<<
>>

Финансово-правовой статус Центрального банка России как органа надзора

Банк России, являясь важнейшим элементом банковской системы страны, оказывает большое воздействие на функционирование и жизнедеятельность государства и общества. Бесперебойное и эффективное развитие экономики, функционирование государственных органов и учреждений, само существование суверенного государства непосредственно зависят от эффективности деятельности Центрального банка страны.

Для любого современного государства вопросы защиты и обеспечения устойчивости национальной валюты составляют важную часть понятия «экономическая безопасность страны» и имеют стратегическое значение3.

Банк России (Центральный банк) занимает особое место в банковской системе, поскольку является главным банком страны и, как следствие, имеет существенные особенности своего правового статуса. Банк России является главным денежно-кредитным органом государства, что обязывает данный орган при решении вопросов, отнесенных к его ведению, руководствоваться в первую очередь публичными интересами финансовой деятельности государства, координировать свою деятельность с деятельностью иных органов государства, а в определенных случаях оказывать им непосредственное содействие.

Проблема правового статуса Банка России вызывает в юридической науке многочисленные споры4. Вопросы же финансово-правового статуса Центрального банка, к сожалению, вообще практически не изучены.

3 Тосунян Г.А. Проблема независимости Банка России и его взаимодействие с исполнительной властью // Центральный банк в условиях рыночной экономики: Научный альманах фундаментальных и прикладных исследований / Отв. ред. Л.Н. Красавина. М, 2003. С.21.

4 См., например: Братко А.Г. Центральный банк в банковской системе России. M., 2001; Гейвандов Я.А. Центральный банк Российской Федерации. M., 1997; Ефимова Л.Г. Банковское право: Учебное и практическое пособие.

M., 1994; Олейник О.М. Основы банковского права: Курс лекций.М., 1997; Правовое регулирование банковской деятельности / Под ред. Е.А. Суханова. M., 1997; Топорнин Н.Б. О статусе Центрального банка: Сравнительно-правовой анализ на примере отдельных стран И Деньги и кредит. 1993. № 5; Тосунян Г.А. Банковское дело и банковское законодательство в России: опыт, проблемы, перспективы. M., 1995 и др.

13

Центральный банк обладает особой правосубъектностью по сравнению с другими юридическими лицами. Его особый правовой статус связан с двойственностью публичных и частных интересов в осуществлении банковской деятельности. C одной стороны, в экономической системе Центральный банк выступает в роли органа государственной власти, осуществляющего от лица государства экономическую политику, с другой - роли обычного субъекта коммерческой деятельности. Таким образом, совмещая черты учреждения публичного права и частноправовой организации, он обладает особым юридическим статусом, который не сводится к известным российскому гражданскому праву организационно­правовым формам. В то же время он занимает особое положение в системе властных структур Российской Федерации. В пределах полномочий, предоставляемых ему Конституцией РФ и федеральными законами, он относительно независим в своей деятельности5.

Центральный банк способствует государству перераспределять денежные потоки между денежно-кредитной и финансовой системами. Однако такое перераспределение может использоваться и во благо, и во вред обществу. Во вред - когда государство действует в разрез с интересами общества, а центральный банк этому способствует, и во благо обществу - когда центральный банк регулирует денежные потоки в интересах населения страны, расширения финансовых возможностей ее развития с учетом всех принципов гражданского общества 6.

Финансово-правовой статус Центрального банка (Банка России) - это правовое положение Банка России в финансовых правоотношениях с его участием, содержание которого выражается совокупностью финансово­правовых прав и обязанностей, направленных на выполнение поставленных перед ним целей и функций7.

5 Тосунян Г.А., Викулин А.Ю. Постатейный комментарий к Федеральному закону «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)». M., 2003; Тосунян Г.А. Проблема независимости Банка России и его взаимодействие с исполнительной властью // Центральный банк в условиях рыночной экономики: Научный альманах фундаментальных и прикладных исследований / Отв. ред. Л.Н. Красавина. М, 2003. С.21. ° Ю.А. Крохина. Бюджетное законодательство и льготы военнослужащим: некоторые аспекты взаимодействия // Финансоове право. 2004. № 4. С. 18.

7 Ю.А. Крохина. Финансовое право России: Учебник для ВУЗов. M., НОРМА. 2004. С. 553.

14

Отнесение Центрального банка РФ к субъектам финансового права обусловлено публичными целями деятельности этого органа. Банк России является главным денежно-кредитным органом государства, что обязывает данный орган при решении вопросов, отнесенных к его ведению, руководствоваться в первую очередь публичными интересами финансовой деятельности государства, координировать свою деятельность с деятельностью иных органов государства, а в определенных случаях оказывать им непосредственное содействие.

Важная роль Банка России обусловила и высокий уровень правового регулирования его положения. Статус, цели деятельности, функции и полномочия Центрального банка РФ определяются Конституцией РФ, Федеральными законами «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)» от 10 июля 2002г. (в ред. от 23 декабря 2003г.)8, «О банках и банковской деятельности» от 2 декабря 1990г. (в ред. от 23 декабря 2003г.) 9, «О несостоятельности (банкротстве) кредитных организаций» от 25 февраля 1999г.10, «О реструктуризации кредитных организаций» от 8 июля 1999г. ”, «О валютном регулировании и валютном контроле» от 10 декабря 2003г.12, «О государственном регулировании внешнеторговой деятельности» от 13 октября 1995г.13, Бюджетным кодексом, Налоговым кодексом, ежегодными законами о федеральном бюджете.

Финансово-правовой статус Банка России устанавливается и регулируется исключительно законодательством федерального уровня, что соответствует ст. 71 Конституции РФ, относящей федеральные банки к предмету исключительного ведения Российской Федерации. Таким образом, правоотношения с участием Банка России не могут регулироваться подзаконными нормативными актами (кроме актов самого Центрального банка), а также нормативными правовыми актами субъектов РФ.

Отнесение установления финансово-правового статуса Банка России к исключительному ведению федерального центра означает и наличие особого

8 СЗ РФ. 2002. № 28. Ст. 2790; 2003. № 52 (ч. 1). ст. 5032

9 СЗ РФ. 1996. № 6. Ст. 492; 2003. № 52 (ч.1). ст. 5033.

10 СЗ РФ. 1999. № 9. Ст. 1097

11 СЗ РФ. 1999. № 28. Ст. 3477.

12 Российская газета. 18 декабря 2003г.

13 СЗ РФ. 1995. № 42. Ст. 3923.

15

законодательного порядка изменения его правового положения, целей деятельности, функций и полномочий. Подобные изменения могут вноситься или в качестве поправок к Конституции РФ, или в качестве иного законодательного акта федерального уровня, но только в случаях, прямо предусмотренных Федеральным законом «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)».

Действующее законодательство прямо не определяет статус Центрального банка и не отражает его местоположение в системе разделения властей. Однако анализ Конституции РФ позволяет рассматривать Банк России в качестве самостоятельного звена государственной власти Российской Федерации. Так, ч. 2 ст. 75 Конституции РФ называет основной функцией Центрального банка РФ защиту и обеспечение устойчивости рубля, которую он осуществляет независимо от других органов государственной власти.

