<<
>>

Понятие, сущность и цели надзора Банка России за деятельностью кредитных организаций

Банковский надзор существует в силу наличия необходимости в защите публичных интересов в сфере денежно-кредитных отношений. Поэтому вопрос о понятии банковского надзора включает государственно-правовой (публично-правовой) и экономический аспекты[52][53].

Экономический аспект банковского надзора в науке достаточно изучен, в то время как государственно-правовой аспект требует серьезного доктринального осмысления. Следует согласиться с А.Г. Братко, что правовой аспект банковского надзора сегодня как никогда важен. В нем проявляется взаимосвязь денежной политики и государственной власти, и именно он непосредственно связан с проблемой защиты законных интересов кредитных организаций и их клиенотов [54].

42

Имеющиеся на сегодняшний день фундаментальные разработки по изу­чению различных аспектов контрольной (надзорной)[55]форм государственной деятельности, убеждают нас в том, что и контроль, и надзор следует рассматривать с двух позиций. C одной стороны, они являются методами осуществления государственного управления (регулирования), с другой, - несут на себе функциональную нагрузку по обеспечению охраны правовых норм.

Проблема формирования взглядов на указанные выше формы государ­ственной деятельности относится к одной из сложных в юридической науке и эволюционирует в зависимости от смены законов и методов хозяйствования.

В 1950 году В.И. Гостев обосновал государственный контроль в качестве метода социалистического управления[56], указав при этом, что подконтрольность и ответственность всех органов государственного управления и должностных лиц являются гарантами обеспечения законности в советском управлении [57].

О том, что контроль (надзор) являются методами государственного управления (регулирования), высказываются многие ученые. В частности, М.С.

Студеникина также говорит о том, что «контрольное отношение само является разновидностью управленческих, административных отношений, которые в своей совокупности направлены на обеспечение целостности управляемой системы»[58].

Вопрос о соотношении понятий «управление», «регулирование» и «кон­троль (надзор)» применительно к действующей системе государственного воздействия на общественные и экономические процессы, подробно исследован Ю.М. Козловым, который в данном случае акцентирует внимание на том, что «если государственное управление всегда исходило из необходимости постоянного и непосредственного вмешательства аппарата управления в жизнь объектов, то сейчас главные ориентиры управляющего

43

воздействия связываются с самостоятельностью тех или иных структур, C их известным обособлением» .

Разумеется, такую смену «ориентиров» нельзя рассматривать как пол­ный отказ от прямого управления. В институте государства всегда существовали и будут существовать такие сферы производства, обращения и потребления, сама природа которых делает подобный отказ непозволительным. Видимо, в силу указанных причин Ю.М. Козлов в качестве составляющих государственно-управленческой деятельности (основных функций исполнительной власти)[59][60]наряду с другими методами работы называет: управление предприятиями и учреждениями государственного сектора, регулирование функционирования различных объектов негосударственного сектора, осуществление государственного контроля и надзора за работой управляемой и регулируемой сфер [61]. Вместе с тем, называя регулирование, «непременным элементом государственно­управленческой деятельности, одной из ее функций», Ю.М. Козлов предлагает проводить различие между управлением и регулированием по большему или меньшему удельному весу участия государства в экономических и иных процессах [62].

В свою очередь, В.М. Манохин и Ю.С. Адушкин также отмечают, что «различные формы собственности, на основе которых создаются предприятия и учреждения, определяют их правовой статус, в том числе в

44

отношениях с исполнительной властью.

Объем полномочий последней в отношениях с государственными предприятиями и учреждениями один, C предприятиями и учреждениями негосударственными - другой и т.д. Самое наименование отношений исполнительной власти с ними более правильно называть государственным регулированием, а не государственным управлением, как в отношениях с государственными предприятиями и учреждениями» [63].

В справочной литературе толкование терминов «управление», «регули­рование» и «государственное управление» дается следующим образом.

1. Управлять - руководить работой, деятельностью; направлять, регули­ровать ход, пользуясь механизмами, специальными приспособлениями; оказывать воздействие на ход, течение, развитие процессов, явлений, событий, придавать им направленность[64][65][66][67].

2. Регулировать - вносить известный порядок в систему, упорядочивать; приводить в необходимое для работы состояние, добиваясь правильного

к* 83

взаимодействия, слаженности отдельных частей .

3. Государственное управление - осуществляемая на основе законов и других нормативных актов организационная, исполнительная и распорядительная деятельность государственных органов, органов местного самоуправления... наделенных соответствующими государственно-

ал

властными полномочиями .

4. Государственное управление - целенаправленное, организующее, ре­гулирующее (курсив наш) воздействие государства ... на общественные

~ 85

процессы, сознание, поведение и деятельность людей .

К сожалению, разъяснение значения термина «государственное управ­ление» в двух последних случаях этим и ограничивается, так как соответст­вующие справочные издания толкования термина «государственное

45

регулирование» не содержат.

Все сказанное позволяет сделать вывод о том, что и управление, и регу­лирование как функции государственно-управленческой деятельности являются однопорядковыми и реализуются в рамках деятельности исполнительной ветви государственной власти.

Как в управляющей, так и в регулирующей деятельности есть единое общее начало - возможность и способность организовывать. Степень же участия в организационных процессах может быть различной - от прямого управления (руководства) до установления рамок, внутри которых может проявляться свобода поведения субъектов.

Надзор Банка России за функционированием кредитных организаций по «удельному весу участия государства» в их повседневной деятельности одно­значно определить как управляющую или регулирующую форму государственной деятельности не представляется возможным, так как не существует конкретных показателей, позволяющих определить размер такого «удельного веса». Вместе с тем, анализ действующего банковского законодательства и нормативных актов Банка России может посодействовать решению вопроса об определении приоритетности одной из них в процессах влияния государства на работу кредитных организаций.

