<<
>>

Принципы банковского надзора

Финансовое право на основе правовых средств отражает требования объективных закономерностей и тенденций развития банковской системы государства. Теория права к общим правовым средствам относит институ­циональные явления правовой действительности, воплощающие регулятивную силу права, которым принадлежит роль ее активных центров: дозволения, запреты, презумпции, принципы, предписания, льготы, нормы права и т.

п.[107].

В юридической литературе теория принципов права вообще и финансово-правовых в частности представляет собой малоизученную проблему[108], в то время как ее исследование имеет основополагающее значение в процессе познания банковской системы государства, изучения норм банковского права и механизма их реализации, правоприменительной и правотворческой деятельности.

Принципы банковского надзора должны устанавливать основопола­гающие, конструирующие ориентиры в развитии надзорной деятельности Центрального банка, определять направления развития банковского законодательства.

Ввиду того, что вопрос о принципах, оперируя которыми, сотрудники надзорного аппарата Банка России должны осуществлять возложенные на них функции, является практически не исследованным наукой российского финансового права, мы вынуждены вновь обратиться к изучению принципов контроля, сформулированных и проанализированных в науке административного права. В.М. Горшенев и И.Б. Шахов оценивают значение принципов контрольной деятельности очень высоко: «Они составляют идеологическую основу (блок), непосредственно несут в себе

81

мировоззренческий заряд всей контрольно-процессуальной деятельности. Будучи воспринятыми, принципы должны глубоко постигаться, детально усваиваться и превращаться в профессиональные убеждения» 15°. Думается, что сомнения в истинности приведенных выше слов были бы излишни, а важность исследования данной проблемы для целей банковского надзора посредством их является, безусловно, доказанной.

Названные авторы под принципом контрольно-процессуальной деятельности предлагают понимать «основополагающую идею, которая концентрирует в себе классово­политические интересы советского народа, выступает как общеобязательное, непререкаемое требование и выполняет функцию общенормативного ориентира» [109][110][111]. Не обращая внимания на идеологическую окраску данного определения, мы вполне можем сформулировать представление о принципе (принципах) как базе, требовании, ориентире. Иначе говоря, принципом является то, на чем мы должны основывать свою деятельность, чем руководствоваться и на что равняться.

По нашему мнению, заслуживает особого внимания и определение принципов контроля, данное Е.В. Шориной. Она понимает под ними «научно- разработанные и опробированные практикой политические, организационные и правовые основы организации контроля, которые обеспечивают его эффективность» . Особая значимость приведенного высказывания заключается, на наш взгляд, в первую очередь, в том, что оно в качестве первоосновы деятельности по организации контроля называет научные разработки, которые должны быть опробированы практикой. Действительно, только наука имеет исключительную возможность разработать то, что в дальнейшем можно внедрить посредством закона (нормативно-правового акта другой юридической силы) в практику.

Своеобразие данного процесса в сфере банковского надзора, становле­ние которого происходит в нашем государстве, очень точно отражено в сле­дующих словах Х.И. Мюллера (бывшего председателя Базельского Комитета банковского надзора): «В большинстве стран банковская система развивалась

82

многие годы, прежде чем можно было даже подумать о надзоре. Вы взялись за сверхчеловеческую задачу одновременного развития рыночной банковской системы и системы надзора»153. Исходя из сказанного, можно утверждать, что не только принципы банковского надзора, но и многие дру­гие принципы, касающиеся иных вопросов функционирования двухуровневой банковской системы, либо вообще еще не стали объектом интереса ни для науки, ни для законодателя, либо уже нашли закрепление в законодательстве, однако, не получили освещения в науке.

Последнее обстоятельство имеет негативные последствия, заключающиеся в том, что многие закрепленные в нормативных актах положения, которые, на наш взгляд, являются важными и разработанными во исполнение тех или иных принципов, на самом деле могут и не восприниматься как основополагающие, базовые установки, а оцениваются лишь как нормы ситуативного характера. По крайней мере, это можно усмотреть из того, что практически ни один из принципов банковского надзора не закреплен на уровне федеральных законов. На сегодняшний день мы можем лишь умозрительно их выделять из текста различных документов Банка России, не зная при этом, являются ли они нормами-принципами или нормами, не воз­веденными в такой высокий ранг. В основном, на сегодняшний день всё внимание к вопросу о принципах банковского надзора сконцентрировано вокруг принципов банковского надзора, разработанных в зарубежной банковской практике.

Второе, что ценно для нас в словах Е.В. Шориной - это указание на та­кую качественную характеристику принципов контроля, как на возможность обеспечивать посредством их реализации его эффективность. Х.И. Мюллер отмечал: «Цена плохого или неадекватного надзора в рыночной экономике чрезвычайно высока, следовательно, стоит направить значительные средства на эту деятельность, даже несмотря на то, что результат качественного надзора нельзя измерить количественно, и он поэтому не является наглядным» 154. Последние слова, об отсутствии наглядности, вряд ли можно считать абсолютно верными, поскольку, несмотря на невозможность

153 Мюллер Х.Й. О банковском надзоре в странах с рыночной ориентацией // Деньги и кредит. 1990. №З.С55.

1 4Там же.

83

количественного измерения качества надзора, мы, тем не менее, можем не только наглядно увидеть, но и ощутить на себе издержки нездоровой банковской системы, особенно, когда она вступает в полосу кризиса. Именно как принципы эффективного надзора сформулированы Базовые принципы эффективного надзора за банковской деятельностью, разработанные Базельским комитетом по банковскому регулированию.

Сказанное позволяет сделать вывод о том, что каждый принцип контрольной (надзорной) деятельности, в том числе в банковской сфере, должен обеспечивать её эффективность. В противном случае, она превратится в формальное мероприятие и не сможет обеспечить достижения поставленных перед ней целей.

Не прибегая, пока, к изучению Базельских принципов банковского надзора, которые являются для нас отраслевыми, попытаемся изучить общие принципы контрольной деятельности, разработанные отечественными учеными.

Вновь возвращаясь к работам Е.В. Шориной и В.М. Горшенева и И.Б. Шахова, считаем необходимым выразить свое несогласие с тем, что самый главный, на наш взгляд, принцип любой деятельность-законность - они не называют в качестве такового, хотя относят его к числу «общих» (Е.В. Шорина) или «конституционных» (В.М. Горшенев и И.Б. Шахов) принципов[112]. Данное обстоятельство, видимо, объясняется тем, что анализируемые нами работы были написаны в советский период истории нашего государства, когда принципами первостепенной важности были иные принципы - «партийного руководства, демократического централизма, привлечения к участию в контроле широких трудящихся масс» [113]и т.п.

Ставя на первое место принцип законности, мы относим его, как уже было отмечено выше, к общеправовому принципу, присущему практически всем видам деятельности.

В.М. Манохин и Ю.С. Адушкин выделяют следующие основные эле­менты категории законности как «неотъемлемой основы построения и функ­ционирования демократического правового государства, деятельности всех

84

его звеньев»:

1) наличие закона как основной правовой формы регулирования глав­ных, определяющих жизнь общества и государства, общественных отношений. Другие формы правового регулирования: правительственные, ведомственные и региональные локальные акты должны строго соответствовать закону и последовательно проводить в жизнь его требования;

2) демократический характер закона и всех основанных на нем предпи­саний.

В центре внимания их должно быть обеспечение прав и свобод личности, её законных интересов, нормальной жизни гражданского общества;

3) обеспечение, соблюдение и применение закона и всех основанных на нем предписаний, предупреждение и пресечение правонарушений, от кого бы они ни исходили, всеми имеющимися в распоряжении государства

157

мерами

Вместе с тем, названные авторы отмечают некоторые особенности за­конности как организационной и правовой основы деятельности всех субъектов административного права. К их числу они относят:

1) большое число субъектов в сфере административно-правового регу­лирования, многие из которых наделены, наряду с правоприменительной деятельностью, полномочиями правотворческими;

2) огромное число действующих нормативно-правовых актов - законы и основанные на них правительственные, ведомственные и иные акты, что за­трудняет контроль и надзор за их исполнением;

3) в силу того, что государственное управление как один из видов госу­дарственной деятельности носит практически организующий характер, именно здесь, в сфере управления, есть еще одна важнейшая особенность — совершение некоторых управленческих действий по усмотрению. В СВЯЗИ C

1 чем, встает вопрос о соотношении законности и целесообразности

Разрешению данного вопроса способствуют сделанные автором выводы о том, что «все и всякие законные предписания нормативного и индивидуаль-

157 Манохин В.М., Адушкин Ю.С. Указ. раб. С. 173-174.

158 См.: Там же.

85

ного характера в то же время целесообразны», в рамках, очерченных законодательством, орган управления или должностное лицо отбирают наилучший, то есть наиболее целесообразный вариант, «при отсутствии правового предписания по конкретному вопросу орган управления или должностное лицо действуют исходя из целесообразности», «недопустимо руководствоваться органу или должностному лицу целесообразностью... при наличии законодательного предписания». Наконец, самый главный вывод, к которому приходят ученые - это недопустимость противопоставления законности и целесообразности и установление верховенства правового предписания 159.

