Виды и формы банковского надзора

Характер взаимоотношений между контролирующим (надзирающим) органом и подконтрольным (поднадзорным) субъектом послужил причиной выделения в контрольной (надзорной) деятельности двух разновидностей: надведомственного (государственного, общегосударственного) и внутриведомственного (ведомственного) контроля (надзора).

Л.М. Колодкин характеризует административный надзор как «специальный вид правоохранительной деятельности управленческих

66

органов государственного управления и должностных лиц, выражающийся в контроле за точным и единообразным соблюдением правил, инструкций и других нормативных актов межотраслевого характера гражданами, общественными объединениями, предприятиями, учреждениями, организациями, министерствами, ведомствами и должностными лицами. Надзорные органы наделены надведомственными полномочиями»^[80][81][82](курсив наш).

Д.М. Овсянко также говорит о том, что административный надзор пред­ставляет собой «систематическое наблюдение за точным и неуклонным соблюдением законов и подзаконных нормативных актов, осуществляемое органами исполнительной власти по подведомственным вопросам в

117

отношении неподчиненных им органов (курсив наш).

Акцентировав внимание на том, что административный надзор осуществляется «в отношении неподчиненных ... органов», мы имеем намерение подчеркнуть, что административный надзор, а тем более, и прокурорский надзор следует относить к надзору надведомственному.

Исходя из установленных Ю.М. Козловым трех видов подчиненности, организационной, координационной и подчиненности, выражающейся в

IlQ

подконтрольности , думается, было бы верным отнести подчиненность кредитных организаций Банку России именно к координационной. C одной стороны, как уже было отмечено, Банк России не вправе вмешиваться в оперативную деятельность кредитных организаций, с другой стороны, в специально установленных случаях такое вмешательство все-таки возможно. Кроме того, Банк России регулирует деятельность кредитных организаций не только с помощью актов применения норм права, но и с помощью нормативно-правовых актов.

Сказанное позволяет сделать вывод о том, что действующие в одной и той же сфере (ведомстве) Банк России и кредитные организации, несмотря на отсутствие прямых субординационных связей, тем не менее, не лишены их полностью.

67

Кроме того, понятие ведомственного контроля, данное Н.И. Химичевой, также говорит о том, что «это контроль министерств, ведомств, других органов государственного управления за деятельностью входящих в их систему предприятий, организаций и учреждений» ^[83](курсив наш).

Поскольку деятельность Банка России по проверке функционирования кредитных организаций и применению мер реагирования состоит частично из надзорной, а частично из контрольной форм проверочной деятельности, а также с учетом того, что административный надзор относится к надведомственному надзору, а координационную подчиненность, имеющую в данном случае место следует относить к внутриведомственной деятельности, поскольку и обсуждаемые контрольно-надзорные мероприятия, следует охарактеризовать как внутриведомственную деятельность с элементами самоопределения поднадзорных (подкон­трольных) субъектов. Таким образом, банковский надзор является внутриведомственным надзором.

Для того, чтобы обозначить банковский надзор как предварительный, текущий или последующий в зависимости от времени его проведения относительно осуществления операционной деятельности (заметим при этом, что речь в данном случае идет не только о совершении банковских операций, но и других формах банковской деятельности, не связанных непосредственно с движением денежных средств и иных ценностей), оговорим сначала то, что в рамках темы настоящего исследования мы рассматриваем надзор, связанный с деятельностью кредитных организаций, не углубляясь в вопросы осуществления надзора за их созданием и ликвидацией.

В свою очередь, надзор за деятельностью кредитных организаций может быть как предварительным, так и текущим, так и последующим. Однако подобное возможно при осуществлении надзора посредством такого метода как проведение инспекционных проверок. В свою очередь, осуществление надзора посредством проверки предоставляемой в Банк России отчетности, безусловно, является надзором последующим. В некоторой степени его можно относить и к предварительному надзору C

68

учетом того, что он является основой, на которой прогнозируется дальнейшая деятельность проверяемой кредитной организации.

В нормативно-правовых актах, научной литературе и практике банковской деятельности выделились следующие два вида надзора:

1. Документарный ^[84], дистанционный ^[85], документальный ^[86],

внешний^[87], пруденциальный (пруденциальные проверки)^{[88][89][90][91][92][93][94]}, проверка

1 0≤

отчетности, предоставляемой банками

1127 1 ?Я

2. Инспектирование , контактный , фактический , ревизии на

129 130

местах , надзор, непосредственно осуществляемый на местах , выездные проверки ^[95].