Предпосылками возникновения процессуальных контрольных (надзор­ных) правоотношений являются нормы материального права, которые вменяют в обязанность уполномоченных государственных органов проведение соответствующих проверок. Однако, процедурные вопросы осуществления контрольной (надзорной) деятельности (периодичность проведения проверок, срок, в течение которого они могут длиться, конкретные методы проверочной деятельности, меры реагирования, применяемые в результате обнаружения несоответствия в поведении подконтрольных (поднадзорных) субъектов требованиям нормативно­правовых актов) чаще всего регламентируются уполномочивающими, а не обязывающими нормами права.

Подобный способ правовой организации проверочной деятельности превалирует в тех сферах общественной и экономической жизни, в отношении которых государственно-управленческая деятельность

46

реализуется посредством регулирующего, а не управляющего воздействия. Например, частота проведения проверок «по усмотрению» контрольных (надзорных) органов зависит от того, насколько благополучно или, наоборот, неблагополучно функционирует какой-либо подконтрольный (поднадзорный) субъект.

Наиболее частое проведение проверок во втором случае позволяет определенным образом влиять на такую деятельность путем пресечения выявленных правонарушений и предупреждения их совершения в будущем, а также нормализации (восстановления) положения, необходимого для полноценного функционирования проверяемых субъектов.

В подтверждение сказанного можно привести ряд положений, закреп­ленных в документах Банка России, регламентирующих процедуру осуществления надзора за деятельностью кредитных организаций.

В частности, в Инструкции от 19 февраля 1996 г. «О порядке проведения проверок кредитных организаций и их филиалов уполномоченными представителями Центрального банка Российской Федерации (Банка

Q £

России)» № 34 , имеются такие формулировки, как:

1. В планы проверок в необходимых (курсив наш) случаях включаются проведение ревизий валютных и других ценностей... (абз.З п.З).

2. Проверки кредитных организаций и их филиалов проводятся с перио­дичностью, необходимой для целей банковского надзора и регулирования (абз.1 п.9).

3 .Численность рабочей группы определяется в зависимости от объема предстоящей работы (абз.4 п.11).

4. Проверка кредитной организации и ее филиалов может начаться вне­запно или с предварительным уведомлением ... (абз.1 п. 15).

5....конкретные формы и методы проверок банковских операций и до­кументов определяются членами рабочей группы на месте с учетом указаний руководителя этой группы, а также рекомендаций руководителя структурного подразделения, уполномоченного проводить проверку данной кредитной организации (ее филиалов), и руководителя, назначившего эту проверку (п. 17).

Следует отметить, что это лишь примерный перечень оснований, ПО KO-

86 См.: Вестник Банка России от 2 апреля 1996г. № 14.

47

торым можно судить о регулирующем характере осуществляемой в данном случае надзорной деятельности. Предельно точно, на наш взгляд, в отношении рассматриваемой ситуации высказался А.Г. Братко, указав, что «Банк России регулирует систему кредитных организаций, оценивая финансовое положение каждой из них по своему усмотрению — не произвольному, но имеющему весьма широкий диапазон...

В самой оценке

87 проявляется возможность широкого усмотрения оценивающего» .

Определенное регулирующее воздействие осуществляется Банком Рос­сии и на стадии применения к кредитным организациям мер реагирования по результатам проведенных надзорных мероприятий.

К сожалению, в Письме Банка России от 24 мая 1999 года № 158-Т «О недостатках в организации работы территориальных учреждений Банка России по надзору за кредитными организациями» отмечается, что «значительное количество применяемых территориальными учреждениями в отношении поднадзорных кредитных организаций мер воздействия не означает их качественного применения. По-прежнему введение мер воздействия часто носит «формальный» характер, о чем свидетельствуют факты неоднократного применения к кредитным организациям на протяжении короткого промежутка времени (1-3 месяцев подряд) одних и тех же мер воздействия - таких, как направление информационных писем о недостатках в деятельности, продления требований об устранении имеющихся нарушений по кредитным организациям, длительное время нарушающим одни и те же пруденциальные нормы деятельности...

При этом территориальные учреждения не используют весь спектр пре­доставленных им полномочий по надзору за деятельностью банков, применяя в основном к банкам - нарушителям стандартный набор мер...

Продолжают иметь место случаи неоперативного применения мер воз­действия, а в ряде случаев применяемые меры не адекватны характеру и глубине имеющихся у банков проблем...».

Сказанное не означает, что все правовые нормы, регламентирующие по­рядок осуществления надзора за деятельностью кредитных организаций

87 Братко А.Г. Указ. раб. С.69.

88 Документ опубликован не был. См .: Справочная правовая система «Гарант».

48

носят уполномочивающий характер. Среди них встречаются также и такие, которые строго регламентируют обязанность Банка России действовать тем или иным образом. Примером может служить норма, согласно которой территориальные учреждения Банка России, осуществляющие непосредственный надзор за кредитными организациями, обязаны производить классификацию кредитных организаций по состоянию на первое

OQ число каждого месяца .

Подобная классификация является предварительной стадией, служащей основанием для проведения дальнейшей надзорной деятельности, которая будет дифференцированной в зависимости от отнесения кредитной организации к той или иной классификационной группе (кредитные организации - без недостатков в деятельности, имеющие отдельные недостатки в деятельности, испытывающие серьезные финансовые трудности, находящиеся в критическом финансовом положении).