Думается, что все вышеприведенные соображения об особенностях реа­лизации принципа законности в области административно-правовых соображений полностью сообразуются с возможностью распространения их на сферу банковского надзора, поскольку ранее мы выяснили его правовую природу, которая берет свое начало из государственного управления (регулирования) и вбирает в себя их характерные черты.

К числу «общих», «конституционных» принципов Е.В. Шорина, В.М. Горшенев и И.Б. Шахов 16°, в частности, относят принцип демократического централизма (Е.В.Шорина, В.М. Горшенев, И.Б. Шахов), принцип гласности (Е.В. Шорина), принципы правового равенства и презумпции добропорядочности (В.М. Горшенев, И.Б. Шахов).

В.М. Горшенев и И.Б. Шахов, раскрывая принцип демократического централизма, ссылаются на работу В.И. Ленина, который понимал под ним «единство в основном, в коренном, в существенном» и в то же время «возможность полного и бесперебойного развития... местного почина, местной инициативы...»161.

На сегодняшний день, в банковской сфере данный принцип можно оха­рактеризовать как принцип разумного сочетания централизованных и децен­трализованных начал в банковском регулировании (управлении), которое означает их распределение в централизованной системе Банка России с вертикальной структурой управления и наличием территориальных

159 См.: Там же.

160 См.: Шорина Е.В. Указ. раб. С. 76; Горшенев В.М., Шахов И.Б. Указ. раб. С.88.

161 Горшенев В.М., Шахов И.Б. Указ. раб. С.93.

86

учреждений, выполняющих функции по осуществлению не только банковского надзора, но и банковского регулирования и некоторые другие функций Банка России. Распределение полномочий по осуществлению надзора за деятельностью кредитных организаций между центральным аппаратом и территориальными учреждениями Банка России подробно исследуется в диссертационной работе Н.М. Бородиной «Правовое регулирование деятельности территориальных учреждений Центрального банка Российской Федерации», где анализируется правовое регулирование реализации данного принципа, однако, не производится его выделения в качестве принципа, распространяющегося на систему Банка России 162.

Данный принцип не раз становился объектом внимания ученых и прак­тиков. Так, например, Н.Н. Шулькова называет два самостоятельных принципа, «централизованный и децентрализованный», хотя также понимает под ними распределение полномочий между центральным аппаратом Банка Росси и его территориальными учреждениями 163.

Мы, напротив, характеризуем данную ситуацию как разумное сочетание централизованных и децентрализованных начал при осуществлении надзора за деятельностью кредитных организаций. В частности, Письмом ЦБР от 18 ноября 1997 г. № 05-15-3-1/1195 «О порядке обращений в Банк России по вопросам соблюдения кредитными организациями пруденциальных норм деятельности» установлено следующее: «В целях упорядочения взаимодействия и улучшения координации работы территориальных учреждений Банка России и структурных подразделений центрального аппарата Банка России по надзору за деятельностью кредитных организаций устанавливается следующий порядок рассмотрения вопросов, касающихся выполнения кредитными организациями пруденциальных норм деятельности, регламентированных Банком России.

Согласно действующему положению территориальные учреждения осуществляют непосредственный надзор и регулирование деятельности кре-

162 См.: Бородина Н.М. Правовое регулирование деятельности территориальных учреждений Центрального банка Российской Федерации. Канд. дисс. Саратов, 2000. С.23-28,133-157.

163 См.: Шулькова Н.Н. Проблемы организации мониторинга коммерческих банков в Центральном банке. В сб.: Проблемы теории и практики банковского дела. Саратов, 2000. С.26.

87

дитных организаций по месту их нахождения. Учитывая это, запросы, касаю­щиеся регулирования деятельности кредитных организаций, эти организации должны направлять в учреждения Банка России, осуществляющие надзор за их деятельностью.

В свою очередь, территориальные учреждения рассматривают получен­ные от кредитных организаций запросы и направляют, последним, соответст­вующие разъяснения и рекомендации.

При необходимости принятия решений, не входящих в компетенцию территориальных учреждений Банка России, последние направляют запросы на имя заместителя Председателя Банка России, курирующего 164 соответствующие направления деятельности»

Сочетание принципов централизации и децентрализации в рамках функ­ционирования системы главного банка страны (не только при осуществлении надзора, но и в других направлениях деятельности) - это проблема, которая волнует многие сложные (федеративные) государства. «Становление Европейского валютного союза и создание Европейского центрального банка (ЕЦБ) с функциями, прежде выполнявшимися центральными банками стран- участниц, вызывают некоторые изменения в задачах, функциях и, как следствие, в организационной структуре национальных центральных банков, в том числе и Немецкого федерального банка» 165.

Учитывая исторические особенности развития денежно-кредитной сис­темы Германии, существенное влияние на которое оказало произведенное после окончания второй мировой войны разделение Западной Германии на три оккупационные зоны (американскую, британскую и французскую) именно в Германии был создан прецедент формирования организационной структуры центрального банка снизу, то есть с территориальных учреждений как необходимых элементов будущей единой организации166. Сегодня центральные банки земель совершают все разрешенные законом виды сделок и операций (за исключением тех, которые находятся в компетенции Совета

164 Документ опубликован не был. См.: Справочно-правовая система «КонсультантПлюс».

165 Алпатов СБ., Антипова О.Н., Ушаков В.А. Реформа система Немецкого Федерального банка // Банковское дело. 2000. №11. С. 31

166 См.: Бубнов И.Л. Развитие системы центрального банка в Германии И Деньги и кредит. 2000. № 11.С.49-58.

88

директоров Бундес-банка) с кредитными организациями и местными органами власти в своих регионах. Они осуществляют постоянный надзор за кредитными организациями региона, анализируют поступающую оттуда информацию, обязательную отчетность (ежемесячные и годовые отчеты, заверенные внешним аудитором), а также другую документацию банков и со своими заключениями направляют её Федеральному ведомству по надзору за кредитной системой (ФВНКС), которое имеет право применять в случае необходимости соответствующие штрафные санкции против нарушителей. Центральных банков земель в Германии девять, они представляют Бундесбанк во всех примерно равных в экономическом отношении регионах страны, объединяющих от одной до трех федеральных земель, тогда как до 1992 года в каждой земле имелось свое главное управление Немецкого федерального банка - центральный банк земли [114].

Реформа территориальных учреждений Бундесбанка, имевшая место в 1992 году, была связана с объединением денежно-кредитных систем ФРГ и ГДР, закреплённым договором о создании валютного, экономического и со­циального союза между ФРГ и ГДР от 18 мая 1990 г. Аргументацию отступления от принципа «одна федеральная земля - один земельный центральный банк» правительство сводило к следующему: во-первых, объединение в округе западных и восточных земель позволяло ускорить процесс введения новых центральных банков земель, в систему денежно- кредитного регулирования Бундесбанка, во-вторых, это не требовало больших дополнительных инвестиций, в-третьих, это отвечало современному состоянию кредитной системы страны, росту концентрации банковского капитала и способствовало нивелировке в экономическом развитии регионов, в-четвертых, это заранее учитывало необходимость унификации банковских систем, связанной с сокращением численности учреждений центральных банков стран ЕС в преддверии создания европейской системы центральных банков.

Однако, представленные исполнительной ветвью власти предложения и доводы вызвали критику со стороны представительной ветви власти, прави­тельств федеральных земель и некоторых руководителей центральных

89

банков земель, которые усмотрели в правительственном проекте посягательство на принципы федерального устройства Германии и ломку политических устоев государства. Компромиссным вариантом решения данной проблемы явилась новая организационная структура Бундесбанка, которая сочетает принципы федерализма (в четырех случаях) с элементами Федеральной резервной системы США (в пяти случаях) [115].

Сегодняшняя реорганизация Бундесбанка ещё не началась, это должно произойти не ранее 2002 г. Главы центральных банков земель выступили против поддерживаемых президентом Бундесбанка Э. Вельтеке предложений о ликвидации самостоятельных центральных банков земель. Они считают, что это не принесет никакой финансовой экономии, и будет препятствовать учету мнений экономических субъектов на местах, разрушая федеральную структуру, важный фактор внутренней и внешней независимости Бундесбанка. За центральными банками земель по-прежнему сохраняются такие важные задачи как сбор информации для выработки денежно- кредитной политики, осуществление наличного и безналичного платежного оборота, практическое проведение операций по рефинансированию, а также надзор за кредитными институтами [116].

