло­жения. Соответственно результативность управления во многом предопределя­ется возможностью воздействия органов местного самоуправления на поддер­жание равновесия на каждой стадии воспроизводственного процесса (произ­водство, обмен, распределение, потребление). Однако следует отметить, что в рамках идеологии рыночного регулирования отношений, возможности органов местного самоуправления существенно больше в области распределения, чем в

85

области производства; в организационной сфере больше, чем в материальной. Е.А. Елькин, Е.Н. Невзорова, Н.С. Хохлова констатируют в монографии, что "...местные органы власти оказались в тяжелой ситуации... они отвечают за со­циально-экономическое положение своей территории, но лишены каких-либо административных или экономических инструментов воздействия на находя­щиеся здесь предприятия..."[42, С. 102]. В силу общественного характера во­просов местного значения, которые должны решать органы местного само­управления, они не могут быть решены только посредством рыночного меха­низма. Как правильно отмечено в статье И. Абанкиной, Т. Абанкиной "...фактически разгосударствление предприятий промышленности и местной территориальной власти привело к тому, что исчез тот, кто осуществлял бы "стяжку" территориальных и корпоративных интересов"[1, С. 14]. Действи­тельно, отсутствуют инструменты воздействия и какой-либо механизм согласо­вания деятельности хозяйствующих субъектов и местной власти. Какими мето­дами нужно приходить к согласию? М. Васильев полагает, что сотрудничество между муниципальным, государственным, частным сектором должно осущест­вляться на основе партнерства [14, С.55]. По мнению И. Абанкиной с соавтора­ми, в таких условиях, "... нет другой альтернативы кроме стратегии компро­миссов (она же тактика взаимных уступок), использования технологии дого­ворных отношений и реализации совместных программ, создания благоприят­ного делового климата на территории"[1]. М. Годгильдиев считает, что в каче­стве рычагов воздействия могут быть задействованы "... дружба, разум, пони­мание того, что некоторые проблемы можно решить бизнесу и городской адми­нистрации из взаимного интереса"[27, С.56]. Несколько иначе видит механизм регулирования действий М. Васильев. Он считает, что "...необходимы дирек­тивные, централизованные методы. Органы местного самоуправления с пози­ции властного начала в их природе обладают необходимым статусом для осу­ществления правового регулирования отношений на территории муниципаль­ного образования"[112].

86

Анализ литературы показывает, что проблема отношений органов мест­ного самоуправления с предприятиями, расположенными на территории муни­ципального образования, существует. Суть проблемы в том, что органы мест­ного самоуправления не имеют возможности влиять на деятельность юридиче­ски самостоятельных промышленных предприятий, расположенных на терри­тории муниципального образования, которые через процесс реализации муни­ципальных функций решают вопросы местного значения. Так как инструментов прямого воздействия на деятельность предприятий органы местного само­управления лишены, то необходимо сотрудничество между ними на основе партнерства. Следовательно, возникает необходимость совершенствования ме­ханизма согласования интересов и координации действий органов местного самоуправления и промышленных предприятий. Действие такого механизма позволит предприятиям, достигая цели, решать вопросы местного значения.

Таким образом, исследование изменения роли промышленности муни­ципальных образований позволяет сделать следующие выводы:

1) Среди актуальных проблем развития современной России особое место занимает проблема становления местного самоуправления. В отечественной экономической науке и практике хозяйствования до недавнего времени отсут­ствовали общие теоретические принципы муниципального управления. Одна из причин недостаточной изученности и отражения в научной литературе спосо­бов муниципального управления состоит в уникальности каждого муниципаль­ного образования.

2) Экономическое, экологическое и социальное благополучие местного сообщества во многом определяется условиями функционирования и развития предприятий материальной сферы. Ориентируясь на городские промышленные муниципальные образования, замечаем, что промышленность является веду­щим звеном сферы материального производства. Предприятия промышленно­сти являются "экономическими локомотивами" муниципального образования,

87

следовательно, нахождение эффективных методов управления ими должно соз­давать условия для решения многих вопросов местного значения.

3) Проблема в том, что органы местного самоуправления не имеют воз­можности влиять на деятельность юридически самостоятельных промышлен­ных предприятий, расположенных на территории муниципального образования, которые через процесс реализации муниципальных функций решают вопросы местного значения. Так как инструментов прямого воздействия на деятельность предприятия органы местного самоуправления лишены, то необходимо сотруд­ничество между ними на основе партнерства.

4) Исследование подходов к делению экономики города на сферы или сектора позволило определить отличие экономической основы города от эко­номической основы местного самоуправления. В соответствии с законодатель­ством, экономическую основу местного самоуправления составляют муници­пальная собственность и местные финансы. Предприятия промышленности, яв­ляясь акционерными обществами, не составляют экономическую основу мест­ного самоуправления, хотя создают условия для функционирования и развития муниципального образования. Указанное противоречие является одной из при­чин недостаточного обоснования механизма регулирования деятельности пред­приятий промышленности органами местного самоуправления.