Как известно, в Налоговом кодексе виды налоговых проверок именуются соответственно камеральные и выездные (ст.ст.88, 89).

Для определения авторской позиции по выбору названий рассматриваемых видов надзора, а точнее, по определению критерия, положенного в основу данной классификации, необходимо определиться с тем, что отличает один вид надзора от другого, как нам представляется, то, что есть у второго вида и чего нет у первого -возможность на месте, воочию, контактируя с работниками кредитной организации, документы и интересующие предметы деятельности кредитной организации, порядок

69

составления договоров, исправность технических устройств, оборудование помещений, информационные стенды кредитной организации и др.) На международном уровне разработаны Базовые принципы эффективного надзора за банковской деятельностью.

Для характеристики первого вида надзора воспользуемся Консультатив­ным письмом Базельского комитета по банковскому регулированию (далее - Консультативное письмо), в котором говорится, что отчетность, предоставляемая в надзорные органы, «может использоваться для проверки соответствия деятельности банка пруденциальным требованиям, таким как требования к достаточности капитала или лимиты на кредитование одного заемщика. Внешнее наблюдение часто помогает распознать потенциальные проблемы, особенно в промежутках между проверками на местах, и тем самым способствует обнаружению этих проблем на ранних стадиях и принятию корректирующих мер до того, как эти проблемы станут серьезными. Названная отчетность может также использоваться для выявления тенденций функционирования не только конкретных банков, но и банковской системы в целом. Она также является одним из ключевых компонентов планирования инспекционных проверок, которые помогают с максимальной эффективностью использовать то ограниченное время, которое отводится для проверки на местах».

Концепция Банковского кодекса, называет данный вид проверки «пруденциальной», также раскрывает ее содержание как «проверки, которая проводится по месту нахождения территориального учреждения Банка России на основе бухгалтерской, финансовой и иной отчетности (в том числе о выполнении обязательных нормативов), документов, представленных кредитной организацией (§ 8).Kaκ видно из приведенной характеристики, проверка выполнения обязательных нормативов, является лишь частью пруденциальной проверки, при том, что обозначающий ее (то есть проверку

70

обязательных нормативов) термин «пруденциальная» охватывает всю проверку в целом.

1 QQ

применении мер принуждения к подконтрольным субъектам»

Таким образом, пруденциальным может называться надзор за соблюдением кредитными организациями требований, установленных нормами пруденциального регулирования, осуществляемый как по месту нахождения проверяющего органа, так и по месту нахождения

134

проверяемого

Всероссийский банковский форум, проходивший в Нижнем Новгороде C 28 ноября по 1 декабря 2000 г., в числе выработанных им рекомендаций

71

предлагает следующее: переработать системы банковской отчетности с точки зрения максимально возможного сокращения ее объемов и повышения информационной прозрачности; придерживаться принципа неизменности методик расчета обязательных нормативов в течение финансового года и заблаговременного уведомления кредитных организаций об их 135 изменении» .

Второй вид банковского надзора был учрежден в 1993 г.

136

выводов дистанционного надзора

Вновь возвращаясь к вопросу об определении наименования данного вида надзора, обратимся к толкованию термина «инспектирование», данному в толковых словарях русского языка. «Инспектировать - проверять правильность чьих-нибудь действий в порядке надзора и инструктирования»^{[99][100][101]}. Как видно из приведенного определения, «инспектирование» - это не просто проверка выполнения требований чего- либо или кого-либо, но и «активный компонент организационного руководства»^[102]. Согласно мнению В.В. Ткаченко, «следует особо подчеркнуть важность контроля за оперативным устранением недостатков по

72

результатам проверок. Специалисты Департамента инспектирования кредитных организаций осознают, что Центральный банк Российской Федерации и коммерческие банки -это единая «кровеносная» система экономики страны. Поэтому при проверках кредитных организаций они в первую очередь стремятся помочь им организации работы, рекомендуют наиболее оптимальные формы управления активами, консультируют по вопросам применения нормативно - правовых актов. Большинство руководителей проверяемых кредитных организаций отмечают значительную практическую помощь, оказываемую инспекторами в ходе проверок»^[103]. К сожалению, подобная деятельность служащих Банка России, не закреплена в качестве юридической обязанности в нормативно правовых актах. Единственным указанием на этот счет является положение п.22 Инструкции «О порядке проведения проверок кредитных организаций и их филиалов уполномоченными представителями Центрального банка Российской Федерации (Банка России)», которое закрепляет возможность наличия необходимых рекомендаций по устранению выявленных нарушений в письме с оценкой работы кредитной организации, направляемом в адрес кредитной организации по результатам рассмотрения материалов проверки.