Сведения о проблемах, имеющихся в системе главного банка Германии полезны для системы российского центрального банка по многим причинам, во-первых, на её примере мы можем убедиться в том, что для каждого государства решение подобных вопросов - это не только следование по пути необходимости совершения каких-либо преобразований, пусть даже вызванных и объективными причинами, но и учет исторически сложившихся в данном государстве форм и методов ведения хозяйства, принципов политического устройства и многого другого, в связи, с чем полезный опыт, приобретенный каким-то конкретным государством, не всегда может оказаться полезным для другого государства. Во-вторых, ввиду создания на территории российского государства семи федеральных округов, и вытекающей из этого необходимости реформирования системы территориальных учреждений Банка России, мы должны изучить опыт и

90

уроки других государств, чтобы перенимать полезное для нас. Позитивному решению имеющейся сегодня проблемы должны способствовать совместные усилия учёных и практиков из различных отраслей знаний: экономистов, юристов, политологов и др.

Принцип гласности, пронизывающий большинство сфер правовой дея­тельности, как известно, имеет в своей реализации и некоторые изъятия. В частности, это касается охраны государственной тайны, коммерческой, банковской, семейной и ряда других видов тайн, содержащих сведения, которые в соответствии с действующим законодательством относятся к режиму ограниченного доступа. К числу таких сведений относится информация о результатах проводимых надзорных мероприятий в отношении кредитных организаций. Данная тайна не относится ни к коммерческой, ни к банковской, ни к государственной тайне. Сформулировать её название достаточно сложно, поскольку это не просто тайна сведений о деятельности частного лица, а тайна сведений, разглашение которых «может пошатнуть устои всей банковской системы. Клиенты должны быть убеждены, что контрольные органы осуществляют строгий контроль за банками и постоянно следят за их платежеспособностью, но они не должны владеть имеющейся у этих органов информацией. Информация, зачастую неправильно понятая, может спровоцировать или ускорить разорение учреждения банка» [117]. Действительно, если вкладчики могли бы узнавать, по крайней мере, такую информацию как количество инспекционных проверок, проведенных в отношении отдельной кредитной организации, то они, увидев факт проверки своего обслуживающего банка, большее количество раз, нежели какого-то другого, незамедлительно поспешили бы изъять из него свои средства. По справедливому замечанию Ж.-А. Мейера, располагать доверием вкладчики должны, прежде всего, к контролирующим органам, то есть к государству, а не к частным юридическим лицам. Таким образом, еще одним принципом банковского надзора является принцип неразглашения сведений о результатах кон­трольно-надзорных мероприятий, или принцип тайны надзора.

91

Нормативными актами Банка России установлены не только требования по выполнению этого принципа, но и зафиксированы некоторые замечания по его невыполнению. В Инструкции Центрального банка Российской Федерации от 19 февраля 1996 г. № 34 «О порядке проведения проверок кредитных организаций и их филиалов уполномоченными представителями Центрального банка Российской Федерации (Банка России)», пункте 12, есть слова об обязанности рабочей группы, проводящей проверки, не разглашать сведения, отнесенные к банковской, коммерческой и иной тайне. Телеграммой Банка России от 24 января 2000 г. № 24-Т «О предоставлении годового отчета территориальных учреждений ЦБР в соответствии с Указанием ЦБР от 6.01.2000 г. № 727-У» 171закреплено требование о предоставлении в Департамент по организации банковского санирования подраздела «Работа по финансовому оздоровлению кредитных организаций, регистрации кредитных организаций, отзыву лицензий на осуществление банковских операций и контролю за ликвидацией кредитных организаций с отозванной лицензией» в рамках годового отчета территориальных учреждений Банка России с грифом «Для служебного пользования». Письмо Банка России от 15 июня 2000 г. № 120-Т «О работе территориальных учреждений Банка России по оценке финансового состояния кредитных организации» также содержит положение, согласно которому, сведения, об отнесении кредитных организаций к классификационным группам используются территориальным учреждением исключительно в целях банковского надзора и не могут предоставляться ни самим кредитным организациям (в том числе по их ходатайствам), ни третьим лицам, в том числе территориальным учреждениям Банка России по месту нахождения филиалов (п.6). В Письме Банка России от 24 мая 1999 г. № 158-Т «О недостатках в организации работы территориальных учреждений Банка России по надзору за кредитными организациями» отмечаются как случаи, вызывающие серьёзные опасения, факты превышения территориальными учреждениями полномочий в части раскрытия информации о деятельности кредитных организаций, полученной ими в процессе осуществления надзора.

171 Документ опубликован не был. См.: Справочно-правовая система «Гарант».

172 Вестник Банка России. № 32 от 22.06.2000 г.

173 Документ опубликован не был. Справочно-правовая система «Гарант».

92

В качестве примера описывается ситуация по согласованию с налоговыми органами реестров ненадежных банков, что противоречит нормам действующего банковского законодательства и международным нормам банковского надзора (п.4).

Вместе с тем, существует установленный законодательством и норма­тивными актами Банка России перечень сведений, которые кредитные организации обязаны официально публиковать либо предоставлять для ознакомления в качестве информации о себе 174. Данное положение нельзя отнести к исключению из правил, установленных выше, поскольку сохранность тайны сведений, полученных в результате надзора, прежде всего, преследует цель неразглашения государственными органами сведений, полученных в результате надзора. То есть здесь, с одной стороны, охраняются от разглашения сведения, содержащие определённые выводы, а, с другой стороны, сведения как информация из компетентных источников. Однако, М.И. Сухов, наоборот, придерживается мнения о том, что позиция Банка России о сохранении конфиденциальности собственных данных о мерах воздействия и финансовом состоянии банков является неприемлемой, так как кризис показал, что в отдельных случаях складывается парадоксальная ситуация: у банков стоят толпы вкладчиков, а Банк России в силу Закона не может раскрывать сведения, полученные в ходе исполнения

17^

им надзорных функций в отношении проблемных банков

На наш взгляд, позиция Банка России законодательно оправданна, поскольку между наличием у кредитных организаций финансовых

174 Кредитная организация публикует в открытой печати годовой отчет (включая бухгалтерский баланс и отчет о прибылях и убытках) в форме и сроки, которые устанавливаются Банком России после подтверждения его достоверности аудиторской организацией (часть 2 статьи 43 Закона о банках): банки в местах своей работы по при ему и выдаче средств физическим лицам предоставляют для общего обзора в целом по банку следующую информацию: помимо прочего, адрес (не менее одного адреса в населенном пункте), по которому заинтересованное лицо может получить для ознакомления бухгалтерский баланс, отчет о прибылях и убытках и аудиторское заключение (п.п. 6.1.2., 6.1.5. Указания Банка России от 2 июля 1998г. № 274-У «О внесении изменений и дополнений в Указание Банка России от 27.03.1998 г. № 192-У «О дополнительных мерах по защите интересов вкладчиков» // Вестник Банка России. № 73 от 30 сентября 1999 г.

1 75

См.: Сухов М.И. Эффективный надзор за деятельностью кредитных организаций - фактор повышения стабильности банковской системы // Деньги и кредит. 2000. №3. С.6.

93

затруднений, не образующих признаков несостоятельности (банкротства) и образующих их, имеется определенный разрыв во времени, который необходим для предотвращения последних. Банк России здесь должен нести ответственность за несвоевременное установление признаков несостоя­тельности (банкротства) либо за принятие неэффективных мер, связанных с его преодолением.

Принцип «правового равенства», под которым В.М. Горшенев и И.Б. Шахов понимают равенство прав и обязанностей всех участников процес­са 176, несомненно, является одним из основополагающих принципов любой деятельности, субъекты которой находятся в неравном положении, то есть где имеет место субординационная связь. Содержание данного принципа имеет двуединую природу. C одной стороны, субъект, наделенный определенным количеством прав, должен одновременно быть наделен и определенным количеством обязанностей, с другой стороны, праву одного лица потребовать совершения определенных действий или воздержаться от их совершения должна корреспондировать обязанность другого лица выполнить предъявляемое требование. Я.А. Гейвандов, например, считает, «что стоит подумать о создании правовых норм, ограничивающих возможность проявления субъективизма служащих Банка России и других государственных органов при принятии юридически значимых решений в банковской сфере» . Кроме того, он формулирует концептуальное, на наш взгляд, положение, в соответствии с которым «частные, общественные и государственные интересы в банковской сфере в равной степени должны признаваться высшей ценностью и равным образом защищаться федеральным банковским законодательством» 178.

В сфере банковского надзора принцип «правового равенства», по нашему мнению, находит свое место, что вытекает из текста нормативно­правовых актов. Так, в Инструкции Центрального банка Российской Федерации «О порядке проведения проверок кредитных организаций и их филиалов уполномоченными представителями Центрального банка Российской Федерации (Банка России)» содержатся следующие положения:

176См.: Горшенев В.М., Шахов И.Б. Указ. раб. С.88.

1771 еивандов Я.А. указ. рао. с.оэ. '

178 Гейвандов Я.А. Указ. раб. С.66.