Вместе с тем, проведение указанной классификации не означает, что данные нормы (обязывающие) можно отнести к нормам, которые оказывают управляющее, а не регулирующее воздействие, так как, в конечном счете, они направлены на осуществление регулирования работы всей банковской системы в целом. Гораздо труднее установить факт осуществления надзора именно как регулирования, а не управления при взаимодействии Банка России с конкретной кредитной организацией.

Проанализированный нами регулирующий характер надзорной деятель­ности Банка России в качестве такового можно рассматривать оценивая его как бы глазами (то есть с позиции) самого Банка России. Выбирая тот или иной способ поведения, как для себя самих, так и для поднадзорных кредитных организаций, служащие Банка России на работу нижнего уровня банковской системы оказывают регулирующее воздействие. Однако, предъявлением конкретных требований к отдельно взятой кредитной организации подобное воздействие оказывает характер управления, поскольку такая кредитная организация лишается возможности свободно

89 Подл. 1.3. Указания Центрального банка Российской Федерации от 31 марта 2000 г. № 766-У «О критериях определения финансового состояния кредитных организаций». См.: Вестник Банка России от 12 апреля 2000г. №19 ( с изм. и доп. от 27 декабря 2000г. И Вестник БанкаРоссии от 27 декабря 2000г. № 70.)

49

выбирать свое поведение и, на наш взгляд, с субъективной точки зрения оценивает свое положение как положение управляемого субъекта.

Согласно формулировкам действующего банковского законодательства, отнести банковский надзор только к управленческой или только регулирую­щей форме государственной деятельности не представляется возможным. Единственное указание, способствующее выяснению данного вопроса, содержится в части 3 статьи 55 Закона о Банке России, в которой сказано, что Банк России не вмешивается в оперативную деятельность кредитных организаций, за исключением случаев, предусмотренных федеральными законами». Данное положение закона позволяет сделать вывод о том, что невозможность вмешательства в оперативную деятельность, свидетельствует о невозможности осуществления прямого управления деятельностью кредитных организаций. Однако, в случае допущения подобного вмешательства речь, скорее, необходимо будет вести о сочетании элементов управления с элементами регулирования деятельностью кредитных организаций.

К такому выводу можно придти, проанализировав правовые нормы, рег­ламентирующие применение Банком России к кредитным организациям таких мер реагирования как, например, предъявление требований об осуществлении мероприятий по финансовому оздоровлению, реорганизации кредитной организации, а также назначению временной администрации по управлению кредитной организацией.

Применение Банком России любой из перечисленных мер создает для кредитной организации ситуацию, при которой она становится обязанной практически ее реализовать, то есть оказывается поставленный перед фактом необходимости кардинального изменения своей деятельности.

В то же время, решение текущих вопросов, связанных с практической реализацией названных мер остается прерогативой кредитной организации (или временной администрации), так как Банк России, предъявляя требование об осуществлении указанных мер и надзирая за их выполнением, не переступает при этом границу, разделяющую надзорную деятельность за реализацией предъявленного требования с самой его реализацией.

Так, в тексте Инструкции Банка России от 12 июля 1999 года № 84-И «О

50

порядке осуществления мер по предупреждению несостоятельности (банкротства) кредитных организаций» 90говорится о том, что Банк России лишь оценивает (признает реальным, требующим доработки, нереальным) план мер по финансовому оздоровлению кредитной организации (п.5.2.), тогда как сам план разрабатывается кредитной организацией.

Что касается требования о реорганизации кредитной организации, то оно реализуется ею самостоятельно, а Банк России лишь об этом лишь извещается (ст. 33 Федерального закона «О несостоятельности (банкротстве) кредитных организаций» 91.

Введение временной администрации по управлению кредитной органи­зацией в контексте реализации Банком России полномочий по управлению или регулированию деятельностью такой кредитной организацией означает следующее:

1. Банк России утверждает состав временной администрации (п.4.1. По­ложения Центрального банка Российской Федерации «О временной администрации по управлению кредитной организацией» от 14 мая 1999 года, № 76-П) 92;

2. Банк России определяет срок действия временной администрации (ст. 18 Закона о несостоятельности кредитных организаций, п.4.5, указанного Положения);

3. Банк России отстраняет руководителя временной администрации от исполнения его обязанностей в случае неисполнения или ненадлежащего ис­полнения им своих обязанностей (п.2, ст. 20 Закона о несостоятельности кре­дитных организаций);

4. Банк России решает вопрос о действиях временной администрации в рамках ограничения полномочий исполнительных органов кредитной органи­зации или в рамках приостановления полномочий исполнительных органов кредитной организации (п.4.5, указанного Положения).

Приведенные положения нормативно-правовых актов позволяет нам

90 Вестник Банка России от 22 июля 1999г. № 42-43 (с изм. и доп. от 22 января 2001г. И Вестник Банка России от 31 января 2001г. № 8).

91 СЗ РФ. 1999. №9. Ст. 1097. ( C изм. и доп. на 19.06.2001. См.: СЗ РФ. 2001. № 26. Ст. 2590.)

92 Вестник Банка России от 25 мая 1999 г. №31. (С изм. и доп. от 16 октября 2000 г. И Вестник Банка России от 25 октября 2000 г. №57.)

51

сделать вывод о том, что деятельность Банка России по воздействию на кре­дитные организации посредством трех указанных методов в целом можно оценить как регулирующую, но с включением в нее элементов управления.

Подводя итог исследованию, проведенному в рамках изучения вопросов, связанных с установлением управляющих и регулирующих начал в работе Банка России по осуществлению надзора за деятельностью кредитных организаций, отметим следующее. Рассмотрев надзор Банка России за деятельностью кредитных организаций как одну из его функций, выполняемую в связи с достижением поставленных Законом о Банке России целей, считаем возможным охарактеризовать ее как регулирующую функцию, связанную с обеспечением посредством проводимых проверочных мероприятий и применяемых мер реагирования стабильности работы нижнего уровня банковской системы, а соответственно, защиты прав и законных интересов кредиторов (вкладчиков) кредитных организаций.