Банк России является одним из органов государства, но не входит ни в одну из известных («классических») ветвей власти. Данный вывод основывается на положении ч. 1 ст. 11 Конституции РФ, согласно которой государственную власть в Российской Федерации осуществляют Президент РФ, Федеральное Собрание (Совет Федерации и Государственная Дума), Правительство РФ и суды Российской Федерации.

Основное предназначение Центрального банка в финансовой системе государства также установлено Конституцией РФ, ч.1 ст. 75 которой относит к исключительной компетенции Банка России осуществление денежной эмиссии. Названная конституционная норма согласуется и основывается на ст. 71 Конституции РФ, относящей к исключительному ведению Российской Федерации установление правовых основ единого рынка; финансовое, валютное, кредитное, таможенное регулирование, денежную эмиссию, основы ценовой политики. Сопоставляя положения Основного закона страны, возможно обосновать вывод о наделении посредством делегирования Центрального банка одной из функций федерального центра и, как следствие, правомерность его включения в систему органов государственной власти федерального уровня.

16

Конституция РФ предоставляет Центральному банку определенную независимость деятельности от иных органов государственной власти, органов власти субъектов РФ и органов местного самоуправления. Вместе с тем независимость Банка России имеет конституционно установленные пределы, которые конкретизированы федеральным законодательством и могут быть подвергнуты какому-либо изменению только посредством внесения поправок в действующее законодательство нормативными правовыми актами соответствующей юридической силы. Пределы независимости Банка России объясняются его включенностью в общую систему государственных финансово-кредитных органов.

Однако необходимо учитывать специфику финансово-правового статуса Банка России, обусловленную особым характером его целей, функций и задач. Финансово-правовой статус Центрального банка основан на его общеправовом статусе и имеет следующие особенности. Банк России является юридически лицом, что не свойственно иным органам государственной власти; имеет органы управления, но не имеет учредителей, формирует уставный капитал; является субъектом налогового права с вытекающими отсюда правами и обязанностями налогоплательщика и налогового агента; имеет право осуществлять банковские операции; обязан ежегодно подвергаться аудиторской проверке [14].

По общему правилу, закрепленному ст. 2 Закона О центральном банке, государство не отвечает по обязательствам Банка России, а Банк России — по обязательствам государства. Исключение возможно в случае принятия на себя Банком России или государством соответствующих обязательств или в силу прямого указания федерального закона.

В отличие от иных органов государственной власти Банк России осуществляет свои расходы за счет собственных доходов. Данный элемент правового статуса не присутствует ни у одного другого органа государства, что подчеркивает особое имущественное положение Банка России. Исключая Центральный банк из общего списка бюджетополучателей, государство гарантировало ему получение доходов посредством предоставления права

17

осуществлять банковские операции и сделки на комиссионной основе, а также получать доходы от участия в капиталах кредитных организаций. Не образуют доходы Центрального банка денежные средства, произведенные им в результате эмиссии наличных денег.

Финансово-правовой статус Центрального банка РФ включает целый ряд запретов. Например, в соответствии с Законом «О банках и банковской деятельности» Банк России не вправе предоставлять кредиты Правительству РФ для финансирования бюджетного дефицита, покупать государственные ценные бумаги при их первичном размещении. Исключения могут представлять только случаи, прямо предусмотренные федеральным законом о федеральном бюджете. Также Банк России не вправе предоставлять кредиты на финансирование дефицитов бюджетов субъектов РФ и бюджетов муниципальных образований.

Ограничения по видам банковских операций содержатся и в Законе «О Центральном банке (Банке России) Российской Федерации», согласно ст. 49 которого Банк России не имеет права:

-осуществлять банковские операции с юридическими лицами, не имеющими лицензии на осуществление банковских операций, и физическими лицами, за исключением случаев осуществления банковских операций по обслуживанию органов государственной власти и органов местного самоуправления, их организаций, государственных внебюджетных фондов, воинских частей, военнослужащих, служащих Банка России, а также иных лиц, если это прямо предусмотрено федеральными законами;

- приобретать акции (доли) кредитных и иных организаций, за исключением участия в кредитных организациях, перечисленных в ст. 8 Закона О центральном банке, а также участия в капиталах и деятельности международных организаций, которые занимаются развитием сотрудничества в денежно-кредитной, валютной, банковской сферах, в том числе между центральными банками иностранных государств;

-осуществлять операции с недвижимостью, за исключением случаев, связанных с обеспечением деятельности Банка России и его организаций;

- заниматься торговой и производственной деятельностью, за исключение случаев, предусмотренных Законом О центральном банке;

18

- пролонгировать предоставленные кредиты. В исключительных случаях пролонгация возможна по решению Совета директоров.

Специфика финансово-правового статуса Центрального банка как субъекта публичной финансовой деятельности обусловлена невозможностью реализации возложенных на него функций без вступления в гражданско- правовые или международные отношения с иными субъектами, но вместе с тем учитывает и повышенный риск финансовых операций.

Основное предназначение Центрального банка в финансовой деятельности государства выражают цели его деятельности и выполняемые им функции.

Целями деятельности Банка России являются:

- защита и обеспечение устойчивости рубля;

- развитие и укрепление банковской системы Российской Федерации;

- обеспечение эффективного и бесперебойного функционирования платежной системы.

Выполнение Банком России финансовой деятельности исключительно в публичных целях обусловило отсутствие такой цели деятельности, как получение прибыли. Согласно ст. 3 Закона О Центральном банке получение прибыли не является целью деятельности Банка России. Названное положение не противоречит обязанности Центрального банка осуществлять свои расходы только за счет собственных доходов. Однако участие Банка России в публичных финансовых правоотношениях не должно носить предпринимательского характера. Более того, некоторые финансово­правовые операции могут быть изначально убыточны для Центрального банка, но совершенно необходимы для государства. Например, операции по обслуживанию государственного долга не всегда связаны с превышением доходов над расходами; обслуживание бюджетных счетов также осуществляется без взимания комиссионной платы; существенные финансовые потери могут возникнуть в процессе регулирования обращения иностранной валюты на территории Российской Федерации.

Центральный банк РФ возложенные на него функции и полномочия осуществляет как монопольно, так и совместно с иными органами государства.

19

В своей деятельности Банк России подотчетен Государственной Думе. Банк России не обладает правом законодательной инициативы, однако он имеет право подзаконного нормотрворчества по вопросам, отнесенным к его ведению. Нормативные правовые акты, изданные Центральным банком РФ обязательны для исполнения всеми федеральными органами государственной власти, в том числе и законодательной.

Новым положением Закона О центральном банке стало изъятие из компетенции Государственной Думы полномочий по утверждению аудиторской фирмы, которая должна проводить ежегодный обязательный аудит Банка России. Также из числа полномочий государственной Думы изъято право рассматривать аудиторское заключение о достоверности финансовой отчетности Банка России. Усиливая независимость Центрального банка, законодатель отдал названные полномочия Национальному банковскому совету.

