Методи та стадії правотворчості.

Звернемося тепер до основних методів правотворчості. Правові норми створюються кількома шляхами із застосуванням різних прийо­мів встановлення, оновлення та скасування раніше прийнятих норм.

Отже, методи правотворчості й розрізняються насамперед залеж­но від того, як створюються правові норми: безпосереднім виданням загального правила або іншим шляхом — із застосуванням проміж­них ланок між вираженням волі суб’єкта правотворчості й встанов­ленням норми права. За цим критерієм і розрізняються основні методи правотворчості, що відомі історії як нормотворчість та санкціонування звичаю. До першого належить встановлення право­вих норм шляхом прийняття нормативного акта. До другого слід віднести санкціонування суб 'єктами правотворчості інших соціаль­них норм (зокрема звичаю). У такому випадку вказані суб’єкти не виробляють зміст правових норм, а, умовно кажучи, погоджуються з іншими соціальними нормами, що утворилися і мають місце в суспільстві.

У процесі підготовки та прийняття актів правотворчості розріз- ііиіогь окремі засоби встановлення, зміни та скасування правових норм — правотворчі прийоми. Ці засоби склалися в результаті роз­цінку самого права як цілісної системи норм, коли нові положення імінюють застарілі, зачіпають сумісні сфери регулювання, потребу­ючи їх зміни та ін.

Тут ми не торкаємося лише законодавчо-технічних прийомів зміни редакції правових актів, визнання актів такими, що втратили силу, їх поширення, оскільки різні технічні засоби можуть застосовува- і ися для досягнення однакових правових результатів. Мова ведеть­ся насамперед про теоретичне розуміння основних прийомів, яки­ми можна створювати норми, тобто вносити різні зміни до змісту чинного права.

Па наш погляд, усі зміни змісту правового регулювання можуть бути зведені до таких трьох основних видів:

1. Встановлення нових правових норм із питань, що ще не вирі­шені в законодавстві,

2.

3. Заміна раніше прийнятих норм новими, що вводять нове регу­лювання замість старого. Сюди належить найбільша кількість пра­вових актів: починаючи від прийняття нових конституцій та кодек­сів і закінчуючи заміною окремих норм кодексів та актів поточного законодавства новими нормами. ,

Саме тому в юридичній літературі побутує думка щодо трьох «функцій» правотворчості:

а) функція оновлення нормативного матеріалу, під якою мають­ся на увазі нормативні приписи поточної правотворчості;

б) функція усунення прогалин, яка здійснюється у зв’язку з до­пущеними помилками, неповнотою регулювання та ін.;

в) функція упорядкування правового матеріалу.

Будь-який вид організаційної діяльності відбувається в певних процесуальних рамках, має свою особливу процедуру, розпадається на певні етапи. Чим більше розроблена і досконала така процедура, тим ефективніше можна впливати на розвиток суспільних відносин.

Є своя особлива процедура і у сфері правотворчості. Без вста­новлення певного порядку правотворчості і чіткого втілення його у життя неможливо своєчасно, з наукових позицій впливати на зако­нодавство, підвищувати його ефективність, здійснювати засади за­конності у правотворчій діяльності.

Отже, звернемося до правотворчого процесу — юридично вста­новленої процедури діяльності суб’єктів правотворчості, порядку фор­мування і закріплення їх волі у загальнообов’язкових юридичних при­писах, упорядкованої системи стадій діяльності зі встановлення, зміни чи скасування правових норм.

Становлення правової системи відбувається не одночасно, а шля­хом створення окремих нормативних актів. І цілком справедливії думка, що нормативний акт — це завершальна ланка і безпосеред­ній юридичний результат правотворчості. Тому правотворчий про­цес зовні виступає у вигляді послідовних стадій підготовки, обго­ворення, прийняття та оприлюднення окремих нормативних актів. Кожний новий акт є самостійним елементом правової системи.

Правотворчий процес — це певний офіційний порядок здійснен­ня юридично значущих дій. І він починається лише з того моменту, коли справа створення нормативного акта стає на правову основу, коли виникають правовідносини з приводу його підготовки та при­йняття. Це обов’язок (можливість) підготувати, обговорити та пого­дити проект, внести його на розгляд правотворчого суб’єкта і його право розглянути проект та винести щодо нього відповідне рішен­ня та обов’язок оприлюднити (опублікувати) прийнятий акт та ін. Правовідносини, що виникають при цьому носять як державно-пра­вовий, так і адміністративно-правовий характер (наприклад, дору­чення підлеглому органу підготувати проект).

Із вищевикладеного випливає, що пропозиції (зауваження) окре­мих громадян щодо вдосконалення правової основи державного і громадського життя, різні думки, міркування, що висловлюються громадськістю у засобах масової інформації та інше, ще не свід­чать про початок правотворчого процесу, оскільки на їх підставі не виникають процесуальні правові відносини з підготовки відповідно­го проекту. Подібні пропозиції, документи і матеріали складають соціально-політичні передумови та підстави для початку правотвор- чої діяльності.