5) Разработка рекомендаций по совершенствованию механизма регулиро­вания деятельности предприятий промышленности предполагает изучение объ­екта исследования - совокупности предприятий промышленности муниципаль­ного образования. Представление структуры объекта затруднено, так как суще­ствующие классификации предприятий являются недостаточно полными, не учитывают современной системы взглядов на роль предприятия в муниципаль­ном образовании.

6) C учетом современной системы взглядов на роль предприятия в обще­стве уточнены и дополнены классификационные признаки промышленных предприятий муниципальных образований. Предлагаемая классификация по­зволяет оценить структуру промышленности муниципального образования с

88

позиции внутренней и внешней среды предприятий, управляемости и Их муни­ципальной полезности.

7) Схема функционального анализа предприятий промышленности позво­лила предложить три группы муниципальных функций, осуществляемых пред­приятиями промышленности на территории муниципального образования, ко­торые напрямую (обеспечение занятости) или косвенно (наполнение местного бюджета) решают вопросы местного значения. Теоретически процесс функцио­нирования реализуется через равновесные потоки ресурсов (финансовых, мате­риальных, трудовых), потребностей (общественных, населения), равновесие спроса и предложения. На практике субъекты хозяйствования выбирают стра­тегии поведения без учета интересов других субъектов, и если нет механизма согласования корпоративных и территориальных интересов, то отсутствуют и гарантии достижения хотя бы одной из равновесных траекторий. Проблема за­ключается в отсутствии целостного механизма регулирования деятельности промышленных предприятий органами местного самоуправления.

8) За последние годы накоплена теоретическая база местного самоуправ­ления, в то же время практически отсутствуют исследования, посвященные проблеме формирования механизма регулирования деятельности предприятий промышленности. Актуальность и недостаточная разработанность многих ас­пектов управления экономикой в муниципальном образовании, управления предприятиями, расположенными на территории города, а также их практиче­ская значимость, объективно требуют продолжения теоретических исследова­ний и методического обоснования механизма регулирования действий хозяйст­вующих субъектов и органов местного самоуправления.

89

<< | >>
Источник: НИКИШИНА ОЛЬГА БОРИСОВНА. ОЦЕНКА И РЕГУЛИРОВАНИЕ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ПРЕДПРИЯТИЙ ПРОМЫШЛЕННОСТИ ОРГАНАМИ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ. Диссертация на соискание ученой степени кандидата экономических наук. Иркутск - 2000. 2000

Еще по теме 1.1.Теоретические основы управления в муниципальных образованиях:

  1. I. Теоретические основы законности и содержание её обеспечения.
  2. ГЛАВА 1. ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ БАНКОВСКОГО НАДЗОРА В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
  3. ГЛАВА 1. ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ ИЗУЧЕНИЯ ЛЕКСИКИ, ХАРАКТЕРИЗУЮЩЕЙ ЧЕЛОВЕКА, В ГОВОРАХ ТВЕРСКОЙ ОБЛАСТИ
  4. 49 Право государственной и муниципальной собственности
  5. БОДРИКОВ Алексей Борисович. ЛИНГВОКУЛЬТУРОЛОГИЧЕСКИЕ ОСОБЕННОСТИ СТРУКТУРЫ МЕНТАЛЬНОГО ОБРАЗОВАНИЯ ВОИН (НА МАТЕРИАЛЕ АНКЕТИРОВАНИЯ КУРСАНТОВ ВОЕННО-ТЕХНИЧЕСКОГО ВУЗА). АВТОРЕФЕРАТ диссертации на соискание ученой степени кандидата филологических наук. Тверь 2019, 2019
  6. АНАЛИЗ ЭКСПЕРИМЕНТАЛЬНО-ТЕОРЕТИЧЕСКИХ ИССЛЕДОВАНИЙ ЖЕЛЕЗОБЕТОННЫХ БАЛОК
  7. ЧАСТЬ I. Основы административного процесса
  8. Основы гидравлики. Курс лекций,
  9. Глава 1. Теоретические аспекты развития срочного рынка и методов хеджирования
  10. Правовые основы и виды ответственности па административному праву.
  11. 48. Право хозяйственного ведения и оперативного управления
  12. I.Формы государственного управления
  13. II.МЕТОДЫ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ.
  14. Борьба с коррупцией путем реформы государственного управления
  15. 2.ПОНЯТИЕ И ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ
  16. Принципы административных процедур как необходимое условие эффективности государственного управления
  17. 4.СООТНОШЕНИЕ ПОНЯТИЙ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ И ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ.
  18. Предварительная защита по административному иску по законодательству Российской Федерации: основные вопросы теоретической концепции и административного процессуального установления
  19. Роль судов в обеспечении права на добросовестное государственное управление — финский опыт
  20. Функции административной юстиции и их значение для совершенствования государственного управления