Види правотворчості.

І Іравотворчість поділяється на види за суб’єктами і засобами формування норм права.

1а суб’єктами правотворчість диференціюється на безпосеред­ню (пряму) правотворчість (наприклад, референдум), правотворчість державних органів, органів місцевого самоврядування, правотвор­чість громадських об’єднань та правотворчість трудових колективів.

1а засобами формування норм права правотворчість поділяєть­ся на утворення правових норм і санкціонування — надання юри­дичних властивостей вже існуючим соціальним нормам.

Іа юридичною силою актів законодавча діяльність; діяльність щодо створення підзаконних актів.

Особливий вид правотворчості, який входить до підзаконної пра- вотворчості — правотворчість органів місцевого самоврядування і недержавних юридичних осіб. і

Доречно тут буде розглянути особливості юридичної природи окремих видів правотворчості.

Безпосередня (пряма) правотворчість. У суспільній практиці нашого співжиття все помітніше місце посідають інститути прямо­го народовладдя. За їх допомогою громадяни безпосередньо беруть участь в управлінні справами суспільства та держави, самі прийма­ють юридично значимі рішення. Для прийняття колективних рішень застосовується єдино демократичний засіб — голосування, яке дає змогу реально визначити волю кожного. Отже, ми маємо справу з феноменом, якому, на наш погляд, притаманні такі основні ознаки:

- свідома діяльність громадян;

- ця діяльність здійснюється безпосередньо;

- здійснюється від імені певного колективного суб’єкта прямого народовладдя;

- вона спрямована на вираження власної волі;

- висловлена воля стає юридично значущим актом, який вхо­дить до загальної системи правових актів (якщо вона була безпосе­редньо спрямована на створення певних правових норм).

Таким чином, виходячи з вищезазначених ознак, зробимо висно­вок, що цей феномен — пряма правотворчість, тобто особлива фор­ма або вид діяльності суб 'єктів безпосереднього народовладдя, що полягає у встановленні, а також зміні або скасуванні правових норм.

Розуміння прямої правотворчості як організаційно-правової фор­ми діяльності колективних суб’єктів безпосереднього народовладдя важливе для визначення місця, яке вона посідає у процесі створен­ня права. Якщо пряма правотворчість полягає в особливих органі­заційних формах діяльності, то звідси випливає: інші види діяльно­сті, що перебувають за межами офіційно встановлених форм, як би тісно вони не були пов’язані, не можуть вважатися складовою час­тиною чи елементом прямої правотворчості.

У демократичному суспільстві формування і реалізація волі на­селення у правових актах; що створюються в результаті прямого правотворчого процесу, повинні мати справді демократичну основу, що забезпечується безпосередньою участю громадян у розробці та прийнятті актів. Кожний громадянин, висловлюючи свою волю, має право брати участь у цьому процесі у складі певного колективу як: громадянин (виборець) при проведенні референдуму;

- член територіальної громади;

•- член об’єднання громадян, трудового колективу;

- учасник зборів (за місцем роботи, проживання);

- член спеціально утворюваних для розробки актів комісій;

- спеціаліст, учений, консультант із тих чи інших правових пи­тань та ін.

Участь громадян у прямому правотворчому процесі може знахо­дити свій прояв на всіх його стадіях: виявленні ініціативи прийняття правових актів, обговоренні та узгодженні проектів, прийнятті актів.

При характеристиці прямої правотворчості слід звернути увагу на ту роль, яку відіграють у цьому процесі стійкі правила (норми) та принципи поведінки, що склалися в суспільстві й передаються людьми від покоління до покоління, додержуються в силу звички та на підставі внутрішнього переконання охороняються громадською думкою (звичаї).

Питання про значення звичаїв та традицій для прямої правотвор­чості можна розглядати в кількох аспектах, враховуючи різноманіт- пість її інститутів, норм і конкретних форм їх застосування.

По-перше, суб’єкти прямого народовладдя враховують звичаї (на­самперед, місцеві), що відіграють позитивну роль на сучасному етапі розвитку суспільства і надають їм правового, загальнообов’язкового значення. При цьому вони зберігають якість традиційних настанов­лень і стають правовими, або, інакше кажучи, звичаєвим правом.

По-друге, формально сконструйовані норми та інститути можуть набувати в суспільному житті конкретних, різних за формою спо­собів реалізації, які також можуть стати звичаєм, традицією.