В то же время, оценка указанного надзора с точки зрения его воздейст­вия на работу конкретной кредитной организации, на наш взгляд, должна сочетать в себе как оценку в качестве регулирования, так и оценку в качестве управления с отведением преобладающего места и значения регулирующему методу воздействия Банка России на деятельность кредитных организаций.

При этом отдельно следует рассматривать регулирующее (управляющее) воздействие на работу кредитной организации с точки зрения выбора Банком России путей и средств осуществления за ней надзора, а также воздействие на работу кредитной организации с точки зрения практической реализации применения к ней выбранных путей и средств.

В этой связи представляется обоснованной предлагаемая в Концепции Банковского кодекса формулировка понятия банковского надзора, в соответствии с которой, «надзор за соблюдением кредитными организациями требований банковского законодательства о банковской деятельности и банковских правил (банковский надзор), в том числе принятие своевременных мер по приостановлению и (или) прекращению проведения небезопасной или неосновательной практики» рассматривается как один из путей государственного регулирования банковской деятельности наряду с лицензированием деятельности кредитных организаций, установлением

52

правил осуществления банковских операций и некоторыми иными мерами».

Проведенное исследование доктринальных взглядов на понимание надзорной деятельности, выявленные аспекты ее соотношения с государственным управлением, а также анализ банковского законодательства и практики его применения дают нам основания предложить следующее определение банковского надзора: «Банковский надзор — это наблюдение Банка России (дистанционное и контактное) за исполнением и соблюдением кредитными организациями банковского законодательства, установленных Банком России нормативных актов (в том числе финансовых нормативов и правил бухгалтерского учета и отчетности), а также применение мер государственного принуждения за нарушения банковского законодательства».

Сформулированное нами определение содержит все необходимые юридические признаки, позволяющие считать банковский надзор финансово- экономической категорией. Одновременно не следует отрицать, что осуществление Банком России надзора за деятельностью кредитных организаций требует правовой регламентации иными отраслями права, особенно административного.

Предлагаемое нами определение показывает, что банковский надзор можно классифицировать по нескольким критериям. В зависимости от предмета надзора следует выделить функциональные виды надзора, а в зависимости от субъекта - институциональные.

Банковский надзор классифицируется в соответствии со спецификой нормативного и экономического содержания банковской деятельности, которая является предметом надзора. Для юридической науки и правоприменительной деятельности наибольшее значение имеет классификация по нормативному критерию. Соответственно по нормативному критерию банковский надзор можно подразделить на два вида: общий (юридический) и пруденциальный (финансово-правовой). Выявленные критерии и предложенная классификация позволяют лучше понять юридическую природу всего банковского надзора и его отдельных аспектов, выявить недостатки правового регулирования и определить пути

53

его совершенствования.

Осуществляемая Банком России функция по проверке деятельности кре­дитных организаций, которая, согласно тексту Закона о Банке России, провозглашена как надзорная, вряд ли является таковой по своей целевой и исполнительской характеристике.

Конкурирующая с контрольной, надзорная форма проверочной деятель­ности имеет свои специфические характеристики, обусловливающие ее задачи и особенности реализации.

На сегодняшний день вряд ли было бы уместным делать высказывание, которое в 1974 году сделала М.С. Студеникина о том, что «контроль и надзор - это слова часто употребляемые, но до сих пор не ставшие научными

„ 93

терминами, исчерпывающе отражающими сущность этих понятии» .

По нашему мнению, наиболее точно и четко позиция в отношении фор­мулирования определения этих понятий и их разграничения отражена группой ученых: В.М. Манохиным, Ю.С. Адушкиным и З.А. Багишаевым, которые предлагают следующие характеристики контроля и надзора.

«Контроль как метод (способ) правоохранительной деятельности вклю­чает следующие три элемента:

а) проверка фактического выполнения закона, иного нормативного или индивидуального предписания, распоряжения, задания и т.д., словом, всей деятельности подконтрольных органов. Особенность контроля состоит в том, что проверка ведется не только с точки зрения законности, но и с точки зрения целесообразности проверяемых решений и действий, именно такими полномочиями (идти дальше законности) наделены контролирующие органы;

б) проверка путей и средств выполнения закона, иного правового пред­писания, задания, поручения и т.д. Значимость данного элемента в том, что эта сторона контроля позволяет оценить работу конкретных органов и лиц со стороны действительно деловой, оценить, как достигнуты результаты, в том числе соблюдена ли при этом законность;

в) принятие мер в процессе контроля для оценки, направления положе­ния, устранения недостатков, поощрения или, наоборот, наказания и т.д. Меры могут приниматься самые разнообразные: материально-технические,

93 Студеникина М.С. Указ. раб. С. 17.

54

финансовые, организационные, в том числе и такие, как выдвижение работника на более высокую должность или отстранение (увольнение) от должности, меры дисциплинарного, административного и иного воздействия» [68].

Надзор, согласно их мнения имеет меньше элементов, нежели контроль и представляет собой следующее:

«а) проверку исполнения закона, иного правового предписания и дейст­вия органа (должностного лица) с точки зрения соответствия закону и только, о целесообразности здесь речи быть не может;

б) принятие в процессе или по итогам надзора мер, которые можно на­звать специальными. Перечень их строго ограничен, определен в законе и они имеют единственную цель - восстановление нарушенной законности» [69].