Не можна вважати початком правотворчого процесу і виконання офіційного доручення вивчення питання про необхідність прийнятні нових правових норм у певній сфері суспільних відносин або про зміну чинних, якщо воно обмежується підготовкою не проекту, а доповідної записки, довідки чи іншого документа про необхідність прийняття відповідного акта. Такі дії не носять правотворчого ха- 334

∣∣∣ικrepy і не вважаються етапом створення проекту. В процесі їх ідіііснення виробляються лише матеріали, на підставі яких потім ириіімається рішення про початок роботи над ним.

Правотворчий процес розпочинається з прийняттям офіційного рішення про підготовку проекту нормативного акта. В якій би формі і икс рішення не було б виражене, воно є певним юридично значи­мим актом, що утворює права та обов’язки.

Однак вищезазначене зовсім не означає, що кожна конкретна дія після прийняття рішення про підготовку проекту нормативного акта процесуально визначена. Адже усі дії, які прямо не спираються на правову норму, а лише вважають за свою основу досвід, традиції^ миють юридичне значення в тому розумінні, що вони здійснюють­ся у межах правовідносин із підготовки та офіційного прийняття нормативного акта, що вся сукупність таких дій та їх кінцевий ре­зультат — це виконання юридичного обов’язку підготувати проект.

Правотворча діяльність кожного з суб’єктів правотворчості має свої особливості. Проте це не виключає можливості теоретично ви­ділити загальні для всіх суб’єктів стадії правотворчого процесу.

На нашу думку, під стадією правотворчого процесу слід розу­міти самостійний етан процедур, організаційно відокремлений комп­лекс тісно пов’язаних між собою дій, які спрямовані на створення певного нормативного акта. Завершення відповідної стадії право- творчого процесу свідчить про те, що робота над створенням нор­мативного акта переходить на новий самостійний етап. На кожній новій стадії виникає нова якість майбутнього акта. Стадія право- і норчого процесу завжди виступає етапом діяльності з підготовки і надання офіційного значення нормативному акта. У правотворчо- му процесі, як уявляється, можна виділити дві основні стадії.

1. Попереднє формування проекту нормативного акта. Тут роз­робляється своєрідна його модель, формулюються пропозиції щодо того, як її доцільно побудувати. Ця стадія складається з дій, які безпо- 335

середньо не породжують правових норм.

2. Офіційне надання юридичної сили правовим нормам. На цій стадії проект нормативного акта перетворюється у правовий акт, що має загальнообов’язковий характер. Таку якість йому може надати тільки діяльність суб’єкта, уповноваженого на створення правових норм. До вказаної стадії входить і доведення прийнятого норматив­ного акта до відома виконавців, офіційне його оприлюднення (опуб­лікування). Ця діяльність також є стадією, необхідною для створен­ня нормативного акта, і має офіційне значення для встановлення правових норм. Офіційне оприлюднення (опублікування) забезпечує презумпцію знання юридичної норми, уведення прийнятого право­вого акта до загальної системи правового регулювання, реальне його здійснення. Нормативний акт не може по-справжньому діяти, якщо немає офіційних дублікатів, ідентичних оригіналу. Офіційне опуб­лікування, у процесі якого створюються такі дублікати, формально засвідчує, що цей акт прийнятий і діє. За допомогою опублікуван­ня розповсюджується офіційний текст такого акта.

Кожна з основних стадій поділяється на ряд самостійних етапів. Стадія створення проекту нормативного акта поліягає у прийнятті рішення про розробку проекту та підготовку його тексту. Стадія офі­ційного надання йому юридичної сили, у свою чергу, складається з двох окремих етапів: офіційного схвалення проекту й прийняття нор­мативного акта та офіційного оприлюднення (опублікування) прий­нятого акта.

До етапу офіційного схвалення проекту акта, на нашу думку, вхо­дить: а) передача проекту на розгляд суб’єкта правотворчості, роз­гляд проекту; б) обговорення ним проекту; в) прийняття офіційно­го рішення щодо проекту нормативного акта.

Треба зазначити, що наведені стадії найбільш чітко і повно про­являються у правотворчій діяльності державних органів. Адже де­мократична природа правової держави вимагає, щоб у діяльності її органів при підготовці та виданні будь-якого нормативного акта обов’язково були присутні у певній формі усі вищезгадані та деякі інші стадії.

Прийняття рішення про підготовку акта — це початок правотвор- Чого процесу, його перша самостійна стадія, що може здійснювати­ся у різних формах.

По-перше, таке рішення може бути дорученням вищестоящого органу нижчестоящому розробити проект конкретного акта. В цьому іпіпадку підготовка проекту стає обов’язком відповідного органу.

І Io-друге, рішення про підготовку проекту може прийняти за влас- пою ініціативою орган, на який покладений загальний юридичний обов’язок підготовки проектів нормативних актів.

По-третє, правотворчий орган може прийняти рішення доручн­ій підготовку проекту спеціально створеній ним комісії або робо­чій групі.