По-третє, суб’єкти безпосередньої демократії будують свою ро­боту відповідно до нормативних актів, що регулюють процедуру прямої правотворчості і які, у свою чергу, створені з урахуванням історичних традицій та звичаїв.

Найбільш рельєфно їх можна простежити на прикладі таких ін­ститутів прямого народовладдя, як загальні збори громадян за міс­цем проживання, референдуми та ін. Як відомо, вони існували ще у VI ст..нашої ери. Звичай спільно вирішувати проблеми свого життя, не доручаючи цю справу єдиновладним правителям, був не пере­житком давнини, а оплотом життя слов’ян. Право безпосереднього прийняття рішень при здійсненні місцевого самоврядування тери­торіальними громадами (жителями села чи добровільно об’єднаних у сільську громаду жителів кількох сіл, селища та міста) як традиція збереглося і дотепер. Воно закріплене у ст. 140 Конституції України.

Простежимо вплив традицій і звичаїв на безпосередню право- творчість та визначимо функції, що здійснюються ними у цьому зв’язку. До них варто віднести:

1. Функцію формування нових інститутів прямої правотворчо­сті, а також форм і методів їх функціонування.

2. Функцію доповнення офіційно закріпленої системи інститу­тів, норм і принципів прямої правотворчості, в результаті чого вона більш повно розкривається у повсякденному житті суспільства че­рез фактично визнані ціннісні реалії, що перевірені правотворчим досвідом населення.

3. Функцію мотивації. Принципи, норми та інститути, а також форми і методи їх застосування, що сформувалися та установилися як звичаї і традиції, а з часом набули правової форми, більш повно додержуються й використовуються в силу їх фактичного визнання населенням.

4. Культурну функцію. Визнання громадянами цінності демокра­тичних ідей, норм, інститутів сприяє підвищенню правової культури суспільства, без якої неможливий розвиток і вдосконалення прямої правотворчості.

Правотворчість вищих представницьких органів. Головним і найбільш розповсюдженим видом правотворчості є створення зако­нів парламентом. Ст. 75 Конституції України визначає, що Верховна Рада України (парламент) є єдиним органом законодавчої влади в Україні, тобто лише парламент України має повноваження прийма­ти закони, які є актами вищої юридичної сили і яким повинні від­повідати нормативно-правові акти всіх інших державних органів, що є підзаконними.

Механізм законопроектної роботи парламентів відрізняється та­кими особливостями:

- обмеження кола суб’єктів законодавчої ініціативи;

- сувора процедура проходження проекту в парламенті;

- послідовна зміна етапів правотворчості;

- велика кількість засобів юридичного реагування, що знаходять­ся у підпорядкуванні законодавця;

- обумовленість юридичного змісту правотворчого акта, колом відносин, що регулюються.

Шдзаконна правотворчість. Акти підзаконної правотворчості необхідні для забезпечення застосування закону.

До суб’єктів підзаконної правотворчості належать: президент, уряд, міністерства, комітети, відомства, державні адміністрації, органи міс­цевого самоврядування, суб’єкти безпосередньої демократії місце­вого рівня та ін., які згідно із законом мають право на створення юридичних норм і нормативних актів.

Інша причина наявності підзаконної правотворчості полягає в тому, що парламенту постійно бракує часу, а це не дозволяє йому прийняти правове рішення. Як наслідок цього, правотворчі повно­важення передаються іншим суб’єктам нормотворчості. Тенденція щодо збільшення підзаконної нормотворчості спостерігається у всіх країнах. За підрахунками багатьох дослідників на 10 законів, які прийняті парламентом, приходиться від 100 до 140 нормативних актів уряду.

Зрозуміло, що підзаконна правотворчість має як позитивні, так і негативні сторони.

До позитивних відносять: оперативність, гнучкість і меншу фор­мальність; компетентність відповідних органів, їх знання місцевих та інших умов, які збільшують ефективність прийнятого юридичного рішення.

До негативних можна віднести закритість процесу прийнятая пра­вового рішення, складність огляду і застосування норм через вели­ку кількість нормативних актів, відсутність контролю суспільства за правотворчою роботою бюрократії тощо.

16.5 Законодавчий процес у парламенті України та його стани.

Під законодавчим процесом розуміється встановлений порядок проходження проектів законів та інших нормативно-правових актів аж до їх прийняття і набрання чинності.