Таким образом, второе наименование контактной проверки кредитной организации, которое можно давать в скобках, является «инспектирование», однако, еще раз подчеркиваем, что безапелляционно правомерным такое наименование станет тогда, когда в нормативно-правовых актах будут закреплены обязанности служащих Банка России выполнять требования по реализации в жизнь буквального толкования содержания термина «инспектирование».

Концепция Банковского кодекса (§ 8), характеризуя задачи данного вида проверки деятельности кредитных организаций полностью воспроизводит положения, закрепленные в п.2 вышеуказанной Инструкции: 1) определить непосредственно на месте реальное финансовое состояние кредитной организации и ее филиалов; 2) выявить на месте ситуации, угрожающие интересам кредиторов и вкладчиков; 3) проверить соблюдение кредитными организациями и их филиалами действующего банковского. Валютного

73

законодательства и нормативных актов по вопросам банковской деятельности. Здесь следует отметить одно расхождение, в соответствии C которым в тексте Инструкции последние слова, касающиеся нормативных актов по вопросам банковской деятельности сужены рамками нормативных актов Банка России, тогда как в тексте Концепции Банковского кодекса этого нет. Нам представляется более правильным содержание Концепции Банков­ского кодекса, а не Инструкции, поскольку регулирование деятельности кредитных организаций не ограничивается помимо банковского и валютного законодательства нормативными актами Банка России. Подробнее об этом мы будем говорить позже.

Наиболее полный перечень вопросов, ответы на которые можно получить в результате контактной проверки, предусмотрен в Консультативном письме. К ним относятся следующие:

- достоверность представляемой банком отчетности;

- операции, осуществляемые банком, и его финансовое состояние;

- эффективность системы управления и внутреннего контроля, применяемых банком:

- качество кредитного портфеля и достаточность обеспечения для покрытия возможных потерь по ссудам, а также резервов;

- компетентность управленческого аппарата;

- эффективность систем бухгалтерского учета и управленческой информации;

- проблемы, выявленные в процессе внешнего наблюдения или предшествующих проверок на местах;

- соответствие деятельности банка законам и правилам банковского регулирования, а также условиям, предусмотренным лицензией на осуществление банковской деятельности.

Примерный перечень отдельный методов проведения проверок внутри данного вида описывается в п.7 вышеуказанной Инструкции. К ним относятся: изучение документов кредитной организации, информация содержащаяся в базах данных, собеседование с сотрудниками, проведение контрольных расчетов, тестирование аппаратно-программных устройств, используемых кредитной организацией для выполнения банковских

74

операций их учета и составления документов.

В финансово-правовой теории и практике осуществления финансового контроля традиционно выделяются следующие его формы: предварительный, текущий и последующий ¹⁴°. Однако некоторые ученые не выделяют текущий финансовый контроль в качестве самостоятельной формы, аргументируя свою позицию тем, что такие формы финансового контроля, как предварительный и последующий осуществляются в ходе текущей деятельности контролируемых объектов и выражают содержание текущей оперативной работы соответствующих органов; текущий контроль — это повседневно проводимый предварительный или последующий финансовый контроль^[104][105]. На наш взгляд, данный подход не вполне отражает многообразие форм финансового контроля и не соответствует действующему законодательству, поскольку суть вопроса об обособлении текущего финансового контроля заключается в степени обобщения, в том числе по объекту контроля.

Под видами контроля понимаются сгруппированные (классифицированные) по каким-либо критериям правоотношения контроля, при этом необходимо выбрать такие критерии, которые позволяли выделять как можно полнее (описывали все важные для правового исследования стороны регулируемых отношений) и, одновременно C этим, не являлись излишне подробными (не описывая стороны, не важные для правового исследования).

При проведении предварительного, текущего и последующего форм контроля за деятельностью субъектами предпринимательской деятельности контролирующий субъект имеет право:

• получать информацию о соответствующих показателях состояния подконтрольного субъекта;

• на проверку достоверности информации о показателях, содержащихся в бухгалтерской информационной системе и отчетности;

75

• на проверку правильности ведения учета.