Таким образом, главное отличие между контрольной и надзорной фор­мами деятельности заключается в объеме проверяемой информации, а также в качественной характеристике мер воздействия, которые могут быть применены к проверяемым субъектам - правонарушителям.

Следует отметить, что среди ученых не существует каких-либо принци­пиальных разногласий относительно понимания существа двух анализируемых форм проверочной деятельности.

Я.А. Здир отмечает, что контроль характеризуется прежде всего, глубо­ким и разносторонним проникновением в оперативно-служебную деятельность подконтрольных объектов... При этом, - пишет он, - не только выявляются нарушения, но и принимаются меры по их устранению и недопущению в будущем путем улучшения всей работы подконтрольной организации или учреждения»[70]. В свою очередь, надзор Я.А. Здир характеризует как проверку, направленную «в конечном счете, на выявление фактов правонарушений и принятие мер по их устранению и привлечению виновных к ответственности» [71].

Л.Е. Лунев также акцентирует внимание на том, что «контроль

55

позволяет активно вмешиваться в содержание работы органа, нарушающего дисциплину и законность или действующего нецелесообразно. Этому органу даются обязательные к исполнению указания о путях и сроках устранения нарушений закона и обстоятельств, способствовавших этим нарушениям, а также недостатков в работе. Надзор в отличие от контроля, не дает права на такое вмешательство, но позволяет своевременно реагировать на нарушения 98 закона» .

М.С. Студеникина также «разделяет точку зрения тех авторов, которые 99

видят различие между административным надзором и контролем в широте охватываемой обследованием сферы деятельности, а также в специфике методов и правовых форм воздействия 10°. Она подчеркивает, что контроль не ограничивается кругом вопросов «не нарушил ли субъект управления действующее законодательство», так как в этом случае проверяется «насколько целесообразно и эффективно он использовал все

предоставленные ему полномочия. Система административного надзора проявляется в ограничении пределов его компетенции проверкой только законности действий контролируемого объекта. Надзор - своего рода „ 101

суженный контроль»

А.А. Кармолицкий также отмечает, что по ныне действующему законо­дательству органы контроля занимаются проверкой различных сторон деятельности подконтрольных объектов, тогда как органы административного надзора проверяют лишь соблюдение специальных правил на поднадзорных им объектах. В то же время, он отмечает и различие в применяемых мерах реагирования. Процесс контроля может завершиться принятием мер дисциплинарного воздействия, а процесс надзора - мер ~ 102

административного воздействия

Опираясь на вышесказанное, попытаемся определить, что представляет собой - контроль или надзор - функция Банка России, связанная с

98 Лунев А.Е. Государственная дисциплина и социалистическая законность. М, 1972. С.31.

99 Подробнее об административном надзоре см/. Старилов Ю.Н.

100 Студеникина М.С. Указ. раб. С. 18.

101 Там же.

102 См.: Алехин А.П.. Кармолицкий А.А., Козлов Ю.М. Указ. раб. С.366. (Автор главы А.А.Кармолицкий.)

56

осуществлением проверок деятельности кредитных организаций и применением мер реагирования по результатам их проведения,

К сожалению, действующее банковское законодательство применитель­но к внесению ясности в данный вопрос является внутренне противоречивым, поскольку в тексте Закона о Банке России содержится лишь термин «надзор», а в тексте Закона о банках наряду с термином «надзор» употребляется также и термин «контроль». Об этом, в частности, свидетельствует содержание части 5 статьи 26 Закона о банках, в которой говорится, что «Банк России не вправе разглашать сведения ... полученные им в результате исполнения лицензионных, надзорных и контрольных функций...». Между тем, в названии статьи 19 указанного закона «Меры Банка России, применяемые им в порядке надзора в случае нарушения кредитной организацией федеральных законов и нормативных актов Банка России» упоминается, как видим, лишь термин «надзор». Анализ не терминологической, а содержательной стороны норм банковского законодательства убеждает нас в том, что отнесение проверочной деятельности Банка России и деятельности, связанной с применением мер воздействия, только к надзорной или только к контрольной форме деятельности не представляется возможным.

Что касается проверки «законности» или «законности и целесообразно­сти», то здесь однозначно можно утверждать, что Банк России осуществляет лишь проверку «законности» деятельности кредитных организаций. Подобный вывод следует из закрепленного в части 3 статьи 55 Закона о Банке России положения, в соответствии с которым «Банк России осуществляет постоянный надзор за соблюдением кредитными организациями банковского законодательства, нормативных актов Банка России, в частности установленных ими обязательных нормативов» (курсив наш).

Гораздо сложнее дело обстоит с внесением ясности в вопрос о примене­нии мер воздействия по результатам осуществленных проверочных действий.

Закон о Банке России содержит следующий перечень мер реагирования, которые могут быть применены Банком России по отношению к проверяемым кредитным организациям:

57

1. предъявление требования об устранении выявленных нарушений;

2. взыскание штрафа;

3. предъявление требования об осуществлении мероприятий по финансовому оздоровлению кредитной организации, в том числе об изменении структуры активов;

4. предъявление требования о замене руководителей кредитной органи­зации;

5. предъявление требования о реорганизации кредитной организации;

6. изменение для кредитной организации обязательных нормативов;

7. введение запрета на осуществление кредитной организацией отдель­ных банковских операций, предусмотренных выданной лицензией;

8. введение запрета на открытие кредитной организацией филиалов;

9. назначение временной администрации по управлению кредитной ор­ганизацией;

10. отзыв лицензии на осуществление банковских операций (ст.75).