Гарантией независимости Банка России и невмешательства в его деятельность (за пределами компетенции) законодательной ветви власти является предоставленное Центральному банку право информировать о таких фактах Президента РФ, а также обращаться в суды в порядке искового производства о признании недействительными правовых актов законодательных органов федерального уровня. Кроме Конституционного Суда РФ, арбитражных судов, судов общей юрисдикции Российской Федерации Банк России вправе обращаться за защитой своих интересов в международные суды, суды иностранных государств и третейские суды.

Гарантией невмешательства органов исполнительной власти в деятельность Центрального банка РФ является предоставленное ему право информировать Государственную Думу о фактах превышения исполнительной властью своей компетенции относительно независимости Банка России. Также Банк России вправе обращаться в федеральные суды в порядке искового производства о признании недействительными правовых актов федеральных органов исполнительной власти.

Законодательно установленные формы взаимоотношения Банка России и иных ветвей государственной власти необходимы для реализации Центральным банком единой денежно-кредитной политики. Способы

20

взаимодействия Банка России с Президентом РФ, Федеральным Собранием и Правительством РФ свидетельствуют о наличии у Центрального банка достаточной самостоятельности и независимости для проведения денежно- кредитной политики, но одновременно не позволяют Банку России бесконтрольно осуществлять делегированные государственные полномочия и монополизировать финансовые полномочия публичной власти. Взаимоотношение Банка России с судебной системой обеспечивает гарантии выполнения Центральным банком возложенных на него функций.

По вопросам, отнесенным к компетенции Банка России он вправе принимать нормативные акты, которые могут быть в форме указаний, положений или инструкций. Нормативные акты Банка России обязательны для федеральных органов исполнительной власти, органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления, всех юридических и физических лиц. Являясь органом правотворчества, Банк России обязан в надлежащих случаях направлять свои акты на регистрацию в Министерство юстиции РФ, которое ведет Государственный реестр нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти.

Таким образом, перечень законодательно закрепленных за Центральным банком РФ полномочий, образующих его финансово-правовой статус, позволяет ему самостоятельно и независимо от иных органов государственной власти осуществлять денежно-кредитную политику Российской Федерации. Одновременно финансово-правовая компетенция Банка России наделяет его статусом полноправного участника широкого круга финансовых правоотношений: финансово- контрольных, бюджетных, налоговых, кредитных, эмиссионных, валютных.

Важной особенностью финансово-правового статуса Банка России является особенность, детерминированная рамками функционирования самой банковской системы. Как и любая другая система, банковская система, будучи системой саморегулирующейся, вместе с тем, оказывается ре­гулируемой (причем преимущественно) элементом самой системы, который одновременно является органом государственной власти.

Вопрос о роли Банка России в процессе регулирования деятельности кредитных организаций и осуществления надзора за их деятельностью стал

21

предметом научной дискуссии, которая ведется уже несколько лет между видными специалистами в области банковского права - А.В. Молчановым и Г.А. Тосуняном.

Ссылаясь на работу Г.А. Тосуняна «Банковское дело и банковское зако­нодательство в России: опыт, проблемы, перспективы», А.В. Молчанов критически оценивает подход Г.А. Тосуняна к употреблению понятий саморегулирование и самоуправление как «фактически синонимических»15. А.В. Молчанов рассматривает самоуправление в качестве одного из элементов саморегулирования банковской системы, которое представляет собой «вид управленческой деятельности», осуществляемой «не специально созданным внешним по отношению к управляемой системе органом, а элементами этой системы. Применительно к нашему случаю (то есть применительно к банковской системе - пояснение наше) это будет означать управляющие воздействия на функционирование и развитие банковской системы, совместно (через коллективно организованные формы) оказываемые ее структурными элементами - коммерческими банками, кредитными учреждениями, вспомогательными организациями. В данном плане центральный банк страны, очевидно, должен быть выведен за рамки банковской системы как субъекта самоуправления, поскольку он как управленческое звено представляет государство, т.е. орган внешний»16. «Самоуправление, - по словам А.В. Молчанова, - противостоит управлению системой из единого центра»17.

В свою очередь, Г.А. Тосунян, не соглашаясь с подобным высказывани­ем, приводит в обоснование довод о том, что «А.В. Молчанов не учитывает специфику правового статуса Банка России, особенно его задач и функций.

15 Молчанов А.В. Коммерческий банк в современной России: теория и практика. M., 1996. С. 234. Мы согласны с критикой А.В. Молчанова, поскольку Г.А. Тосунян действительно не указывает на принципиальные различия между терминами «управление» и «регулирование». Об этом можно судить анализируя следующую его цитату: «Центральный банк осуществляет государственное управление банковской системой. При этом используются преимущественно методы государственного регулирования, экономические методы управления ... Вместе с тем в процессе управления Банк России широко применяет и административные средства банковского регулирования». См.: Тосунян Г.А. Банковское дело и банковское законодательство в России: опыт, проблемы, перспективы. М. 1995. С.259.

16 Молчанов А.В. Указ. раб. С.234.

17 Там же.

22

Как показывает сопоставительный анализ полномочий по управлению банковской системой, представленных Банку России и Правительству Российской Федерации, Центробанк страны выступает в двух плоскостях: как федеральный государственный орган специальной компетенции и как центр самоуправления банковской системы РФ»18.

Г. А. Тосунян подчеркивает, что «Банк России только при осуществлении функций денежной эмиссии и действий по защите и обеспечению устойчивости рубля выступает как федеральный орган государственного управления. Во всех других случаях, например, при осуществлении банковского регулирования и надзора, подзаконного нормотворчества и т.п. Банк России может рассматриваться в качестве центра управления банковской системы как системы самоуправляющейся»19.

Г.А. Тосунян также приходит к выводу о том, что «Центробанк не может по всем вопросам управления банковской системой выступать как федеральный государственный орган с присущим ему управленческим статусом»20.

Аналогичную точку зрения по данному вопросу имеет и А.Г. Братко, ко­торый, исследуя вопрос о правонарушениях, совершаемых в банковской сфере пишет: «Нарушение банковского права не является правонарушением, посягающим на правопорядок, установленный государственной властью. Это нарушение является нарушением тех норм, которые действуют в самой банковской системе, то есть нарушением корпоративных норм, установленных денежной властью»21. В другом месте своей работы А.Г. Братко также утверждает, что Банк России не является органом государственной власти, а осуществляемый им надзор не является 22

государственным надзором .

Излагая свое видение данной проблемы, прежде всего, считаем необхо­димым пояснить, почему мы не согласны с мнением Г.А. Тосуняна, согласно которому, «Центробанк не может по всем вопросам управления банковской

18 Тосунян Г.А., Викулин А.Ю., Экмалян А.М. Банковское право России: Учебник. Т. 1. M., 2001. С. 262.

19 Тосунян Г.А., Викулин А.Ю., Экмалян А.М. Указ. раб. С. 263.

20 Там же.

21 Братко А.Г. Центральный банк в банковской системе России. M., 2001. С. 64.

22 Братко А.Г. Указ. раб. С. 172.

23

системой выступать как федеральный государственный орган с присущим ему управленческим статусом». «Выступая в роли центра самоуправления, - пишет Г.А. Тосунян, - Банк России уже не может рассматриваться как федеральный орган государственного управления»[15].