94

1. Кредитная организация и ее филиалы, вправе требовать от рабочей группы соблюдения указанных обязанностей, обжаловать действия рабочей группы руководителю, назначившему проверку (п. 12);

2. Наличие у кредитных организаций (их филиалов) определенного пе­речня обязанностей:

- обеспечивать на период проверки каждому члену рабочей группы бес­препятственный вход и выход из здания и других служебных помещений в течение всего рабочего дня, а при необходимости и во внерабочее время;

- организовывать в день начала проверки встречу членов рабочей груп­пы с руководителем и главным бухгалтером кредитной организации или лицами, их замещающими, а также с руководителями основных подразделений;

- выделять членам рабочей группы рабочее место в изолированном от работников кредитной организации и посторонних лиц служебном помещении, которое должно быть оборудовано необходимой мебелью, несгораемым шкафом, компьютером, средствами множительной техники, телефонной связью и охранной сигнализацией, дверью и окнами с необходимыми запорными устройствами;

- выдавать по требованию рабочей группы в установленных ею сроки все необходимые ей справки, объяснения и документы, при необходимости снимать копии самостоятельно, заверять справки и копии документов подписью ответственного лица и печатью кредитной организации и др. (п. 14).

3. Наличие у рабочей группы определенного перечня прав:

- входить в помещение проверяемой кредитной организации;

- пользоваться необходимыми для проведения проверки собственными и организационно-техническими средствами, в том числе компьютерами, дискетами к ним, множительными аппаратами, радиотелефоном;

- получать от руководителей и уполномоченных сотрудников кредитной организации и ее филиалов необходимые для проверки документы, справки и разъяснения;

- при необходимости снимать копии с полученных документов;

- предъявлять другие требования, основанные на обязанностях

95

кредитной организации, предусмотренных настоящей Инструкцией (п. 12).

4. Служащие центрального аппарата Банка России и его территориальных учреждений, принимавшие участие в проверках кредитных организаций (филиалов), а также ознакомленные с материалами проверок, несут установленную законодательством ответственность за нарушения законных прав кредитных организаций и их клиентов (п.23).

«Презумпция добропорядочности» как «конституционный» принцип контрольно-процессуальной деятельности, безусловно, должен являться основополагающим принципом не только контрольной деятельности, но и всей процессуальной деятельности, связанной с рассмотрением дел о правонарушениях. Вместе с тем, из данного принципа установлены и некоторые изъятия, которые по своей природе являются объективнообусловленными, однако, в практической реализации, к сожалению, не могут быть полностью лишены субъективизма. Прежде чем, проанализировать данный принцип применительно к сфере банковского надзора, обратимся к изучению некоторых положений Налогового кодекса. В частности, в статье 89 мы читаем: «Выездная налоговая проверка в отношении одного налогоплательщика (плательщика сбора, налогового агента) может проводиться по одному или нескольким налогам. Налоговый орган не вправе проводить в течение одного календарного года две выездные проверки и более по одним и тем же налогам за один и тот же период». Устанавливаемые, таким образом, правила о периодичности проведения проверок, вряд ли, можно считать установленными, поскольку, на практике руководитель налогового органа может назначить одну комплексную проверку в год, а может «растянуть» их по отдельным налогам, да, еще по налоговым периодам на весь год, и в течение 12 месяцев проверять налогоплательщика (плательщика сбора, налогового агента). В данном случае, нам трудно понять причины, побудившие законодателя сформулировать таким образом нормы Налогового кодекса. Вряд ли, здесь можно ставить и вопрос о соблюдении таких принципов как «систематич-

179 ность», «регулярность», а также о принципе «процессуальной экономии»

179 Принципы регулярности и систематичности — специфические принципы контроля (См.: Шорина Е.В. Указ. раб. С. 76). принцип процессуальной экономии - общепроцессуальный принцип (См.: Горшенев В.М., Шахов И.Б. Указ. раб. С. 99). О том,

96

Не исключено, что законодатель, формулируя, таким образом, текст норм о выездной налоговой проверке, руководствовался соображениями соблюдения принципа проведения проверок по необходимости. Однако, данный принцип не закреплен в тексте Налогового кодекса, к тому же, если бы он и был закреплен, необходимо было бы закрепить и другой - об обязательном проведении хотя бы одной комплексной проверки в течение календарного года 180. Кроме того, необходимо было бы установить четкие ориентиры как совокупность ряда условий, которые являли бы собой факторы необходимости и достаточности для неизбежного проведения выездной налоговой проверки.

Как уже было отмечено ранее, периодичность проведения инспекцион­ных проверок кредитных организаций также не определена ни в законодательстве, ни в подзаконных нормативных актах. Однако, критерии приоритетности выбора кредитной организации для проведения проверки в них все же определены. Так, в абз. 3 п. 3 Инструкции « О порядке проведения проверок кредитных организаций и их филиалов уполномоченными представителями Центрального Банка Российской Федерации (Банка России)» сказано: «В планы проверок включаются в первую очередь кредитные организации, в отношении которых имеются данные об их неустойчивом финансовом положении или допущенных ими грубых нарушениях правил, регулирующих их деятельность, а также кредитные организации и их филиалы, которые не проверялись Банком России или его территориальными учреждениями более двух лет». Как видно из приведен­ного фрагмента текста инструкции, максимальный отрезок времени, опреде­ляющий периодичность проведения проверок - два года. Как нам представляется, вряд ли можно говорить о соблюдении принципов систематичности и регулярности проведения проверок в действующих нормативно-правовых актах, регулирующих банковский надзор. В той же инструкции сказано следующее: «Проверки кредитных организаций и их что условием, обеспечивающим эффективность контроля, является систематический характер его проведения говорит и В.М.Манохин (См.; Манохин В.М. Советское административное право. Курс лекций. Часть общая. Саратов, 1968. С.228.).

180 Ткаченко В.В. Банковская инспекция - некоторые направления развития // Деньги и кредит. 2000. №8. С.11

97

филиалов проводятся с периодичностью, необходимой для целей банковского надзора и регулирования.

При этом комплексные проверки осуществляются в каждой кредитной организации, как правило, не реже чем один раз в два года» (п.9). Таким образом, систематичность и регулярность здесь заменяются необходимостью и целесообразностью, что, по нашему мнению, вряд ли можно считать верным. Думается, превентивный характер контроля (надзора), и не только превентивный, ценен тогда, когда контроль (надзор) носит регулярный характер [118].

Полностью сообразуется с целями банковского надзора принцип, наибо­лее частой, подвергаемости надзору, притом пристальному, кредитных организаций, имеющих финансовые затруднения. В зависимости от классификационной группы, к которой отнесена кредитная организация по степени наличия финансовых затруднений следует определять и периодичность проведения проверок. Вместе с тем, более частому надзору должны подвергаться те кредитные организации, которые, несмотря, на отсутствие финансовых затруднений, допускают нарушения по несоблюдению требований банковского законодательства и подзаконных нормативных актов. Здесь также должна быть прямая пропорциональная зависимость между числом нарушений и периодичностью проведения

98

проверок. Сказанное не означает, что принцип презумпции добропорядочности как принцип надзорной деятельности в данном случае не должен соблюдаться. Наличие вышеуказанных недостатков в работе кредитной организации, на первый взгляд, поглощающее данный принцип, не должно его реально поглощать. Определенные негативные обстоятельства, о которых мы говорили, должны быть закреплены в законе именно как критерии, позволяющие определять частоту проводимых надзорных мероприятий. Само же наличие данных обстоятельств, не может быть мерилом того, что одна кредитная организация подвергается наиболее тщательному надзору, нежели другая. Наоборот, тщательно должны проверяться все кредитные организации, поскольку только тогда смогут выявиться негативные обстоятельства в работе всех кредитных организаций, в которых они действительно существуют. Касаемо особого надзора за деятельностью так называемых проблемных банков, следует отметить, что принцип подвергаемости более пристальному наблюдению со стороны контролеров территориальных учреждений ЦБ РФ кредитных организаций, 182

представляющих риск , должен реализовываться помимо стадии планирования проверок, также на стадии их проведения и применения мер реагирования. Как отмечает Ж.-А. Мейер, ««изоляция» и «санация» банков, уязвимых и подверженных рискам, являются приоритетной сферой деятельности контрольных органов, позволяющих оградить от потрясений всю банковскую систему» [119][120].

Таким образом, из приведенного анализа вытекают следующие принци­пы надзорной деятельности: ее систематичность и регулярность, презумпция добропорядочности, а также принцип зависимости периодичности проведения проверок от финансовой устойчивости кредитных организаций и фактов правонарушений в их деятельности.

Другим принципом банковского надзора, которым должны руково­дствоваться участники правоотношений, регулируемых различными отраслями российского права, является принцип обязательного рассмотрения жалоб и заявлений. В.М. Манохин называет рассмотрение жалоб и заявлений

99

одним из видов контроля за деятельностью, а также одним из способов обеспечения законности в государственном управлении, так как обращение с жалобой связано, как правило, с нарушением законности и, следовательно, необходимостью ее восстановления 184.