Следует согласиться с мнением А.Г. Братко, согласно которому, почти все перечисленные меры «имеют предупредительный характер. Пожалуй, как некая мера ответственности в банковском праве может рассматриваться только штраф» 1°3. Кроме того, по нашему мнению, здесь можно выделить и третью группу мер, которую можно обозначить как меры пресекательного характера, к которым следует отнести такие из них как предъявление требования об устранении выявленных нарушений и отзыв лицензии на осуществление банковских операций [72][73].

Сопоставляя данный вывод с вышеприведенными мнениями ученых от­носительно взглядов на «контроль» и «надзор», а также с формулировкой понятия «контрольно-надзорная деятельность», данного В.М. Манохиным и Ю.С. Адушкиным, в котором «из содержания надзора ... входит такой

58

элемент, как проверка только с точки зрения законности. Из содержания же контроля заимствован третий его признак - принятие различных мер» 1°5, считаем необходимым определить функцию Банка России по осуществлению проверок деятельности кредитных организаций именно как функцию по осуществлению контрольно-надзорной деятельности.

Д.М. Овсянко также говорит о том, что «некоторые органы исполнитель­ной власти можно назвать контрольно-надзорными, так как в ряде случаев вряд ли вообще возможно отделить контрольные функции от надзорных... Потому в законодательстве не всегда четко проводится разграничение между контрольной и надзорной функциями» [74][75][76][77].

М.С. Студеникина, в свою очередь, также отмечает, что «органов «чис­того» административного надзора не существует, ибо в практической деятельности всегда наблюдается сочетание элементов внешнего контроля и административного надзора и пытаться в любом конкретном случае ограничить, где именно начинается надзор и начинается контроль, весьма 107 трудно»

Оперируя употребляемым в Законе о Банке России термином «надзор», применительно к надзору, осуществляемому за деятельностью кредитных организаций, считаем необходимым толковать его следующим образом: «Надзор Банка России за деятельностью кредитных организаций представляет собой такое направление функционирования Банка России, в процессе которого осуществляется проверка деятельности кредитных организаций по установлению ее соответствия требованиям нормативно­правовых актов и актов применения, а также осуществляется применение мер воздействия по результатам выявленных нарушений, направленных на их пресечение, устранение (в том числе на восстановление устойчивого ]ЛО финансового положения) и на привлечение к ответственности»

59

Важной теоретической проблемой, относящейся к исследованию вопро­сов, связанных с понятием банковского надзора, является проблема его соот­ношения с понятием банковского мониторинга.

Заимствованный из законодательства и практики природоохранной дея­тельности, термин «мониторинг» прочно вошел в обиход лиц банковской среды. В ней термин «мониторинг», а соответственно и обозначаемый им процесс, характеризует деятельность двоякого характера. C одной стороны, это мониторинг предприятий, являющийся важным условием эффективного управления региональной экономикой 109, с другой стороны, это мониторинг банков, который направлен на «принятие управленческих решений по регулированию деятельности коммерческих банков» 11°.

Несмотря на то, что в нормативно-правовых актах, регулирующих бан­ковскую деятельность, слово мониторинг является часто употребляемым, тем не менее, его значение в них, к сожалению, не раскрывается.

Интересующий нас мониторинг, а именно, мониторинг, осуществляе­мый Банком России в отношении нижнего уровня банковской системы, Н.Н. Шулькова характеризует следующим образом: «Банковский мониторинг представляет сложную информационную систему, включающую наблюдение за состоянием банковской сферы, оценку его результатов и прогнозирование будущего развития банковской системы страны и отдельных коммерческих не менее считаем необходимым процитировать закрепленное в статье 2 определение государственного контроля (надзора), под которым понимается «проведение проверки выполнения юридическим лицом или индивидуальным предпринимателем при осуществлении их деятельности обязательных требований к товарам (работам, услугам), установленных федеральными законами или принятыми в соответствии с ними нормативными правовыми актами. Кроме того, указанный закон содержит такое понятие как «мероприятие по контролю» под которыми в нем понимается «совокупность действий должностных лиц органов государственного контроля (надзора), связанных с проведением проверки выполнения юридическим лицом или индивидуальным предпринимателем обязательных требований, осуществлением необходимых исследований (испытаний), экспертиз, оформлением результатов проверки и принятием мер по результатам проведения мероприятий по контролю (ст.2) // СЗ РФ. 2001. №33 (ч.1). Ст.3436.

109 См.: Каримов Р.М. Мониторинг предприятий - важное условие эффективного управления региональной экономикой // Деньги и кредит. 2000. №11. С.30-33.

1,0Шулькова Н.Н. Организация мониторинга коммерческих банков в Центральном банке. Диссертация на соискание ученой степени кандидата экономических наук. Саратов, 2000. С. 18.

60

банков» πι.

Указанный автор выделяет в качестве элементов структуры банковского мониторинга следующие пять основных блоков:

1 .Наблюдение;

2.Оценка текущего состояния дел в коммерческом банке;

3.Прогноз состояния коммерческого банка на перспективу;

4.Оценка прогнозируемого финансового состояния коммерческого бан­ка;

5.Принятие управленческих решений по регулированию деятельности

1 ю коммерческого банка

Изучение работы Н.Н. Шульковой позволило нам придти к следующим выводам:

1. Банковский мониторинг осуществляется только за деятельностью бан­ков (мониторинг деятельности небанковских кредитных организаций она не исследует).

2. Банковский мониторинг осуществляется с целью установления финан­сового положения коммерческих банков и принятия решений по его улучше­нию в случае, если в этом имеется необходимость (курсив означает акцентирование нашего внимания на том, что законность деятельности кредитных организаций как таковая не выступает в качестве объекта банковского мониторинга).

3. Банковский мониторинг направлен на установление соответствия дея­тельности коммерческих банков требованиям, предъявляемым Банком России при издании им нормативных актов, регулирующих банковскую деятельность.