Возложенные на Банк России Законом о Банке России задачи - защита и обеспечение устойчивости рубля; развитие и укрепление банковской системы; обеспечение эффективного и бесперебойного функционирования системы расчетов - на наш взгляд, одинаково важны как для государства в целом, так и для банковской системы, в частности. Все перечисленные задачи находятся в тесном переплетении друг с другом и, даже, взаимопроникающи. Например, защита и обеспечение устойчивости рубля, цель, определенная не только Законом о Банке России, но и Конституцией Российской Федерации (ст.75), имеет решающее значение не только для экономической безопасности государства, но и, вообще, для государственной безопасности в целом. Вместе с тем, она является гарантом обеспечения нормального функционирования (а значит, развития и управления) банковской системы. В свою очередь, самодостаточная банковская система - это залог процветания не только составляющих ее подсистем, но и всего государства.

Закрепленные за Банком России функции, в том числе, монопольное осуществление эмиссии денег, осуществление надзора за деятельностью кре­дитных организаций и др., посредством которых он должен достигать обозначенные цели, в тексте закона (ст. 4 Закона о Банке Росси) по указанным целям не подразделяются, это позволяет сделать вывод об их равноправности и равнозначности. Предпочтительность одних перед другими, на наш взгляд, может иметь место лишь как фактор целесообразности применительно к отдельным ситуациям с учетом всей совокупности объективных и субъективных факторов, имеющих место в тот или иной фиксированный момент времени. Таким образом, Банк России по всем вопросам, входящим в пределы его ведения, выступает как орган государственного регулирования (управления), поскольку выполнение принимаемых им решений носит обязательный (властный) характер для

24

субъектов, на которых они распространяются, а само принятие таких решений обусловлено достижением целей, поставленных перед ним Конституцией Российской Федерации и Законом о Банке России, которые являются целями стратегического государственного значения, обеспечивающими стабильность функционирования отечественной экономики.

В.В. Ткаченко определяет значение банковской инспекции в банковской системе Российской Федерации следующим образом: «... банковская инспек­ция создавалась первоначально как часть системы банковского надзора, однако в настоящее время ее функции в реальной практике инспектирования значительно расширились. Сегодня она является также инструментом контроля за выполнением денежно-кредитной политики и ряда других важнейших направлений деятельности»[16].

В то же время, следует согласиться с мнением Г.А. Тосуняна о том, что самоуправление банковской системой, осуществляемое

специализированными органами (в качестве примера, в частности, он приводит деятельность Федерального ведомства надзора за кредитным делом в Германии, Комитетов по банковской регламентации и кредитным учреждениям, а также Банковской комиссии во Франции) способно отвечать требованиям о самоуправляемости лишь в случае провозглашения законом их независимости в пределах своей компетенции от исполнительных и распорядительных органов власти[17].

Провозглашенный в части 2 статьи 55 Закона о Банке России принцип независимости Банка России в пределах полномочий, предоставленных ему Конституцией Российской Федерации и федеральными законами от федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Российской Федерации, на наш взгляд, позволяет рассматривать Банк России как орган, обеспечивающий банковской системе возможность саморегулироваться (самоуправляться).

Предлагаемое А.В. Молчановым «выведение Банка России за рамки бан-

25

ковской системы как субъекта самоуправления, поскольку он как управленческое звено представляет государство, т.е. орган внешний», означало бы разрушение системы как таковой.

В подтверждение сказанного, следует согласиться с мнением ученых, согласно которому начало государственного регулирования банковской сферы характеризуется как завершение «допотопного» этапа развития банковского дела, «формальным свидетельством» чего «можно считать момент возникновения в соответствующей стране центрального банка»[18].

Банк России, находясь на верхнем уровне банковской системы, выпол­няет функции по государственному регулированию (управлению) банковской системы не только как орган, отдающий властные распоряжения, но и как банк. То есть выступает, выражаясь словами Г.А. Тосуняна, « в двух ипостасях». В связи с этим нам следует воспринимать его статус как компилляцию двух указанных элементов. Искусственное их разъединение означало бы расположение в разных плоскостях целей, для достижения которых Банк России создан. Однако, мы уже отмечали, что они не только взаимозависимы, но и взаимопрони-кающи. Таким образом, исходя из того, что Банк России со множеством его задач и функций представляет собой единое целое, как элемент банковской системы он тоже является единым целым, поскольку невозможно одновременно быть и элементом системы, и внешним по отношению к ней органом.

В системе Банка России сформированы и действуют следующие подраз­деления, осуществляющие надзор за деятельностью кредитных организаций: Департамент пруденциального банковского надзора, Департамент инспектирования кредитных организаций, Департамент по организации банковского санирования[19] (Департамент лицензирования деятельности

26

кредитных организаций и аудиторских фирм мы не называем ввиду того, что в работе исследуются лишь вопросы надзора за деятельностью кредитных организаций, но не за их созданием).

Исторические сведения об осуществлении в России надзора со стороны государства за деятельностью кредитных организаций свидетельствуют о том, что их деятельность никогда не подвергалась надзору со стороны центрального банка28. Однако, данный факт не говорит в пользу отсутствия преемственности по осуществлению надзора за деятельностью кредитных организаций. Как нам представляется, подлинно двухуровневая банковская система в нашем государстве формируется впервые, что не исключает отнесения соответствующих надзорных полномочий к компетенции Банка России. Изучение нормативных правовых актов, регулирующих порядок создания, деятельности и ликвидации кредитных институтов в дореволюционной России позволило нам убедиться в том, что деятельность всех кредитных институтов в том числе, и самого Государственного банка, находилось в ведении Министра финансов. Согласно Уставу Кредитному банковских операций по счетам клиентов (осуществление расчетов и кассового обслуживания). Арбитражный суд Тамбовской области взыскал с правонарушителя доход в федеральный бюджет в сумме, полученной в результате осуществления банковских операций без лицензии (архив Арбитражного суда Тамбовской области. Де­ло № А 64 - 510/98 -10).

28 О взаимоотношениях между уровнями банковской системы в истории России см. подробнее: Белявский Н. Сберегательные кассы. СПб, 1896; Бернарди А.Г. рганизация и операции банковских учреждений. СПб., 1913; Бернацкий М.В. Русский государственный банк как эмиссионное учреждение. СПб., 1911; Бородаевский В. Ссудосберегательные и кредитные товарищества. СПб., 1906; Варшавский Л.М. Банки и банкирские конторы Российской империи. T 1-2. Одесса, 1896; Гамбаров П.К. К вопросу о банках краткосрочного кредита. Киев, 1885; Гурьев А. Очерки развития кредитных учреждений в России. СПб., 1904; Евзлин З.П. Банки и банкирские конторы в России. СПб. ,1904; Зак А.Н. Крестьянский поземельный банк. 1883-1910 гг. M., 1911; Кауфман И.И. Кредит, банки и денежное обращение. СПб, 1873; Корелин А.П. Сельскохозяйственный кредит в России в конце XIX - начале XX в.; Ламанский Е.И. Общества взаимного кредита. СПб, 1863; Левин И.И. Акционерные коммерческие банки в России. Пг, 1917; Мигулин П.П. Наша банковская политика. СПб., 1904; OcocobВ. Городские общественные банки в России. СПб, 1872; Петелин Н.С. Назначение, устройство и очерк деятельности Государственного банка. СПб., 1892; Печорин Я.И. Исторический обзор правительственных, общественных и частных кредитных установлений в России. СПб., 1904; Рафалович Л.А. Акционерные банки, их балансы и операции. СПб., 1887; Судейкин В. Государственный банк. СПб., 1884; Хрулев С.С. Наш ипотечный кредит. СПб., 18898; Шимановский М. Кредит и общественные банки. Варшава, 1872; Шипов А. Очерки практической системы устройства банков в России. СПб, 1864; Яснопольский Л.Н. Государственный банк. СПб., 1907.