Принцип обязательного реагирования на жалобы и заявления в сфере осуществления банковского надзора связан с необходимостью служащих Банка России откликаться на поступивший сигнал о действиях (бездействии) кредитной организации с тем, чтобы проверить содержащуюся в жалобе (заявлении) информацию и принять соответствующие меры. Об этом прямо подчеркивается в ряде документов Банка России. Текст Телеграммы от 9 сентября 1998 г. № 211-T «О проведении проверок кредитных организаций по поступающим от населения и клиентов банков жалобам и заявлениям по фактам задержки платежей кредитными организациями» 185гласит: «Для осуществления контроля за обеспечением работы расчетной сети и соблюдением платежной дисциплины предлагается организовать систематическое проведение проверок кредитных организаций, уделяя первостепенное внимание проверкам поступающих от населения и клиентов банков жалоб и заявлений по фактам задержки платежей кредитными организациями.

В этих целях образовать «горячие линии», по которым клиенты кредит­ных организаций смогли бы безотлагательно сообщить о фактах задержки платежей кредитными организациями в территориальное учреждение Банка России для принятия соответствующих мер».

В Письме от 10 апреля 2000 г. № 82-Т «Об усилении контроля за свое­временностью поступления платежей в бюджеты всех уровней и государственные внебюджетные фонды» отмечается, что «при поступлении жалоб клиентов... о невыполнении кредитными организациями взятых на себя обязательств по своевременному и полному проведению платежей клиентов... проверять, в том числе с выходом на место, обоснованность таких обращений и при подтверждении изложенных в них фактов незамедлительно применять к банку -нарушителю меры воздействия,

184 См.: Манохин В.М. Указ. раб. С.241.

185 Вестник Банка России. № 66 от 16 сентября 1998 г.

186 Документ опубликован не был. См.: Справочно-правовая система «Гарант».

IOO

предусмотренные статьей 75 Федерального закона о Центральном банке Российской Федерации ( Банке России ) ...», включая ходатайство об отзыве лицензии на осуществление банковских операций». Письмо от 28 февраля 1997 г. № 419 «О мерах по усилению надзора за деятельностью кредитных организаций» тоже содержит правила согласно которому территориальные учреждения Банка России должны оперативно рассматривать и реагировать на любые негативные явления в деятельности кредитных организаций и филиалов кредитных организаций (наличие фактов задержек платежей, несвоевременного исполнения обязательств, поступление жалоб и иных фактах, свидетельствующих об ухудшении финансового состояния кредитной организации) (п.1).

На наш взгляд, поступающие от клиентов жалобы на действия (бездей­ствие) кредитных организаций должны быть во всех случаях не только пово­дом, но и основанием для проведения компетентными органами проверок, поскольку именно посредством их можно выявлять большее количество нарушений законодательства в деятельности кредитных организаций, а значит, своевременно их устранять и тем самым способствовать стабилизации положения в банковской системе и защите интересов вкладчиков и кредиторов, то есть достижению главных целей банковского регулирования и надзора.

Идя далее по пути анализа принципов контрольной деятельности, пред­ложенных указанными авторами, перечислим следующие их группы помимо «общих» (Е.В. Шорина) и «конституционных» (В.М. Горшенев, И.Б. Шахов). Так, Е.В. Шорина все другие принципы называет «специфическими принципами контроля» и относит к ним следующие: всеобъемлющий характер контроля, его универсальность, то есть распространение на все стороны государственной и общественной деятельности, точность (достоверность), объективность, сочетание государственного контроля C 188

общественным

В свою очередь, В.М. Горшенев и И.Б. Шахов подразделяют все другие принципы на две группы, называя первую - «общепроцессуальными принци-

187 Вестник Банка России от 12 марта 1997 г. №15, (С изм. и доп. на 5 июля 1999 г. // Вестник Банка России от 14 июля 1999 г. №41).

188 См.: Шорина Е.В. Указ. раб. С.76.

IOl

пами», а вторую - «специализированными принципами». При этом в первую группу они включают принцип истинности результата рассмотрения контрольного дела, профессионализм лидирующего субъекта, научность как необходимость глубокого теоретического обоснования контрольно­процессуальных действий и принимаемых решений, учета и использования новейших данных и достижений науки, а также принцип процессуальной экономии. Наконец, к специализированным принципам они относят неотвратимость юридической ответственности, обратную силу закона и запрет поворота к худшему, возложение бремени доказывания [121][122].

Проанализируем те из перечисленных выше принципов (помимо иссле­дованных), которые, на наш взгляд, представляют интерес для целей настоящего исследования и которые могли бы быть возведены в ранг принципов банковского надзора.

Принципы всестороннего, полного и объективного исследования, а так­же принцип точности (достоверности), или истинности результата рассмотре­ния контрольного дела, - это, как известно, основополагающие принципы лю­бой исследовательской деятельности. В частности, ст. 20 Уголовно­процессуального кодекса РСФСР обязывает суд, прокурора, следователя, лицо, производящее дознание, принимать все предусмотренные законом меры для всестороннего, полного и объективного исследования всех обстоятельств дела. Совершенно необходимо закрепить эти принципы и в нормах банковского законодательства. В свою очередь, Х.И. Мюллер считает, что ревизии на местах «за небольшим исключением ... не должны превращаться во всесторонний аудит. Предпочтительнее всего представитель органа надзора должен осуществлять выборочный подход, особенно концентрируя внимание на сферах, вызывающих особую озабоченность» 19°.

Принцип всесторонности, как нам представляется, несет на себе двоя­кую функциональную нагрузку. C одной стороны, в соответствии с ним должны регулярно проводиться комплексные проверки (то есть по всем направлениям деятельности). C другой стороны, как при комплексных, так и при тематических проверках в рамках охватываемых ими сфер интересов

102

нельзя допускать, чтобы без внимания проверяющих остался хотя бы один участок работы.

Профессионализм лидирующего субъекта - одно из важных условий достижения результатов полного и всестороннего исследования всех обстоя­тельств, а также залог обеспечения истинности результатов контроля (надзора). Профессионализм необходим в любой сфере деятельности, однако, в данном случае речь идет о наличии определенных специальных знаний в области банковского дела и опыта работы, что обусловливается самой природой банковской деятельности.

И Х.Й. Мюллер, и Ж.-А. Мейер отмечают такой показатель в деятельно­сти проверяющего как стремление к установлению доверительных отношений с проверяемым. В частности, Х.Й. Мюллер пишет: «Органы надзора достигают наилучших результатов при наличии отношений взаимного доверия. При таких условиях может быть собрана полезная информация о намерениях и политике банков с учетом последних изменений на рынке... Часто органы надзора стремятся получить от банков их оценку предлагаемых органами надзора мер. Такая обратная связь полезна» 191.. В свою очередь, Ж.-А. Мейер также отмечает, что «признания будет тем легче добиться, чем более тесные доверительные отношения будут связывать центральный банк с коммерческими банками. Доверие будет усилено, если центральный банк будет соблюдать корректность в отношении банков, находящихся в кризисном состоянии» . Далее автор подчеркивает, что «такую работу могут выполнить лишь специально назначенные сотрудники, обладающие большим опытом банковской деятельности»193. Принцип установления доверительных отношений между проверяющим и проверяемым, по нашему мнению, является общим принципом любой контрольной (надзорной) деятельности независимо от сферы ее осуществления. Однако, банковская сфера в данном случае специфична тем, что она связана с обязательным прогнозированием развития ситуации. Поэтому доверительные отношения здесь имеют особую значимость. Думается, что именно в контексте установления доверительных отношений

191 Мюллер Х.Й. Указ. раб. С.51.

192 Мейер Ж.-А. Указ. раб. С.29.

193 Там же.

103

сформулирован принцип 17 Базовых принципов эффективного надзора за банковской деятельностью, в соответствии с которым «органы банковского надзора должны поддерживать регулярные контакты с руководством банка и хорошо понимать суть операций, осуществляемых этим банком. Кроме того, в Консультативном письме также говорится о том, что «в случае возникновения проблем банки должны быть уверены, что могут довериться надзорному органу, проконсультироваться с ним и ожидать конструктивного и конфиденциального совместного обсуждения этих проблем».

В.Д. Королев в числе принципов банковского надзора называет принцип экономического анализа, под которым понимает изучение тенденций и перспектив развития банковского дела[123]. Бесспорно, данное правило должно являться принципом банковского регулирования и надзора, что входит в задачи мониторинга кредитных организаций в Банке России.