По-четверте, обов’язок підготовки проектів нормативних актів може заздалегідь передбачатися планом підготовки проектів.

Після прийняття рішення про розробку нормативного акта роз­починається нова самостійна стадія правотворчого процесу — під­готовка проекту. Важливість цієї стадії зрозуміла: від того, наскіль­ки добре буде організована робота щодо створення проекту норма­тивного акта, багато в чому залежатиме якість цього акта, оптималь- ііість та своєчасність його приписів, повнота регулювання, точність ти ясність формулювань.

Виходячи з теорії та практики правотворчості, уявляється мож- пивим визначити певні вимоги до створення проектів нормативних ІІІСТІВ.

1. Проект має відповідати потребам розвитку суспільства. Додер­жання цього правила, здається, настільки важливим, що воно му­сить бути юридично закріплене, аби не допускати появи непотрібних іік гів. Необхідна ретельна перевірка та обґрунтування наявності ре­альних можливостей, матеріальних, трудових та інших ресурсів для здійснення заходів, передбачених у проекті.

2. Пропонований проект повинен мати оптимальні нормативні рі­шення, які б впливали на суспільні відносини найбільш ефективним методом при найменших негативних побічних результатах. У про­екті має бути запропонована зовнішня форма нормативного акта.

3. Проектом має бути враховане місце майбутнього акта в єди­ній правовій системі, його роль як нового компонента загального регулювання суспільних відносин.

Підготовку проекту нормативно-правового акта, як окрему ста­дію прямого правотворчого процесу, в свою чергу можна поділити на три самостійні етапи.

Перший — попередні роботи, що передують складанню тексту проекту. Мається на увазі підбір матеріалів, необхідних для розроб­ки проекту (статистичні дані, результати соціологічних та інших до­сліджень, досвід законодавства інших країн, аналіз діючого законо­давства і практики його застосування та ін.), та ознайомлення з ним.

Другий — розробка тексту первісного варіанта (або кількох аль­тернативних варіантів) проекту.

Третій — обговорення, доопрацювання та погодження проекту (прикінцева стадія підготовки проекту). Проект остаточно відпрп- цьовується й оформляється для внесення на розгляд суб’єкта пра- вотворчості.

Вказані стадії не завжди чітко розрізняються, особливо при робо­ті над проектами невеликих нормативних актів, що вносять часткові зміни й доповнення до чинного законодавства. Проте в принципі відповідні дії мають місце при роботі над будь-яким проектом нор­мативного акта. Тому важливим є їх послідовне здійснення, чим до­сягається висока якість прийнятих нормативно-правових актів, під­вищується юридична культура правотворчості.

Обговорення та затвердження проекту нормативного акта є го­ловною стадією прямого правотворчого процесу, оскільки саме на цій стадії відповідні положення у проекті набувають юридичної сили.

Особливості положення того чи іншого суб’єкта правотворчості визначають специфіку здійснення ним правотворчих повноважень. Разом із тим варто виділити загальні для всіх суб’єктів самостійні стадії офіційного проходження правового акта.

Перша — внесення проекту до порядку денного для розгляду, Право затвердження порядку денного належить самому суб’єкту пра­вотворчості, який сам вирішує: які питання і в якій послідовності мають бути розглянуті.

Друга — обговорення проекту. Обговорення проекту дає змогу:

а) дати загальну оцінку проекту — його необхідність, своєчас­ність, характеристику завдань, що стоять перед майбутнім актом, соціально-економічні умови, що визначають його прийняття;

б) оцінити правильність та необхідність окремих положень про­екту;

в) вдосконалити проект — усунути все непотрібне, невдале, по­нию підготовлене, внести зміни та покращати текст, ліквідувати прогалини та упущення.

Третя — прийняття офіційного рішення щодо проекту акта. Це нирішальна стадія, в результаті здійснення якої проект перетворю­ються на нормативний акт. Попередні стадії офіційного розгляду проекту створюють умови для цієї, основної стадії. Саме з прийнят­тям рішення акт стає обов’язковим для виконання.

І Іроцес створення правового акта, як правило, завершується його опублікуванням (оприлюдненням) — офіційно встановленим спосо­бом доведення до загального відома прийнятого нормативного акта, який полягає у вміщенні повного та точного його тексту в загаль­нодоступному офіційному друкованому органі. Аби стати загально­обов’язковими, правові норми мають об’єктивізуватися у загально­доступних друкованих виданнях. Опублікування вказаних актів — головна передумова набрання чинності та юридична підстава пре- іумнції їх знання. Не можна припустити, що громадяни повністю можуть знати всі положення неопублікованого акта та накладати на них стягнення за порушення невідомих їм правил.

β окремих випадках оприлюднення може здійснюватися іншими шляхами (передача по радіо, розклеювання текстів), але таке має бути обумовлене у цьому нормативному акті. Опублікування, якщо Інше спеціально не встановлене, служить передумовою набрання чинності нормативно-правового акта.

16.4