27

«кредитные установления суть: государственные, общественные и частные»[20]состояли в ведомстве Министерства финансов, а государственные - также под наблюдением Совета государственных кредитных установлений (СГКУ). СГКУ состоял из Председателя, Министра финансов, Государственного контролера, шести членов по выборам от дворянства и шести членов по выборам от купечества. В его компетенцию входила проверка представляемых ему ежегодных отчетов от государственных кредитных установлений, а также он строго наблюдал, «чтобы уставы их, учреждения и правила неослабно были исполняемы, и чтобы исправления, дополнения и отмены оных, когда они представляются нужными не иначе были производимы, как к вящему ограждению обществ кредита и установленным для сего порядком». Что касается деятельности городских общественных банков, то их правления должны были ежегодно предоставлять отчет о действиях банка за истекший год. Отчет вносился через Городскую Управу в Городскую Думу. Протокол Городской Думы о проверке отчета сообщался правлению Банка, Министрам финансов и внутренних дел. «Если постановлением Городской Думы по каким-либо будет признано нужным обратиться к содействию правительственной ревизии..., то Министр финансов по представлению о том Губернатора... может пор согласованию с Министром внутренних дел назначить ревизию Банка через одного или нескольких сведущих в банковском деле лиц». Уставы частных кредитных установлений утверждались Министром финансов, но их дальнейшая деятельность не подвергалась обязательному контролю со стороны Министра финансов. Так, например, правительственные ревизии акционерных коммерческих банков назначались по решению общего собрания банков,

28

результаты которых доводились до Министра финансов. Лица, желающие открыть банкирское заведение или меняльную лавку, обязаны были заявить о том Губернатору или Градоначальнику с пояснением о том, какие они намерены осуществлять банковские операции, Данное заявление направлялось в Министерство финансов, которое разрешало либо не разрешало их создание и деятельность.

Текст Устава Государственного банка, представленный в Уставе Кредитном отдельным разделом (4), а также текст Устава Государственного банка 1894 г.30 не содержали сведения о каких-либо его контрольных (надзорных) полномочиях в отношении кредитных институтов. Собственно, функции царского Государственного банка вряд ли можно оценивать как функции, выполняемые элементом банковской системы, находящемся на верхнем уровне. В основном, его деятельность заключалась в осуществлении коммерческих операций в банковской сфере (в частности, содействие посредством краткосрочного кредита отечественной торговле, промышленности, сельскому хозяйству). Также на него были возложены функции по облегчению денежных оборотов и упрочению денежной и кредитной системы.

В 1922 г. надзор за деятельностью кредитных организаций был возложен на Народный Комиссариат Финансов, который осуществлял его путем:

1) регистрации всех кредитных учреждений;

2) контроля периодических отчетов и балансов;

3) производства фактических обследований и ревизий, назначаемых НКФ;

4) назначения в случае надобности члена НКФ в состав правления для «ближайшего наблюдения за деятельностью учреждения».

Закрытие кредитных учреждений осуществлялось СТО по представлению НКФ31.

Как видим, первоначально функции надзора за деятельностью кредитных организаций осуществлялись не главным банком, а финансовым органом. В 1927 г. положение частично изменилось, так как

30 Полное собрание законов Российской империи. Т. 14. 1894. Ст. 10767.

31 См.: ст.7-9 Постановления СТО «О порядке утверждения уставов и надзоре за деятельностью кредитных учреждений» (СУ. 1922. № 76. Ст. 943).

29

Государственному банку Союза CCP было предоставлено право участвовать в лице своих представителей в советах и ревизионных органах кредитных учреждений с участием государственного капитала, контролировать использование банками открываемых им Государственным банком Союза CCP кредитов, получения от всех кредитных учреждений балансовых данных, сведений. Возложив на Государственный банк функции по непосредственному руководству всей кредитной системой, общее руководство деятельностью кредитных учреждений государство сохранило

32

за НКФ . В то же время, Центральный сельскохозяйственный банк Союза CCP ежемесячные балансы и отчеты предоставлял в НКФ Союза CCP[21][22].

Осуществляемая Банком России функция по надзору за деятельностью кредитных организаций, как известно, является объектом пристального внимания со стороны ученых, депутатов Государственной Думы, других политиков, профессионалов банковской сферы и многих других. Все их споры, мнения, советы сводятся к тому, что необходимо коренным образом изменить некоторые принципиальные положения законодательства, ныне конституирующие статус Банка России. Из числа высказываемых точек зрения представляется возможным выделить следующие две: во-первых, о необходимости выведения из сферы его компетенции функции по осуществлению надзора за деятельностью кредитных организаций, во- вторых, о необходимости изменения порядка финансирования главного банка страны.

Один из разработчиков идеи создания полисубъектного верхнего уровня банковской системы, на котором могли бы появиться такие органы как Главное управление по делам банков при Министерстве финансов Российской Федерации[23], Федеральная служба России по надзору за банковской деятельностью и Федеральный Фонд страхования вкладов

зо

является Г.А.Тосунян . Нам не совсем понятным представляется такое предложение Г.А.Тосуняна, в соответствии с которым Федеральная служба России по надзору за банковской деятельностью будет осуществлять не только постоянный надзор за соблюдением банками, кредитными учреждениями и аудиторскими организациями, занимающимися аудитом банков и кредитных учреждений, банковского законодательства и предписаний Главного управления по делам банков, Банка России, а также экономических нормативов и принимать по его результатам меры воз­действия, но практически реализовывать санкции одновременно с текущим контролем и оперативным надзором со стороны Банка России[24][25].

Предлагая таким образом создать реальный механизм внутрисистемного взаимного контроля - своеобразной системы «сдержек» и «противовесов»[26], указанный автор апеллирует к опыту построения банковских систем Германии, Франции и США. В частности, исследуя французское законодательство он описывает структуру верхнего уровня банковской системы данного государства и называет следующие его составные элементы: Комитет по банковской регламентации, Комитет по кредитным учреждениям, Банковская комиссия, Банк Франции[27]. При этом мы видим, что работой Комитета по банковской регламентации руководит его Президент, пост которого ex officio занимает министр экономики и финансов, а Вице-президента - Управляющий Банка Франции, членами комитета являются Президент Банковской комиссии и некоторые другие. Комитет по кредитным учреждениям возглавляет Президент, которым ex officio является Управляющий Банка Франции. В Комитет также входят: Президент Банковской комиссии, Директор Казны и некоторые другие. Президентом Банковской комиссии также является Управляющий Банка Франции, а в ее состав входят директор Казны и некоторые другие.