Базовые принципы эффективного банковского надзора начинают свой перечень с провозглашения условий, необходимых для эффективного банковского надзора. В их число входят: четко сформулированные задачи и обязанности каждого органа, осуществляющего надзор за банковской деятельностью, наличие оперативной самостоятельности и соответствующей материальной базы у каждого органа надзора, наличие адекватной юридической базы банковского надзора, включающей регулирование процедуры получения разрешения на банковскую деятельность и последующий надзор за ней, полномочия на выявление соответствия деятельности поднадзорной организации требованиям законодательства, а также аспекты безопасности и устойчивости банков, правовую защиту субъектов надзора, механизм обмена информацией между надзорными органами и обеспечение конфиденциальности такой информации (принцип 1). Думается, что в системе отечественного центрального банка и в системе правовых норм, регулирующих деятельность банковской системы, практически все названные требования соблюдаются. Нам остается неясным понятие и значение принципа защиты субъектов надзора, под которым в Консультативном письме понимается защита (обычно законодательная) от персональной или солидарной ответственности за добросовестные действия,

104

предпринимаемые в ходе осуществления надзора.

Принцип 2 и принцип 3 сформулированы как принципы, содержащие требования, предъявляемые к лицензированию банковской деятельности. По­скольку, как уже отмечалось выше, предварительный надзор не охватывается рамками настоящего исследования, мы на их анализе подробно останавливаться не будем.

Принцип 4 и принцип 5 предусматривают необходимость наличия у ор­ганов банковского надзора права рассматривать и в случае необходимости отклонять предложения о передаче значительных долей участия или контроля в существующих банках третьим лицам, а также наличия полномочий устанавливать критерии оценки приобретений или инвестиций, осуществленных банком, убеждаться в том, что дочерние и зависимые структуры не создают чрезмерных рисков для банка и не препятствуют осуществлению эффективного надзора за его деятельностью.

Реализация данных принципов в нормах российского банковского права осуществляется следующим образом:

1. Предусматривается уведомление или получение предварительного со­гласия Банка России (в зависимости от величины процентов долей (акций) кредитной организации) при приобретении в результате одной или нескольких сделок одним юридическим или физическим лицом либо группой юридических и (или) физических лиц, связанных между собой соглашением, либо группой юридических лиц, являющихся дочерними или зависимыми по отношению друг к другу, долей (акций) кредитной организации (ч.ч. 1,2 ст. 60 Закона о банках).

2. Банку России предоставлено право запрашивать и получать информа­цию о финансовом положении и деловой репутации участников (акционеров) кредитной организации в случае приобретения ими более 20 процентов долей (акций) кредитной организации (ч. 3 ст. 60 Закона о банках).

3. Устанавливается обязательный норматив деятельности кредитной ор­ганизации - норматив использования собственных средств банков для приобретения долей (акций) других юридических лиц (ст. 61 Закона о банках).

4. Устанавливается особый порядок отчетности - консолидированной

105

отчетности банковской группы, и банковских холдингов (ст.43 Закона о бан­ках).

Название данного принципа, на наш взгляд, должно быть сформулиро­вано как осуществление надзора на консолидированной основе. Принцип 20 как раз это предусматривает: «Важным элементом банковского надзора является способность надзорного органа осуществлять надзор за банковской группой на консолидированной основе». В Консультативном письме также говорится о том, что органы банковского надзора должны иметь возможность координировать свои действия с другими инстанциями, осуществляющими надзор за деятельностью небанковских организаций, входящих в поднадзорную организационную структуру.

М.И. Сухов, в частности, отмечает, что «без введения консолидирован­ной отчетности всех организаций, включая холдинги, сохраняется повышенный риск внезапных банкротств, а также невозможность обеспечить необходимую рыночную прозрачность структуры реальных результатов 195 коммерческой деятельности»

Концепция Банковского кодекса предусматривает существование специ­альной главы раздела о банковском надзоре, посвященной надзору за деятельностью кредитных организаций на консолидированной основе. В данной главе должны будут определяться объем получаемой информации, а также устанавливаться право запрашивать и получать информацию у организаций, являющихся дочерними или зависимыми от кредитной организации (§ 7).

Некоторое сходство, как нам представляется, данный принцип имеет с принципом особого (консолидированного) надзора за кредитными организа­циями, имеющими филиалы. В. Д.Козлов в 1990 году определял такой надзор как консолидированный196. В Инструкции Банка России «О порядке осуществления надзора за банками, имеющими филиалы» от 11 сентября 1997 г. № 65 говорится о том, что необходимость выделения банков, имеющих филиалы, в самостоятельную надзорную категорию обусловлена тем, что эти банки наряду с общими рисками, присущими банковской

195 Сухов М.И. Эффективный надзор за деятельностью кредитных организаций - фактор повышения стабильности банковской системы // Деньги и кредит. 2000. №3. С.4.

196 См.: Королев В.Д. Указ. раб. С.12.

106

деятельности, подвержены повышенным региональному и страновому рискам, а также дополнительному риску потери такими банками управляемости (п.1). Надзор за деятельностью банка осуществляется территориальным учреждением Банка России по месту нахождения его головной организации во взаимодействии с территориальными учреж­дениями Банка России по месту нахождения филиалов банка (п.6). Территориальное учреждение Банка России по месту нахождения филиала банка направляет информацию о недостатках в деятельности филиала головной организации банка территориальному учреждению Банка России по месту ее нахождения в соответствии с порядком, установленным вышеуказанной Инструкцией (π.7) 197.

Помимо принципов 17 и 20, к числу принципов, положенных в основу методов осуществления текущего надзора относятся также принципы 16,18 и 19, на основании которых эффективная система банковского надзора должна включать как формы надзора, осуществляемого непосредственно на местах, так и с помощью методов внешнего наблюдения. Далее, органы банковского надзора должны располагать средствами для сбора, оценки и анализа пруденциальных отчетов и статистической информации, поступающей от банков на индивидуальной и консолидированной основе. Наконец, органы банковского надзора должны располагать средствами независимой оценки надзорной информации путем проведения проверок на местах или с помощью внешних аудиторов. В соответствии с Консультативным письмом, внешний надзор (наблюдение) может сочетать как инспектирование, так и проверки дипломированными внешними аудиторами («в эффективных системах надзора используются оба эти метода»). Кроме того, в нем содержится требование о том, что привлечение внешних аудиторов в надзорных целях можно практиковать лишь тогда, когда в стране есть хорошо подготовленные, профессионально независимые кадры, обладающие достаточным опытом для выполнения таких задач. Также, из текста

197 Существует особый порядок надзора за банками, имеющими филиалы на территории иностранного государства, урегулированный Инструкцией Банка России от 24 августа 1998 г. № 76- И «Об особенностях регулирования деятельности банков, создающих и имеющих филиалы на территории иностранного государства» // Вестник Банка России от 2 сентября 1998 г. №63. (С изм. и доп. на 17 марта 1999 г. // Вестник Банка России от 24 марта 1999 г. №17).

107

Консультативного письма, следует вывод о том, что надзорные органы и внешние аудиторы должны иметь четкое понимание своих взаимосвязей в ходе работы. Деятельность отечественной банковской системы приняла данное правило на вооружение и проводит его реализацию в жизнь, хотя не лишенное определенных недостатков. Так, в Письме Центрального банка Российской Федерации от 10 ноября 2000 года № 171-T «Об усилении взаимодействия территориальных учреждений Банка России и аудиторских организаций (индивидуальных аудиторов)» [124]говорится следующее: «Банк России проанализировал состояние дел в вопросах взаимодействия территориальных учреждений Банка России с аудиторскими организациями (индивидуальными аудиторами) и считает необходимым отметить, что несмотря на отмеченную в обзорном письме Банка России от 26.02.99 г. № 76-Т «Об организации работы в области банковского аудита»[125]необходимость совершенствования состояния дел в этой области, деловые контакты территориальных учреждений и аудиторских организаций (индивидуальных аудиторов) в ряде случаев продолжают носить сугубо формальный характер либо не отвечают положениям законодательства и нормативных требований в данной сфере». В частности, в нем отмечаются факты несвоевременного информирования аудиторских организаций об издаваемых Банком России нормативных актах, относящихся к деятельности кредитных организаций, практика ограничения контактов территориальных учреждений с аудиторскими организациями только направлением им рекламационных писем без использования возможностей проведения деловых встреч, указывается на недостаточное использование возможности сопоставления выводов аудиторских и инспекционных проверок и др.

25 мая 2000 г. в Санкт-Петербурге прошел Седьмой Всероссийский день банковского аудита на тему: «Банковский аудит - 2000. Задачи и проблемы». Помимо таких вопросов как определение органа, регулирующего аудиторскую деятельность и разграничение либо неразграничение банковского и общего аудита, на нем обсуждались вопросы, связанные с обменом информацией между территориальными учреждениями Банка

108

России и аудиторами. В частности, А.Ю. Симановский (директор Департамента пруденциального банковского надзора Банка России) отметил, что «в целях налаживания полезного обмена информацией с аудиторами в Банке России рассматривается вопрос о предоставлении аудиторским фирмам информации о результатах инспекционных проверок деятельности кредитных организаций. Надзорные органы, со своей стороны, вправе рассчитывать на получение более обстоятельной информации, отражающей реальные проблемы деятельности банков по результатам аудиторских проверок» 200. Кроме того, в Рекомендациях девятого Международного бан­ковского конгресса в числе рекомендаций аудиторам указывается на активное взаимодействие с Банком России в части обмена информацией, разработки методологии анализа финансового состояния кредитной организации 201.