У кожній країні законодавчий процес має свої особливості. Проте він завжди суворо закріплюється і регулюється за допомогою кон­ституцій, чинних законів, а також — спеціальних положень і регла­ментів, які встановлюють порядок правотворчої діяльності держав­них органів та інших суб’єктів.

У вітчизняній і зарубіжній юридичній література, як правило, ви­діляють чотири основні етапи законодавчого процесу:

- законодавча ініціатива;

- розгляд законопроектів;

- прийняття і схвалення;

- офіційне оприлюднення.

Кожний із них наділений своєю відносною самостійністю й має свою специфіку, свій статус. Разом із тим вони утворюють єдиний, монолітний законодавчий процес, який відображає і закріплює ло­гіку проходження законопроекту з моменту його зародження, за­кінчуючи його прийняттям і оприлюдненням.

Конституція України закріплює основні засади законодавчого про­цесу, тобто діяльності, спрямованої на створення нових, а також на зміну чи скасування чинних законів. Вона визначила коло суб’єктів, яким надається право законодавчої ініціативи, тобто право офіцій­но вносити у законодавчий орган законопроекти (попередні тексти законів), які Верховна Рада зобов’язана розглянути по суті. Це право надано Президентові України, народним депутатам України і Кабі­нету Міністрів України. Інші суб’єкти також можуть звертатися до Верховної Ради з відповідними пропозиціями, але вони не будуть обов’язковими для розгляду в парламенті. При розгляді законопро­ектів у Верховній Раді існує певна послідовність, яка визначається планами законодавчих робіт. Проте, якщо Президент України ви­знає свій законопроект невідкладним, він розглядається Верховною Радою позачергово.

Розгляд законопроектів Верховною Радою України здійснюєть­ся у трьох читаннях. Під час першого читання на пленарному за­сіданні Верховної Ради України обговорюються основні положен­ня законопроекту. Обговорення починається з доповіді ініціатора проекту, потім заслуховуються співдоповіді, ведуться дебати. Після цього у разі позитивної оцінки законопроекту Верховна Рада пере-

дає його у відповідний комітет для доопрацювання. Згодом, коли комітет знову подасть доопрацьований законопроект, що вже вра­ховує всі зауваження і пропозиції після першого читання, здійсню­ється друге читання. Головною метою цього читання є постатейне детальне обговорення законопроекту. Кінцевою стадією є третє чи­гання законопроекту, під час якого відбувається прийняття закону в цілому.

Прийнятий Верховною Радою України закон підписує Голова Верховної Ради України і невідкладно направляє його Президенто­ві України, який протягом 15 днів повинен ознайомитися з ним і прийняти одне з двох можливих рішень: 1) схвалити і підписати за­кон — тим самим прийняти до виконання й офіційно оприлюднити його текст; 2) накласти на закон вето, тобто відхилити і не підпи­сувати його і зі своїми вмотивованими й чітко сформульованими пропозиціями повернути до Верховної Ради України для повторно­го розгляду.

В разі, якщо Президент України протягом встановленого строку не повернув закон для повторного розгляду і він буде прийнятий Верховною Радою України не менш як двома третинами від її кон­ституційного складу, вето вважається подоланим. У цьому разі Пре­зидент України зобов’язаний підписати закон і офіційно оприлюд­нити його протягом десяти днів.

Офіційним оприлюдненням вважається публікація закону в «Ві­домостях Верховної Ради України», «Офіційному віснику України» або в газетах «Голос України» та «Урядовий кур’єр». Опубліку­вання тексту закону в інших виданнях має виключно інформативне значення і не спричиняє ніяких юридичних наслідків.

За загальним правилом закон набуває чинності через десять днів із дня його офіційного оприлюднення. Проте, якщо в самому законі встановлено інший варіант набуття ним чинності, наприклад, ука­зано якусь конкретну дату, то саме він визначає дату набрання чин­ності закону. Але в жодному разі закон не може набути чинності раніше від дня його офіційного опублікування.

У більшості західних країн встановлено визначений час прохо­дження законопроекту до моменту його прийняття: у Франції— 15 днів з моменту внесення, в Німеччині — 6 тижнів, в Іспанії —- до 20 днів (для термінових законопроектів). В Україні, на жаль, немає чіткої регламентації відрізку часу розгляду законопроектів, що свід­чить про існуючу тяганину в парламенті й можливості відповідних політичних сил перешкодити їх проходженню.