На наш взгляд, опыт построения верхнего уровня банковской системы Франции, исходя из изложенного, вряд ли можно считать классическим

31

опытом реализации принципа разделения властей. Однако, Г.А. Тосунян, А.Ю. Викулин, А.М. Экмалян, подробно исследуя труды Аристотеля, Джона Локка, Ж.-Ж. Руссо, Ш. Монтескье к нему апеллируют[28][29].

Называя «монопольное выполнение Банком России основных функций по управлению банковской системой страны» одной из причин банковского кризиса 1998 года, при том «глубинной причиной», названные авторы высказывают мнение о том, что имеется объективная необходимость внесения радикальных структурно-функциональных изменений в деятельность верхнего уровня банковской системы России путем учреждения на нем нескольких самостоятельных органов, не зависимых друг от друга по своему организационно-правовому статусу и положению неразрывно связанных между собой путем взаимного симметричного присутствия их руководителей (заместителей) на заседаниях высших органов друг друга (например, на заседаниях Совета директоров Банка России) с правом 40 голоса .

Н. Кулакова и Е. Киселева, корреспонденты журнала «Коммерсантъ ДЕНЬГИ» приводят мнения ведущих экономистов и банкиров (служащих Банка России) А. Хандруева, А. Турбанова, С. Глазьева, которые сходятся во одном -банковский надзор нужно вывести из структуры Банка России. Так, А. Хандруев предлагает банковскую инспекцию подчинить президенту[30][31], А. Турбанов, высказываясь за создание специального надзорного органа, деятельность которого должна быть взаимосвязанной с органом, осуществляющим денежно-кредитную политику, то есть с Банком России, тем не менее считает «убийственным» делать это в условиях системного АО _ __

банковского кризиса . В свою очередь, С. Глазьев, выступающий за утверждение сметы Банка России парламентом, а также за перечисление всей его прибыли в бюджет, также считает, что надзор за банками должен быть отдан созданному при правительстве специальному комитету[32].

32

Проведенный журналом «Коммерсантъ ДЕНЬГИ» и информагентством «РосБизнесКонсалтинг» Internet-опрос на тему: «На сколько независим должен быть ЦБ?», участие в котором приняли 1396 человек, большинство из которых занимаются финансами профессионально дал следующие результаты:

- за осуществление банковского надзора Банком России и за утверждение его сметы доходов и расходов Думой - 37 %;

- за создание специальной организации по надзору за банками, подкон­трольной правительству, и за утверждение сметы Банка России Думой - 27 %;

- за монопольное осуществление банковского надзора Банком России и за самостоятельное утверждение им самим сметы доходов и расходов - 21 %;

- за передачу банковского надзора самостоятельной организации, под­контрольной правительству, и за самостоятельное утверждение Банком России сметы, а также право распоряжаться половиной прибыли - 15 %[33].

Как видим, за оставление банковского надзора в рамках компетенции Банка России высказались 58 % опрошенных (то есть более половины).

На основе материалов НИИ ЦБ России, журнал «Коммерсантъ ДЕНЬ­ГИ» приводит опыт организации надзора за банками в развитых странах: в одних странах - Греции, Ирландии, Италии, Нидерландах, Португалии, Австралии, Новой Зеландии - банковский надзор осуществляют центральные банки; в других странах - Японии, Испании, Турции - Центральные банки совместно с министерствами финансов; в третьих - Дании, Австрии - некоторые государственные структуры (в Дании - министерство промышленности); в четвертых -специально созданные государственные структуры - Бельгии, Германии, Канаде, Норвегии, Финляндии, Швеции, Англии, Швейцарии [34].

Н. Кулакова, подготовившая данный обзор пишет о том, что «в Европе «хорошим тоном» считается, когда надзор за банками осуществляет все-таки специально созданная организация»[35]. В числе причин, обусловливающих по-

33

добное положение дел, она называет две основные причины. Первая - переполненность финансовых рынков разнообразными инструментами, а значит, и очень высоким риском операций на них: «Например, на мировом валютном рынке сейчас ежедневно совершается операций на $ 1,5 триллионов (в 2,5 раза больше чем в конце 80-х годов). При этом золотовалютных резервов всех цен-тробанков вместе взятых - $ 1,6 триллионов. В такой ситуации, центробанки не могут осуществлять надзор за банками, не жертвуя при этом выполнением своих основных задач - поддержанием стабильности национальной валюты и ликвидности всей банковской системы». Вторая - попадание центральных банков, осуществляющих надзор за банками, в сферу их интересов и, не исключено, непосредственно под их влияние[36].

Х.И. Мюллер отмечал противоположное: «... я лично предпочитаю за­крепление функций по надзору за центральным банком ... центральный банк, как правило, является тем учреждением, где можно найти людей со знанием и опытом работы... в контексте их обязанностей по проведению денежно- кредитной политики [37]. Но, вероятно более важно не то, какая организация отвечает за осуществление надзора, а степень ее влияния и независимости.. .» [38].

В Рекомендациях девятого Международного банковского конгресса (МБК-2000) Федеральному Собранию Российской Федерации предложено «исходить из нецелесообразности выведения банковского надзора из системы Банка России» [39].

34

В Концепции Банковского кодекса указывается на предположительное создание в будущем отдельного надзорного органа при Банке России.

Т.В. Парамонова , А.Ю. Симановский, Л.Н. Красавина также в своих публикациях высказываются о необходимости сосредоточения функций по надзору за кредитными организациями в Банке России. В обоснование своих доводов они ссылаются на различные обстоятельства: мнение мирового сообщества о сосредоточении функций надзора в Банке России и опыт 2/3 стран, которые имеют системы банковского надзора, где органом, полностью контролирующим эти вопросы, являются центральные банки (Т.В. Парамонова) необходимость обеспечения поддержания стабильности денежной единицы, где надзор является одним из факторов укрепления банковской системы (А.Ю. Симановский), на преждевременность перенесения английского опыта изъятия функции банковского надзора у Банка Англии во избежание разрушения российской банковской системы (Л.Н. Красавина).

В июне 2000 года Государственная Дума, рассматривавшая поправки в Закон о банке России, выбрала наиболее «мягкий» вариант, сохраняющий за Банком России его нынешний независимый статус [40][41][42]. Но правительство дало отрицательное заключение на проект[43]. Альтернативный проект, подготовленный депутатом Арефьевым, был более радикальным и предлагал существенные изменения статуса Банка России и его полномочий. В частности, Банк России предполагалось лишить надзорных функций, создав для их осуществления отдельную организацию. Однако, Государственная Дума данный законопроект отклонила[44]. Согласно опубликованному в периодической печати В. Тарачева, вопрос о поправках в закон о Банке России по предложению ряда депутатов должен быть заморожен до рассмотрения программы государственного надзора на финансовом рынке,

35

которое, вероятно, состоится в октябре 56.