Таким образом, данный принцип можно сформулировать как принцип взаимодействия и делового сотрудничества между территориальными учреж­дениями Банка России и аудиторскими организациями (индивидуальными аудиторами).

Ряд принципов (6-13,15) посвящены предъявлению органами надзора требований о достаточности капитала, о разумной кредитной политике, о процессе управления рисками в целом (кредитным, страновым, трансфертным, рыночным, процентным, рискам ликвидности, операционным, правовым, рискам репутации), о проведении банками политики, связанной с воспрепятствованием умышленному или неумышленному использованию банков преступными элементами. В целом, все перечисленные требования и условия, которые должны устанавливаться при банковском регулировании и контролироваться при банковском надзоре - сфера проблем, стоящих перед банковским делом, несмотря на то, что оно регулируется банковскими правовыми нормами. Не ставя цель в рамках настоящей работы исследовать вопросы, связанные с банковским регу­лированием и банковским делом, мы не имеем возможности дать квалифицированную оценку состоянию данной области банковского надзора

200 См.: День банковского аудита // Деньги и кредит. 2000. №7. С.68.

201 См.: Рекомендации девятого Международного банковского конгресса (МБК-2000) И Деньги и кредит. 2000. №7. С. 15.

109

(его адекватности и эффективности) в отечественной банковской системе. Нашей задачей в данном случае является определение принципа надзорной деятельности, охватывающего вышеуказанную сферу функционирования банковской системы, что мы попытаемся сделать. Думается, наиболее полно его можно озвучить как принцип надзора за всеми рисками, имеющими место в деятельности кредитных организаций.

Вслед за перечисленными базельскими принципами банковского надзо­ра, принцип 14 также предполагает осуществление надзора за текущей деятельностью банков и посвящен надзору за системой внутреннего контроля. Данный надзор предполагает наличие у органов надзора возможности убедиться в том, что банки располагают системой внутреннего контроля, соответствующей характеру и масштабам их операций. «Цель внутреннего контроля, - сказано в Консультативном письме, - состоит в том, чтобы убедиться, что дела в банке ведутся рационально, с необходимой осмотрительностью, в соответствии с политикой и стратегией, разработанной советом директоров банка ... руководство банка в состоянии идентифицировать, оценивать и управлять рисками, которые принимает на себя банк». В Письме Банка России от 7 октября 1999 г. № 289-П «О мерах по повышению уровня внутреннего контроля в банках» . Отмечаются факты отсутствия в некоторых кредитных организациях служб внутреннего контроля, а также факты их малочисленных составов (1-2 специалиста). Кроме того, в нем указывается на формальное существование служб внутреннего контроля в некоторых кредитных организациях, которые не обеспечивают выполнение возложенных на них функций. В связи, с чем в названном Письме Банк России обязывает территориальные учреждения усилить надзор за данной сферой банковской деятельности. И.Ю. Седова также обращает внимание на то, что «при проведении инспекционных проверок этому вопросу должно уделяться первостепенное значение, поскольку в сферу внимания системы внутреннего контроля входят все стороны деятельности банка» 2°3. Таким образом, еще одним принципом банковского надзора является необходимость осуществления надзора за

202 Документ опубликован не был. См.: Справочная правовая система «Гарант».

203 Седова И.Ю. О работе надзорных подразделений территориальных учреждений банка России с проблемными банками//Деньги и кредит. 1999. № 10. С. 15.

HO

системой внутрибанковского контроля.

Принцип 21 предполагает удовлетворительное ведение каждым банком необходимой отчетности на основе последовательно проводимой бухгалтер­ской политики и практики, что позволяло бы надзорному органу получать достоверную информацию о финансовом состоянии банка и прибыльности проводимых им операций, а также регулярное опубликование своей финансовой отчетности, адекватно отражающей его состояние. В комментарии к данному принципу содержится указание на то, что банки должны предоставлять отчетность в форме, позволяющей сопоставлять ее с аналогичной информацией по другим банкам.

Вопрос о повышении качества представляемой кредитными организа­циями отчетности - вопрос, решение которого является одной из первоочередных задач Банка России.

После кризиса 17 августа 1998 года Т.В. Парамонова в своем выступле­нии на совещании по теме «Банковский надзор в условиях реструктуризации банковской системы в Российской Федерации», состоявшемся в г. Саратов отметила: «... одним из самых главных направлений развития надзора является достоверность бухгалтерского учета и отчетности ... Не должно быть случаев, когда специалисты территориальных главных управлений выявляют факты неправильного составления отчетности, но, считая это легким нарушением, закрывают на них глаза. Это абсолютно недопустимо, так как недостоверные учет и отчетность дают искаженное представление о состоянии банка и банковской системы» 2°4.

Банк России последовательно в своих письмах указывает на необходи­мость усиления контроля за достоверностью отчетности кредитных организа­ций. Так, в Письме Банка России от 20 июня 1997 г. № 473 « О мерах по усилению контроля за достоверностью отчетности кредитных организаций», когда Банк России рассмотрел результаты первого этапа проверок достоверности отчетности кредитных организаций, проводимых территориальными учреждениями отметил, что из состоявшихся в 643 кредитных организациях проверках проверок, факты недостоверности

204 Парамонова Т.В. О повышении качества надзора за кредитными организациями И Деньги и кредит. 1999. № 10. С.5.

Ill

отчетности выявлены в 565 случаях, то есть у 88 %. Отмечаются в нем и факты сознательного искажения таких сведений как: завышение финансовых результатов и величины собственных средств (капитала) кредитных организаций, занижение величины необходимых резервов на возможные потери по ссудам, а также средств, подлежащих обязательному ре­зервированию в Банке России; искусственное улучшение результатов выполнения экономических нормативов. В письме обращается внимание на то, что большинство территориальных учреждений «далеки от применения мер воздействия к кредитным организациям только за предоставление ими недостоверной отчетности, что в ряде случаев совершенно недопустимо, ибо в этих случаях предусмотренная законом надзорная деятельность Банка России лишается объективной основы» 205.

В Письме Банка России от 4 февраля 1999 г. № 52-Т «Об усилении кон­троля за достоверностью отчетности кредитных организаций» 206в очередной раз говорится о недостаточном внимании со стороны территориальных учреждений Банка России к вопросу о достоверности отчетности кредитных организаций.

В Письме Банка России от 11 мая 2000 г. № 104-Т «Об усилении кон­троля за достоверностью отчетности кредитных организаций» 207вновь указывается на неудовлетворительное состояние учета и отчетности в кредитных организациях, хотя отмечаются определенные положительные результаты. Банк России призывает уделять данной проблеме особое внимание ввиду того, что контроль достоверности учета и отчетности является одним из важнейших элементов надзорной работы, а достоверность учета и отчетности - ключевым условием правильного определения рисков, принимаемых на себя кредитными организациями.

Принцип 22 сформулирован как принцип обеспечения наличия у орга­нов надзора адекватных возможностей для своевременного применения кор­ректирующих мер, в отношении банков, не соблюдающих установленные пруденциальные требования, а также в случае нарушения ими правил банковского регулирования или создания любой другой угрозы интересам

205 Документ опубликован не был. См.: Справочная правовая система «Гарант».

206 Документ опубликован не был. См.: Справочная правовая система «Гарант».

207 Документ опубликован не был. См.: Справочная правовая система «Гарант».

112

вкладчиков. На наш взгляд, данный принцип необходимо дополнить еще и требованием к необходимости выбора органами надзора адекватных мер реагирования относительно выявленных нарушений. Как известно, действующее банковское законодательство содержит лишь перечень обстоятельств, ориентируясь на которые Банк России может отозвать лицензию на совершение отдельных -банковских операций (ст.20 Закона о банках). В вышеуказанном письме также содержится указание на то, чтобы в отношении кредитных организаций, допускающих представление недостоверной отчетности, особенно при повторных нарушениях, способствующих сокрытию реального финансового состояния и нарушению пруденциальных норм деятельности, применялись адекватные меры надзорного реагирования. Однако, далее в письме указывается на необходимость принятия жестких мер, вплоть до выступления C ходатайством об отзыве лицензии. К сожалению, понятие «жесткие меры» является оценочным, что затрудняет его толкование и применение на практике. В данном направлении необходимо вести серьезную работу по составлению хотя бы рекомендательных перечней мер, соответствующих определенным видам правонарушений. Думается, название анализируемого принципа можно сформулировать как принцип адекватности, который следует определять двояко: и как необходимость наличия у надзорного органа адекватных мер реагирования, и как необходимость наличия критери­ев, позволяющих правильно (адекватно) выбрать необходимые из них).