По нашему мнению, нормы закона, которые можно отнести к нормам, регулирующим деятельность по осуществлению банковского мониторинга, закреплены в статье 76 Закона о Банке России, о чем свидетельствует ее содержание: «Банк России осуществляет анализ деятельности кредитных организаций с целью выявления ситуаций, угрожающих законным интересам кредиторов (вкладчиков), стабильности банковской системы в целом.

111 Там же.

112 Там же.

61

В случае возникновения таких ситуаций Банк России вправе принимать меры, предусмотренные статьей 75 настоящего Федерального закона, а также по решению Совета директоров осуществлять мероприятия по финансовому оздоровлению кредитных организаций».

Сопоставление предложенной Н.Н. Шульковой концепции банковского мониторинга с текстом статьи 76 Закона о Банке России позволяет нам сделать вывод о том, что, с одной стороны, проведенное Н.Н. Шульковой исследование проблем банковского мониторинга не является исчерпывающим, поскольку не учитывает ряда требований законодательства, с другой стороны, с учетом предложенных теоретических разработок подлежит дополнению и содержание анализируемой статьи (в частности, необходимо на уровне законодательного акта сформулировать понятие банковского мониторинга).

Ограничение Н.Н. Шульковой банковского мониторинга лишь работой Банка России с такой разновидностью кредитных организаций как банки вряд ли можно считать верным, поскольку анализ финансового состояния расчетных небанковских кредитных организаций является не менее важным для целей обеспечения стабильности банковской системы, чем анализ финансового состояния банков. К этому призывает и сформулированный законодателем текст статьи 76, в которой речь идет именно о кредитных организациях, а не о банках.

Кроме того, нам представляется сомнительным осуществление анализа финансового состояния кредитных организаций лишь посредством проверки их деятельности по установлению ее соответствия требованиям нормативных актов Банка России. Несмотря на то, что законодатель никаких уточнений на этот счет не делает, нам думается, что их сделать необходимо.

Соглашаясь с тем, что финансовая устойчивость кредитных организа­ций в основном обеспечивается посредством установления Банком России экономических нормативов их деятельности, а также посредством иных, проводимых им мероприятий, вместе с тем, нельзя отрицать роли норм, содержащихся в правовых законах, поскольку подзаконные акты Банка России издаются на основании законов и во исполнение законов. Свидетельством тому является закрепленное в части 1 статьи 6 Закона о

62

Банке России положение, согласно которому, «Банк России по вопросам, отнесенным к его компетенции настоящим Федеральным законом и другими федеральными законами, издает нормативные акты, обязательные для федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, всех юридических и физических лиц (курсив наш).

На наш взгляд, расширенным по сравнению с концепцией банковского мониторинга, разработанной в науке, является и содержание статьи 76 в отношении целей его осуществления. Судя по исследованиям Н.Н. Шульковой, мониторинг ограничивается лишь анализом финансового состояния обследуемых организаций, тогда как, по нашему мнению, текст закона свидетельствует о другом. «Ситуации, угрожающие интересам кредиторов (вкладчиков), стабильности банковской системы в целом», могут проистекать не только из-за неустойчивого финансового положения кредитной организации, но из-за ряда других причин. В качестве примера можно говорить о техническом состоянии системы электронных расчетов и т.п. '

Приняв за основу, предложенную Н.Н. Шульковой концепцию банков­ского мониторинга, а также, руководствуясь требованиями статьи 76 Закона о Банке России, проведем его сравнение с предложенной нами концепцией банковского надзора и, таким образом, попытаемся определить их соотношение.

Учитывая тот факт, что «главным предназначением системы организа­ции банковского мониторинга», по словам Н.Н. Шульковой является «способность предсказать возможное развитие событий, основываясь на результатах анализа предшествующего периода», причем «не только предсказать, но и оценить возможные меры корректировки ситуации» нз, нам представляется, что роль надзора в данном случае следует оценивать как роль базового фактора. При этом надзор входит в число мероприятий, осуществляемых в рамках мониторинга. Однако, принимая во внимание то обстоятельство, что банковский надзор имеет свои собственные цели, принципы и объекты, которые гораздо шире по своему содержанию, нежели

113 ШульковаН.Н. Указ. раб. С.36.

63

аналогичные характеристики мониторинга, сводить роль надзора лишь к составной части мониторинга было бы неверным. Надзор как одну из стадий осуществления мониторинговой деятельности, следует рассматривать как суженный надзор, поскольку в данном случае он ограничивается лишь изучением вопросов, связанных с выявлением ситуаций, угрожающих законным интересам кредиторов (вкладчиков), стабильности банковской системы в целом, тогда как надзор сам по себе этим не ограничивается.

Что касается вопроса применения мер воздействия, то здесь соотноше­ние надзора и мониторинга будет следующим. C одной стороны, с учетом того, что надзор не ограничивается только рамками интереса, связанного с «выявлением ситуаций, угрожающих законным интересам кредиторов (вкладчиков), стабильностью банковской системы в целом», оснований применения мер реагирования при его осуществлении будет гораздо больше, нежели в случае с мониторингом. В то же время в Законе о Банке России содержится и некоторое внутреннее противоречие. При одном и том же основании, которое в статье 15 названного закона формулируется как «реальная угроза интересам кредиторов (вкладчиков)», а в статье 76 - как «ситуации, угрожающие законным интересам кредиторов (вкладчиков), стабильности банковской системы в целом» - мера воздействия, связанная с осуществлением мероприятий по финансовому оздоровлению, может быть реализована по-разному. В первом случае Банк России вправе потребовать от кредитной организации осуществления мероприятий по финансовому оздоровлению, во втором случае по решению Совета директоров вправе осуществлять мероприятия по финансовому оздоровлению (ст. 75 и ст. 76 Закона о Банке России соответственно).