Помимо вышеперечисленных причин, обусловливающих необходимость сохранения за Банком России полномочий по осуществлению надзора за дея­тельностью кредитных организаций также высказываются и другие мнения. Например, проблема «длительного времени», которое потребуется для учреждения и становления нового надзорного органа, в течение которого банковская система окажется «обезглавленной» . Корни другой причины находятся в природе предполагаемого нового органа надзора, в состав которого выражали желание войти Министерство финансов РФ, Министерство экономики, торговли и развития РФ, Министерство антимонопольной политики, Министерство по налогам и сборам, так как в данном случае возникнет угроза расширения коррупции среди чиновников перечисленных министерств и ведомств, если они начнут «патронировать» конкретные банки58.

Развивая идею о создании системы сдержек и противовесов на верхнем уровне банковской системы А.Г. Братко предлагает выделить из сферы полномочий Банка России функцию по надзору за законностью в банковской системе, то есть «государственный надзор», оставив в компетенции Банка России «банковский надзор», то есть надзор за «соблюдением кредитными организациями финансовых нормативов и достоверности предоставляемой ими отчетности»59. «Банк России не является органом государственного надзора, - пишет А.Г. Братко, - он осуществляет банковский надзор, а это не одно и то же. Банковский надзор подчинен банковскому регулированию и существует только для него» 60. По нашему мнению, высказанное А.Г. Братко суждение о необходимости разделения надзора за деятельностью кредитных

56 См.: Депутаты намерены заморозить обсуждение поправок в закон о ЦБ РФ / Время МН.2001. 4 августа. Как нам представляется, действительно, политика законодателя в области государственного контроля (надзора) должна быть последовательной. Так, принятый Федеральный закон «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)» можно было бы считать первым шагом.

57 См.: Эффективный банковский надзор - ключ к независимости // Финансовая Россия. 2000.№23.

58 См.: Макаревич Л. Центробанк, который «всем мешает» // Российская Федерация сегодня. 2000. 6 июня.

59 См.: Братко А.Г. Указ. раб. С. 276.

60 См.: Братко А.Г. Указ. раб. С. 280.

36

организаций на банковский и государственный и создании Банковской комиссии[45], вызывает возражение, поскольку ранее, на других страницах указанной работы, он рассматривает понятие банковского надзора иначе (о чем мы уже говорили). Вероятнее всего, здесь имеет место раздельное исследование действующего порядка ведения дел в надзоре за деятельностью кредитных организаций и исследование перспектив его осуществления как доктринальная концепция и предложение в законодательство.

Подводя итог обзору различных позиций, предложенных учеными и практиками о месте банковского надзора в системе разделения властей, мы приходим к следующим выводам. Во-первых, доводы, отрицающие выведение банковского надзора из компетенции Банка России ввиду несвоевременности подобного шага, являются приходящими и не имеют принципиального значения для перспективы развития банковского законодательства. Во-вторых, доводы о накопленном Банке России богатом потенциале профессионалов в области банковского надзора, базах данных и методических разработках, вряд ли можно считать важными, поскольку весь этот колоссальный опыт мог бы стать основой фундамента будущего специального надзорного органа. В-третьих, традиции других государств не могут одновременно стать традициями для России, о чем мы подробнее говорили ранее. В-четвертых, высказанная А.Г. Братко позиция о разделении банковского и государственного надзора за деятельностью кредитных организаций, по нашему мнению не согласуется с теорией разделения властей, на которую ссылается он сам и А.Г. Тосунян, так как в данном слу­чае это не затронет ее базовых основ, а наоборот, усугубит сложившееся на сегодняшний день положение вещей. По-прежнему Банк России будет органом банковского регулирования (в смысле нормотворчества), исполнителя своих предписаний по реализации их в жизнь и субъектом, налагающим взыскания.

По нашему мнению, именно последнее обстоятельство является единст­венным фактором, действие которого дезорганизует в рамках функционирования банковской системы реализацию принципа разделения властей. Полномочия законодательной и исполнительной ветви власти,

37

которые сконцентрированы в Банке России, также входят в круг компетенции ряда других органов государственной власти. Думается, будет вполне правомерной аналогия, проведенная в связи с объемом полномочий деятельности Федерального казначейства. Ставя разрешительную надпись на право осуществления расходов в рамках выделенных лимитов бюджетных обязательств (как бы выполняя функцию правоустановителя), Федеральное казначейство контролирует исполнение бюджета и теми, кому оно санкционирует указанные расходы. Наконец, оно вправе привлекать к ответственности за нарушение бюджетного законодательства, в том числе за нарушения в режиме расходования выделенных средств (ст.ст.243, 267, 284 Бюджетного кодекса Российской Федерации). В связи с этим нам представляется, что несоблюдение принципа разделения властей в системе банка России имеет место и в системе других органов государственного управления (регулирования). Это, наоборот, им зачастую свойственно. В то же время, нам представляется, принципиально важным разграничить меры реагирования, которые могут применяться за правонарушения, в том числе, в банковской сфере, на меры пресекательного, превентивного, восстановительного и карательного характера. Оставив за Банком России все имеющиеся у него на сегодняшний день права по осуществлению надзора за деятельностью кредитных организаций, мы предлагаем изъять из сферы его полномочий одно - привлечение к ответственности за совершение банковских правонарушений с передачей данной функции по осуществлению правосудия судебной власти.

И.С. Попов поднимая вполне правомерный вопрос о том, может ли Банк России взыскать штраф в бесспорном порядке, отвечает на него так: «В банковском законодательстве не содержится норм, позволяющих Банку России взыскивать штраф в бесспорном порядке, за исключением единственного и, на наш взгляд, совершенно необоснованного случая, предусмотренного ст.38 Закона «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)». Речь идет о праве Банка России при нарушении нормативов обязательных резервов взыскать в бесспорном порядке с кредитной организации суммы недовнесенных средств, а также штраф в установленном им размере, но не более двойной ставки

38

рефинансирования»62. Названный автор справедливо отмечает, что «данное положение в корне противоречит конституционному правопорядку, защищающему право собственности от незаконного изъятия, а именно ст.ст.35, 45, 46 (ч.1 и 2), а также в ст. 55 (ч.. 3) Конституции Российской Федерации» . Однако, мы не согласны с его выводом о том, что содержащееся в Законе о банке России единственное указание на бесспорный порядок взыскания штрафа означает его распространение на все другие случаи. Банковскому законодательству необходимо воспринять опыт действующего налогового законодательства (ст. 104 Налогового кодекса) и сформулировать нормы о прерогативе суда по взысканию штрафа.

В Законе о Банке России (ч.4 ст.55), как и в Концепции Банковского ко­декса (§ 2 гл.4), содержится положение, согласно которому, надзорные функ­ции могут осуществляться или непосредственно самим Банком России, или создаваемым при нем органом банковского надзора. При чем, в Концепции Банковского кодекса говорится о том, что в будущем такой орган (в частности, орган пруденциального надзора) предполагается создать (хотя о выездных проверках подобного указания не содержится). В данном случае нам не совсем ясно. В чем будут выражены принципиальные различии статуса такого органа, в сравнении со статусом сегодняшних департаментов Банка России, осуществляющих надзор за деятельностью кредитных организаций. Об этом можно было бы судить лишь при наличии хотя бы концептуальных разработок или проектов соответствующих нормативных правовых актов.