Последние три принципа Базовых принципов эффективного надзора за банковской деятельностью включены в раздел о международных банковских операциях. Принцип 23 предусматривает необходимость осуществления надзора на консолидированной основе за банковскими операциями в международном масштабе, прежде всего, через филиалы, совместные предприятия и дочерние отделения. Принцип 24 предъявляет требование о по п держании контактов и информационном обмене с другими органами надзора, имеющими отношение к поднадзорным банкам, особенно с органами надзора той страны, на территории которой зарегистрированы поднадзорные банки, Принцип 25 содержит два самостоятельных положения, одно - о соответствии национальным стандартам операций, осуществляемых

113

иностранными банками в данной стране, другое - о наличии полномочий у органов надзора по предоставлению надзорным органам страны местонахождения штаб-квартиры банка информации, необходимой им для осуществления надзора за деятельностью данного банка в целом, включая его зарубежные подразделения.

Необходимость выполнения требований, провозглашенных данными принципами очевидна, поскольку это является частью (частным случаем) осуществления надзора на консолидированной основе. В 1975 году Базельским комитетом был разработан документ рекомендательного характера - Конкордат - по надзору за иностранными учреждениями банков. Появившись в результате первого международного банковского кризиса в Германии, он был пересмотрен в 1982 году после второго кризиса в Италии. Целью данного Конкордата явилось достижение сбалансированного распределения функций по надзору за иностранным банковским учреждением между органами государства происхождения и государства пребывания. Если, по мнению, органов государства пребывания надзор со стороны органов государства происхождения за иностранным банковским учреждением, действующим на территории первого, является неадекватным или недостаточным, то они могут запретить деятельность такого учреждения. В свою очередь, если органы государства происхождения обнаружат неадекватный надзор со стороны органов государства пребывания, то они могут потребовать от материнского банка прекращения деятельности его иностранного учреждения [126].

Инструкцией Банка России от 24 августа 1998г. № 76-П «Об особенно­стях регулирования деятельности банков, создающих и имеющих филиалы на территории иностранных государств» установлен порядок взаимодействия Банка России с поднадзорными органами стран нахождения зарубежных филиалов уполномоченных банков: «При осуществлении сотрудничества с надзорными органами стран местонахождения зарубежных филиалов уполномоченных банков на основе двусторонних соглашений Банк России запрашивает информацию об известных этим органам случаях нарушений зарубежным филиалом действующего законодательства и нормативных актов

114

органов банковского надзора страны его местонахождения о недостатках в его деятельности, о наличии финансовых трудностей, а также о результатах проведенных ими инспекционных проверок» (п.8.2.) [127].

Вообще, принципы и правила, разрабатываемые Базельским комитетом по банковскому регулированию, являются в нашем государстве официально признанными, и мы следуем их предписаниям. В частности, в Договоре «О создании союзного государства», заключенным между Российской Федерацией и Республикой Беларусь, в статье 25 закреплено: «Государства - участники завершат унификацию требований к организации надзора за банками и иностранными кредитными учреждениями, исходя из основных принципов эффективного банковского надзора, определенных Базельским комитетом по банковскому надзору ...». Кроме того, в Письме «Об усилении взаимодействия территориальных учреждений Банка России и аудиторских организаций» (п.2) также предлагается руководствоваться Рекомендациями Международного комитета по аудиторской деятельности и Базельского комитета по банковскому надзору в целях повышения качества взаимодействия территориальных учреждений Банка России с аудиторскими организациями (индивидуальными аудиторами).

В Конституции Российской Федерации закреплено правило, в соответст­вии с которым «общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы» (ст. 15).

Таким образом, необходимость руководствоваться нормами и принци­пами международного права является одним из принципов банковского надзора.

Исходя из целей банковского регулирования и надзора, а именно, необ­ходимости защиты интересов вкладчиков, следует сформулировать еще один принцип банковского надзора - особого порядка надзора за депозитными опе­рациями банков. Доказательством существования данного принципа является наличие ряда изданных Банком России документов, касающихся разработки

115

дополнительных мер по защите интересов вкладчиков 210банков, наличие методических рекомендаций по проверке депозитных операций кредитных организаций 211, установления особого порядка по осуществлению надзора за Сберегательным банком Российской Федерации212.

Наконец, важным принципом банковского надзора, который актуален на сегодняшний день, является принцип закрепления в законодательстве (феде­ральном законе) не только понятия банковского надзора, но и таких его характеристик как виды, периодичность и сроки осуществления, права и обязанности участников надзорного производства, порядок оформления результатов надзора, а также принцип разработки методических рекомендаций по всем направлениям надзорной деятельности (то есть по объектам надзора).

На основании изложенного, считаем возможным представить следую­щую классификацию принципов, положенных в основу осуществления банковского надзора.

1. Общеправовые принципы:

- законности,

- правового равенства,

- признания норм и принципов международного права,

- обязательного рассмотрения жалоб и заявлений компетентными орга­нами.

2. Специальные принципы правовой исследовательской деятельности;

- презумпции добропорядочности,

- всесторонности и полноты исследования,

- профессионализма лидирующего субъекта, -объективности лидирующего субъекта.

210См., напр., Указание Банка России от 26 ноября 1999г. № 687 - У «О дополнительных мерах по защите интересов вкладчиков банков» // Вестник Банка России от 30 ноября 1999г. № 73.

911

Существует одноименный документ как приложение к Письму Банка России от 24 июля 1998 г. № 161-Т «О методических рекомендациях по проверке депозитных операций кредитных организаций». См.: Справочная правовая система «Гарант» (Документ опубликован не был).

212

См., напр., Письмо Банка России от 23 декабря 1996 г. № 383 «О порядке осуществления пруденциального банковского надзора за Сберегательным банком Российской Федерации» // Вестник Банка России от 9 января 1997 г. № 1 (с изм. и доп. на 5 августа 1998 г. И Вестник Банка России от 13 августа 1998 г. № 57.

116

3. Специальные принципы контрольно-надзорной деятельности:

- систематичности и регулярности,

- установления доверительных отношений между проверяющим и прове­ряемым субъектами,

- закрепление в федеральном законе понятия надзорной деятельности, видов надзора, периодичности и сроков проведения проверок, прав и обязанностей участников надзорного правоотношения, порядка оформления результатов надзора,

- адекватности (наличия у поднадзорных органов адекватных правона­рушениям мер реагирования, а также наличие критериев, позволяющих пра­вильно (адекватно) выбрать необходимые из них).

4. Отраслевые принципы (принципы банковского надзора):

- разумного сочетания централизованных и децентрализованных начал,

- тайны надзора,

- подвергаемости наиболее частому и пристальному надзору кредитных организаций: а) у которых имеются финансовые затруднения, б) часто совер­шающих правонарушения,

- экономического анализа,

- консолидированного надзора за банками, имеющими филиалы,

- сочетание внешнего надзора и надзора, осуществляемого непосредст­венно на местах,

- взаимодействия и сотрудничества между территориальными учреждениями Банка России и аудиторскими организациями (индивидуальными ауди­торами),

- надзора за всеми рисками, имеющими место в деятельности кредитных организаций,

- усиления надзора за достоверностью бухгалтерской и иной отчетности кредитных организаций (преходящий),

- особого надзора за депозитными операциями банков.

117

<< | >>
Источник: Казакбиева Лилия Тавлуевна. БАНКОВСКИЙ НАДЗОР ЗА ДЕЯТЕЛЬНОСТЬЮ КРЕДИТНЫХ ОРГАНИЗАЦИЙ КАК ФИНАНСОВО-ПРАВОВАЯ КАТЕГОРИЯ. Диссертация на соискание ученой степени кандидата юридических наук. Москва- 2004. 2004

Еще по теме Принципы банковского надзора:

  1. Объекты пруденциального банковского надзора.
  2. Виды и формы банковского надзора
  3. Деятельность кредитных организаций как объект банковского надзора
  4. Меры государственного принуждения, применяемые Центральным банком при осуществлении пруденциального банковского надзора.
  5. ГЛАВА 2. ОБЪЕКТЫ БАНКОВСКОГО НАДЗОРА
  6. 3.1. Пруденциальный банковский надзор: понятие и взаимосвязь с государственным финансовым контролем
  7. ГЛАВА 1. ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ БАНКОВСКОГО НАДЗОРА В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
  8. ГЛАВА 3. ОСОБЕННОСТИ ФИНАНСОВО-ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ ПРУДЕНЦИАЛЬНОГО БАНКОВСКОГО НАДЗОРА
  9. Казакбиева Лилия Тавлуевна. БАНКОВСКИЙ НАДЗОР ЗА ДЕЯТЕЛЬНОСТЬЮ КРЕДИТНЫХ ОРГАНИЗАЦИЙ КАК ФИНАНСОВО-ПРАВОВАЯ КАТЕГОРИЯ. Диссертация на соискание ученой степени кандидата юридических наук. Москва- 2004, 2004
  10. Принципы административных процедур как необходимое условие эффективности государственного управления