Некоторые формы контроля предполагают также анализ информации, содержащейся в отчетах, представленными подконтрольными субъектами, например, для определения доли на рынке банковских услуг. В этом случае контролирующему субъекту необходимо провести анализ представленной отчетности и рассчитать долю подконтрольных субъектов на рынке и на основе этого уже применить соответствующие нормы антимонопольного права.

Финансовый контроль осуществляется как в силу императивных норм права (обязательный надзор), так и в силу диспозитивных норм (добровольный или инициативный).

Финансовый контроль, как и контроль вообще, представляет собой специальный способ обеспечения законности в финансовом праве и осуществляется на всех стадиях финансовой деятельности. Поскольку финансовый контроль является разновидностью государственного контроля, он несет в себе все сущностные черты последнего. В то же время государственный и муниципальный финансовый контроль имеет некоторые специфические черты, отличающие его от иных направлений контрольной деятельности и заключающиеся в особенностях его объекта и предмета, состава субъектов контроля (органов и агентов) и подконтрольных субъектов, целей и задач, а также форм и методов ^[106].

Специфика государственного финансового контроля зависит и от сфер финансовой деятельности, в которых он осуществляется. Наибольшие особенности правового регулирования имеет банковский надзор.

Контрольные процедуры можно классифицировать с использованием критерия соотношения момента получения контрольным органом информации о фактических действиях и момента совершения самих фактических действий.

Приведенная классификация форм и видов финансового контроля применима и для исследования банковского надзора. В юридической литературе надзор классифицируют на предварительный, текущий и

76

последующий¹⁴³. Однако при такой общепризнанной классификации возникает следующая проблема, связанная с предварительным контролем (т.е. когда момент получения информации о фактических действиях опережает момент осуществления фактических действии), подконтрольное лицо всего лишь намерено совершить фактические действия и еще не совершило их. Поэтому в данном случае нет правовых оснований для применения мер принуждения, так как само намерение еще не объективизировалось в форме фактических действий подконтрольного субъекта.

Данный вывод подтверждается также из допущения возможности существования предварительного контроля, что предполагает возможность применения принудительных мер к субъекту, который намерен осуществить правонарушение, но еще не совершил фактических действий, содержащих состав правонарушения, что в принципе недопустимо с точки зрения правовой доктрины, так как при подобном подходе исходят из предположе­ния о возможности правового регулирования интенций и намерений, а не поведения субъектов.

В качестве примера предварительного контроля обычно приводится регистрация и лицензирование предпринимательской деятельности. Но в подобных случаях, при нарушении порядка получения лицензии (соответственно нарушения порядка регистрации предприятия), заинтересованное лицо не может быть подвергнуто применению мер при­нуждения, поскольку не совершает всех необходимых действий, образующих юридический состав, необходимый для возникновения права требовать от соответствующего государственного органа совершить соответствующее действие (регистрацию либо выдачу лицензии). В подобных случаях орган государственного управления осуществляет не контрольную процедуру, а процедуру принятия управленческого решения, не связанного с применением меры принуждения. Действительно, если государственный орган по ошибке зарегистрирует или выдаст лицензию, то заинтересованное лицо не несет никакой ответственности за неправомерное получение лицензии или неправомерную регистрацию.

¹⁴³ Алехин А.П., Кармолицкий А.А., Козлов Ю.М. Указ. соч. С. 608.

77

Что касается текущего и последующего контроля, то в этих случаях присутствует такой обязательный элемент, каким является фактическое действие подконтрольного субъекта. Это в свою очередь создает необходимую базу для правомерной квалификации и принятия решения о применении мер принуждения, естественно, в случае наличия состава правонарушения в фактических действиях подконтрольного субъекта.

Меры принуждения одни авторы подразделяют на предупредительные

144 меры, пресекательные меры и меры ответственности , а другие - на пресекательные меры и меры ответственности ¹⁴⁵.

Как указывается, меры предупреждения направлены на предупреждение возможных правонарушений в сфере государственного управления, предотвращения иных для режима общественной безопасности явлений. В качестве примеров их применения приводятся стихийные бедствия, несчастные случаи, необходимость обеспечения безопасности здоровья и жизни граждан, нормальные условия работы предприятий и учреждений ¹⁴⁶. В отличие от иных мер принуждения предупредительные меры не связаны C совершением правонарушений.