Проведенное исследование позволяет сделать вывод о том, что Центральный банк является органом государственной власти, основной задачей которого является регулирование денежно-кредитного обращения, он не входит в систему органов исполнительной власти, но активно взаимодействует с ними в процессе реализации своего финансово-правового статуса.

Конституционным Судом РФ выработана правовая позиция, согласно которой «в силу верховенства Конституции Российской Федерации и

62 Попов И.С. Может ли Банк России взыскать штраф в бесспорном порядке? И Банковское дело. 2000. № 34. С. 38.

63 Там же.

39

федеральных законов (статья 4, часть 2 Конституции Российской Федерации) Центральный банк Российской Федерации входит в систему органов государственной власти и на него в процессе осуществления им своих функций ... в полной мере распространяются конституционные принципы свободного перемещения товаров, услуг и финансовых средств, поддержки конкуренции, свободы экономической деятельности...» [46].

Следует согласиться с Е.Н. Пастушенко, что Центральный банк можно определить как важное федеральное ведомство, не относящееся к органам исполнительной власти РФ, но активно сотрудничающее с ними [47]. Данный вывод, сделанный на основе законодательства и практики его применения, имеет также научно-теоретическое обоснование.

Так, Д.Н. Бахрах обращает внимание на то обстоятельство, что наряду с административными ведомствами, понимаемыми как система организаций, организационно подчиненных одному органу исполнительной власти, существуют и иные государственные (например, прокуратура) и негосударственные ведомства [48].

Возможно определение статуса Центрального банка как органа государственного управления Российской Федерации. В юридической литературе обращалось внимание на то, что понятие «государственное управление» не тождественно понятию «исполнительная власть». Например, А.П. Алехин и Ю.М. Козлов отмечают, что «все субъекты исполнительной власти одновременно являются звеньями системы государственного управления. Однако далеко не все такого рода звенья могут быть субъектами исполнительной власти» [49].

Я.А. Гейвандов считает, что Банк России - это орган, осуществляющий функции государственного управления в кредитно-денежной сфере, но не

40

относящийся к субъектам исполнительной власти. При этом автор подчеркивает, что осуществляемые Банком России функции государственного управления отличаются от деятельности многих государственных органов тем, что они не носят непосредственного характера, не предполагают подчинение одного объекта другому, а также не предполагают право органа государственного управления вмешиваться в оперативную деятельность подчиненных субъектов [50].

В целях исследования финансово-правового статуса Центрального банка необходимо рассмотреть его и в качестве звена государственного аппарата. В связи с этим представляется важным мнение В.М. Манохина и Ю.С. Адушкина о том, что система государственного аппарата объединяет помимо органов исполнительной власти (государственного управления) представительные и законодательные органы, Президента, органы правосудия, прокуратуры и другие государственные органы [51].

Следовательно, принимая во внимание, что Банк России действует от имени государства и по его поручению, наделен государственными полномочиями в области денежно-кредитных отношений, валютного регулирования и валютного контроля, банковского надзора, имеет территориальные структуры (учреждения и отделения), а также источники финансирования (осуществляет расходы за счет собственных доходов), на наш взгляд представляется возможным охарактеризовать Центральный банк РФ как государственный орган, являющийся составной частью государственного аппарата.

Все три выявленными нами аспекта правового статуса Банка России (ведомство, орган государственного управления, звено государственного аппарат) подчеркивают особый публично-правовой статус Банка России, его специфическое положение в системе государственно-властных органов. Для исследования финансово-правового статуса Центрального банка наибольшее значение имеют конституционные основы деятельности Банка России. В ст. 75 Конституции РФ закреплено, что защита и обеспечение устойчивости рубля - основная функция Центрального банка, которую он осуществляет независимо от других органов государственной власти. Данное конституционное положение позволяет характеризовать Центральный банк как орган государственной власти, являющийся субъектом финансового права и, следовательно, наделенного финансово-правовым статусом.

Таким образом, представляется возможным дополнить предложенное Ю.А. Крохиной определение финансово-правового статуса Центрального банка и предложить следующее определение: финансово-правовой статус Центрального банка (Банка России) — это правовое положение Банка России в финансовых правоотношениях, обусловленное статусом органа государственной власти, содержание которого заключается в совокупности законодательно закрепленных финансово-правовых прав и обязанностей, направленных на выполнение поставленных перед ним целей и функций.

Одним из основных элементов финансово-правового статуса Центрального банка является осуществление надзора за деятельностью кредитных организаций.

1.2.

<< | >>
Источник: Казакбиева Лилия Тавлуевна. БАНКОВСКИЙ НАДЗОР ЗА ДЕЯТЕЛЬНОСТЬЮ КРЕДИТНЫХ ОРГАНИЗАЦИЙ КАК ФИНАНСОВО-ПРАВОВАЯ КАТЕГОРИЯ. Диссертация на соискание ученой степени кандидата юридических наук. Москва- 2004. 2004

Еще по теме Финансово-правовой статус Центрального банка России как органа надзора:

  1. Понятие, сущность и цели надзора Банка России за деятельностью кредитных организаций
  2. Казакбиева Лилия Тавлуевна. БАНКОВСКИЙ НАДЗОР ЗА ДЕЯТЕЛЬНОСТЬЮ КРЕДИТНЫХ ОРГАНИЗАЦИЙ КАК ФИНАНСОВО-ПРАВОВАЯ КАТЕГОРИЯ. Диссертация на соискание ученой степени кандидата юридических наук. Москва- 2004, 2004
  3. Тема: Компетенция органов как важнейший элемент их правового статуса
  4. ГЛАВА 3. ОСОБЕННОСТИ ФИНАНСОВО-ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ ПРУДЕНЦИАЛЬНОГО БАНКОВСКОГО НАДЗОРА
  5. Меры государственного принуждения, применяемые Центральным банком при осуществлении пруденциального банковского надзора.
  6. Предмет ведения гос. органа – сфера деятельности органа (цели, задачи, функции)
  7. Деятельность кредитных организаций как объект банковского надзора
  8. 3.1. Пруденциальный банковский надзор: понятие и взаимосвязь с государственным финансовым контролем
  9. Финансовые суды как особый вид административной юстиции
  10. Абляев Сергей Вячеславович. СОВЕРШЕНСТВОВАНИЕ МЕХАНИЗМА УСТОЙЧИВОСТИ ФИНАНСОВО-КРЕДИТНЫХ УЧРЕЖДЕНИЙ РОССИИ. Автореферат диссертации на соискание ученой степени доктора экономических наук. Москва - 2010, 2010
  11. ЧАСТЬ II. Сравнительные правовые аспекты: административная юстиция в Центральной Азии и Европ
  12. Правовые новации в административном правосудии стран Европейского Союза: возможности применения в странах Центральной Азии
  13. Принципы банковского надзора
  14. Лекции по административному праву России,
  15. 2. СПЕЦКУРС АДМИНИСТРАТИВНОГО ПРАВА И ЕГО ЗНАЧЕНИЕ В ПОДГОТОВКЕ СОТРУДНИКОВ ФСБ РОССИИ
  16. О понятии финансового опциона
  17. Виды и формы банковского надзора