Закон о банке России в качестве главной цели банковского надзора про­возгласил цель поддержания стабильности банковской системы, а также защиты интересов вкладчиков и кредиторов (часть 3 статьи 55). Не отрицая характер указанных целей как главных, вместе с тем, считаем не совсем верным декларирование их законодателем в качестве одной главной цели. Чтобы не быть голословными, процитируем указанную норму: «Главная цель банковского... надзора - поддержание стабильности банковской системы, защита интересов вкладчиков и кредиторов».

64

Представляется, что понятие «поддержание стабильности банковской системы» и понятие «защита прав вкладчиков и кредиторов» не являются тождественными. Защита интересов вкладчиков и кредиторов несмотря на столь пристальное внимание к ним со стороны государства, а также несмотря на то, что ее обеспечение государство провозгласило в качестве одной из своих задач, вместе с тем, является задачей приватного характера, поскольку, в конечном счете ее решение играет важную роль в судьбе конкретных физических и юридических лиц. В свою очередь, стабильность банковской системы, также, будучи, связанной с жизнедеятельностью конкретных людей и организаций, вместе с тем, является условием самодостаточности ее самой как таковой, а также условием, необходимым для нормального функционирования экономической сферы государства. Иными словами, это две самостоятельные цели, являющиеся взаи-мообусловливающими и взаимодополняющими.

Названные цели банковского надзора, по нашему мнению, являются це­лями стратегического значения, а их масштабность можно очертить границами всего государства. Однако, на уровне отдельно взятой кредитной организации, несмотря на ограничение их распространенности рамками функционирования конкретной кредитной организации (то есть стабильности одной кредитной организации и интересов ее вкладчиков и кредиторов), стратегический характер указанных целей остается таковым, поскольку устойчивое функционирование кредитной организации и защищенность (безопасность) ее клиентов - это главная цель государственного надзора за ее деятельностью, только уже не на макроэкономическом уровне, а на уровне микро - то есть, уровне отдельно взятой кредитной организации. Если банковский надзор наряду с иными формами государственной деятельности в банковской сфере способен обеспечить «стабильность банковской системы и защиту интересов вкладчиков и кредиторов», то сама система кредитных организаций может оказаться способной служить достижению этих целей при неукоснительном соблюдении ею требований нормативно-правовых актов и актов применения, регулирующих банковскую деятельность. Иными словами, промежуточной, или тактической, задачей, решаемой Банком России при осуществлении надзора за деятельностью кредитных организаций

65

является задача обеспечения охраны правовых норм, регулирующих банковскую деятельность от правонарушений со стороны кредитных орга­низаций (правоохранительная задача).

Вслед за Н.Н. Шульковой [78][79]и другими авторами, которые выделяют три сферы развития ситуации, мы также предлагаем выделять помимо макро- и микро- уровней (то есть банковской системы в целом и отдельной кредитной организации) среднее промежуточное звено, состоящее из двух подсистем, различие между которыми обусловлено существованием двух целей банковского надзора. Во-первых, уровень, охватываемый экономическим регионом, то есть обеспечение нормального функционирования банковской системы конкретного экономического региона, во-вторых, - уровень территориальной распространенности головного учреждения и филиальной сети кредитной организации, имеющей сложное строение, то есть обеспечение защиты интересов вкладчиков и кредиторов конкретной кредитной организации, независимо от того, на тер­ритории какого субъекта Российской Федерации находится ее филиал.

1.3.

<< | >>
Источник: Казакбиева Лилия Тавлуевна. БАНКОВСКИЙ НАДЗОР ЗА ДЕЯТЕЛЬНОСТЬЮ КРЕДИТНЫХ ОРГАНИЗАЦИЙ КАК ФИНАНСОВО-ПРАВОВАЯ КАТЕГОРИЯ. Диссертация на соискание ученой степени кандидата юридических наук. Москва- 2004. 2004

Еще по теме Понятие, сущность и цели надзора Банка России за деятельностью кредитных организаций:

  1. Деятельность кредитных организаций как объект банковского надзора
  2. Казакбиева Лилия Тавлуевна. БАНКОВСКИЙ НАДЗОР ЗА ДЕЯТЕЛЬНОСТЬЮ КРЕДИТНЫХ ОРГАНИЗАЦИЙ КАК ФИНАНСОВО-ПРАВОВАЯ КАТЕГОРИЯ. Диссертация на соискание ученой степени кандидата юридических наук. Москва- 2004, 2004
  3. Финансово-правовой статус Центрального банка России как органа надзора
  4. Глава IL Понятие и сущность нотариата и нотариальной деятельности
  5. Абляев Сергей Вячеславович. СОВЕРШЕНСТВОВАНИЕ МЕХАНИЗМА УСТОЙЧИВОСТИ ФИНАНСОВО-КРЕДИТНЫХ УЧРЕЖДЕНИЙ РОССИИ. Автореферат диссертации на соискание ученой степени доктора экономических наук. Москва - 2010, 2010
  6. Предмет ведения гос. органа – сфера деятельности органа (цели, задачи, функции)
  7. 3.1. Пруденциальный банковский надзор: понятие и взаимосвязь с государственным финансовым контролем
  8. §3. Нотариальная деятельность как вид правоприменительной деятельности
  9. Сущность электроэрозионного способа
  10. Цели и задачи исследования
  11. Цели и задачи исследования
  12. 18. Некоммерческие организации
  13. Объекты пруденциального банковского надзора.