По существу, под предупредительными мерами понимаются обязанности органа государственного управления в связи с наступлением соответствующих юридических фактов, не являющимися правонарушениями, т.е. обязанность органа государственного управления принять то или иное управленческое решение, приводящее к ограничению прав неопределенного круга лиц, на определенной территории в связи с наступлением юридически значимых событий, представляется в качестве мер принуждения. В этом плане, следует отметить, что принятие подобных решений происходит в форме нормативного акта, которое обеспечено принудительной силой государства. И если продолжать данную логику, то можно прийти к выводу, что все действия органа государственного

¹⁴⁴ Алехин А.П., Кармолицкий А.А., Козлов Ю.М. Указ. соч. С. 262.

¹⁴⁵ См.: Салищева Н.Г. Указ. соч. С. 218 -219, хотя автор выделяет предупредительные меры и меры ответственности, по сути, имеются в виду пресекательные меры, что следует из приводимых в тексте примеров.

¹⁴⁶ Алехин А.П., Кармолицкип А.А., Козлов Ю.М. Указ. соч. С. 265.

78

управления носят характер контрольных действий, так как все их решения будут представлять собой решения, обеспеченные принудительной силой государства и потому являющиеся, по крайней мере, мерами предупреждения. Завершением данной логики явилось бы признание управления тождественным контролю.

Поскольку предупредительные меры не связаны с правонарушением, мы считаем, что данные отношения не являются контрольными и должны быть отнесены к управленческим отношениям, не связанным с применением принудительных мер.

Поэтому предложенное Н.Г. Салищевой¹⁴⁷подразделение мер принуждения на пресекательные меры и меры ответственности, на наш взгляд, является более обоснованным, так как в этих случаях применение данных мер принуждения основано на факте правонарушения со стороны подконтрольного субъекта.

Итак, контрольные правоотношения в предпринимательской сфере можно классифицировать по вышеназванным критериям, в результате чего получается следующая группировка контрольных отношений:

1) текущий пресекательный контроль;

2) текущий контроль-наказание (т.е. контроль с применением мер ответственности);

3) последующий пресекательный контроль;

4) последующий контроль-наказание.

C учетом специфики настоящего исследования, мы считаем, что в качестве критерия для разграничения видов банковского надзора следует использовать критерий института норм права, соблюдение которых кредитными организациями подлежит надзору со стороны Банка России. Используя данный критерий, получим следующие разновидности надзора:

Пруденциальный.

Антимонопольный.

Требований обязательного резервирования.

Валютный.

Операций с ценными бумагами.

¹⁴⁷ См.: Салищева Н.Г. Указ. соч. С. 218-219.

79

Соблюдения порядка осуществления расчетов.

Проведения иных банковских операций.

Под формой надзора понимаются приемы и способы осуществления надзора, при этом выбор приема и способа зависит от видов надзора. При этом за основу классификации форм надзора (контроля) обычно принимается информационная стадия процедуры банковского надзора.

Правовыми формами надзора Банка России выступают:

1. Предоставление отчетности и расчетов показателей деятельности - в данной форме проявляется предоставление сведений поднадзорным субъектом, касающиеся отдельной стороны или отдельных сторон деятельности, естественно, предоставляемые сведения должны соответствовать сведениям бухгалтерского учета. Указанная связь может служить основанием для попыток непризнания данной формы самостоятельной, но в данном случае мы имеем дело с иными отношениями, нежели организация и ведение учета. Данная форма широко применяется в отношениях государственного надзора.

2. Проверка предоставленной информации о показателях деятельности кредитной организации. Данная правовая форма обеспечивает такие признаки предоставленных сведений, как их достоверность, полнота, объективность и соответствие требованиям законодательства, а также при последующем и текущем надзоре. Данную форму можно разделить на несколько подформ: документальные, фактические, полные (сплошные), выборочные, плановые, внеплановые. Эта форма надзора нашла себе очень широкое применение и может использоваться как при текущем, так и при последующем надзоре.

3. Учет (бухгалтерский, оперативный, статистический) - в основном применяется во всех видах надзора, так как именно на основе данных бухгалтерского учета определяются те специфические показатели деятельности, значения которых необходимо поддерживать в установленных пределах.

4. Проверка исполнения вынесенных решений. Данная форма широко используется при последующем надзоре.

80

1.3.