<<
>>

Деятельность кредитных организаций как объект банковского надзора

Правильное определение объектов банковского надзора имеет важное значение для определения компетенции Банка России по проведению

« 213 проверок деятельности кредитных организации .

В целях наиболее точного определения объекта надзорной деятельности, осуществляемой Банком России в отношении кредитных организаций, обра­тимся к рассмотрению понятия «объект» как философской категории.

В частности, в одном из философских словарей отмечается, что с конца 18 века объектом называют то, что противостоит субъекту 214. Так, одно из определений объекта в философии раскрывает его сущность следующим образом: «Объект - то, что противостоит субъекту в его предметно­практической и познавательной деятельности. Объект не просто тождественен объективной реальности, а выступает как такая ее часть, которая находится во взаимодействии с субъектом» 215. Еще одно толкование объекта, предопределяющее результативность нашего исследования, данное В.Соловьевым, звучит так: «Объект (предмет) - соотносительно с понятием субъекта (подлежащее) означает вообще то, что дано в познании, или на что направлена познавательная деятельность. Противоположение между объектом и субъектом есть чисто относительное и диалектическое, поскольку , сам субъект становится объектом, когда обращает на себя познавательную деятельность (в самосознании), а с другой стороны, то, что является для нас

OIA

как внешний объект, может иметь субъективное бытие для себя»

Таким образом, нам необходимо определиться в следующем: на что на­правлена познавательная деятельность служащих Банка России при осуществлении ими надзора за деятельностью кредитных организаций.

213 Братко А.Г. Указ. раб. С. 247.

214 См.: Философский энциклопедический словарь. М, 1998. С. 313.

215 Философский энциклопедический словарь. Под ред. С.С.Аверинцева, Э.А.Араб-Оглы, Л.Ф.Ильичева и др.

М, 1989. С.731.

2,6Философский словарь Владимира Соловьева. Ростов-на-Дону, 1997. С.327.

118

Вопрос об объекте правоотношения долгое время в теории права являлся одним из наиболее дискуссионных. На различных этапах развития теории права и отраслевых юридических наук проблема объекта правоотношения имела различные акценты. Сегодня в связи с достаточно обширным исследованием этого вопроса как в теории права, так и в отраслевых юридических науках научные взгляды на объект правоотношения более или менее определились.

В настоящее время в теории права можно выделить два взгляда на объект правоотношения. Согласно первой позиции, выраженной в обобщенном виде, объектом правоотношения являются материальные или нематериальные блага, на которые направлено (или воздействует) поведение всех его участников, осуществляемое в рамках их прав и обязанностей2,7.

Согласно второй позиции, главное в определении объекта правоотношения - управомоченное лицо, ибо именно его интересами определяется объект правоотношения. Среди представителей этой точки зрения - В.А. Мицкевич и С.С. Алексеев. В какой-то мере сторонником этой позиции является С.Ф. Кечекьян, хотя он не признавал понятие «объект правоотношения» . В.А. Мицкевич под объектом правоотношения понимает «...те материальные и духовные блага, предоставлением и использованием которых удовлетворяются интересы управомоченной стороны правоотношения»219. С.С. Алексеев также считает, что «круг объектов правоотношения очерчивается через интерес управомоченного». Однако, он отмечает, что на объект правоотношения направлены либо активные действия обязанного лица (в правоотношениях активного типа), либо активные действия управомоченного лица (в правоотношениях пассивного типа) [128]'.

В юридической науке наиболее разработаны вопросы об определении

217 См. Божъев В.П. Уголовно - процессуальные правоотношения. M., 1975. С. 136; Гражданское право/ Под ред. Е.А. Суханова.

T.I. M., 1993. С.51; Дудин А.П. Объект правоотношения (Вопросы теории). Саратов, 1980; Лучин В.О. Конституционные нормы и правоотношения. M., 1997. С. 130 - 131; Основин В.С. Государственно - правовые отношения. М, 1965. С. 58-71; Теория государства и права. Саратов, 1995. С. 405.

218 Кечекьян С.Ф. Правоотношение в социалистическом обществе. М, 1958. С. 137-140.

910

Теория государства и права. Курс лекций. Т.2. M., 1995. С. 106.

119

объектов прокурорского надзора. Поскольку прокурорский надзор. Как нами было показано ранее имеет общие черты с банковским надзором, то при выявлении объектов банковского надзора представляется возможным обращение к теоретическому осмыслению объектов прокурорского надзора. Понятие объекта надзорной (контрольной) деятельности в управленческой сфере, а также при осуществлении прокурорского надзора много раз явля­лось предметом обсуждения среди ученых, однако, не пришедших по нему к единому мнению.

Прежде всего, необходимо отметить, что помимо проблемы, связанной с формированием позиций относительно существа объекта надзорной деятельности, имеет место также проблема выделения или невыделения наряду с объектом надзорной деятельности ее предмета, а также определения круга субъектов, подлежащих надзору или контролю.

Идею разграничения понятий объект и предмет надзора настоятельно реализует В.В.Гаврилов, согласно мнению которого, «предметом прокурорского надзора... являются:

1. Исполнение законов, то есть соответствие: а) нормативных актов, из­даваемых поднадзорными прокуратуре органами и должностными лицами; б) действий этих органов и лиц - предписывающим, запретительным и разреши­тельным указаниям, содержащимся в:

- Конституции СССР,

- конституциях союзных и конституциях автономных республик, законодательных актах СССР, союзных и автономных республик ...

2. Соблюдение законов гражданами.

3. Принятие надзорными органами и лицами мер по предупреждению нарушений законов.

Объектом прокурорского надзора являются министерства, государст­венные комитеты и ведомства, предприятия, учреждения и организации ..., должностные лица и граждане»[129].

В.В.Гаврилов критически относится к суждениям ученых тех, которые либо вообще отождествляют понятия «объект» и «предмет» надзора, либо говорят о них как о различных

120

ООО категориях, не обозначая при этом существа подобного различия . Апеллируя вновь к категориям философии, мы видим, что «объект» и «предмет» - не одно и то же. «Предмет - категория, обозначающая некоторую целостность, выделенную из мира объектов, в процессе человеческой деятельности и познания» . Однако, там же отмечается, что «понятие предмета часто употребляют в менее строгом смысле, отождествляя его с понятием объекта или вещи» [130][131][132]. Сказанное, позволяет сделать следующие выводы. C одной стороны, понятие «объект» и «предмет» - самостоятельные константы, с другой стороны, - понятия, обозначающие одно и то же. Если мы будем придерживаться последнего, тогда для нас не будет необходимости отдельно рассматривать каждое из этих понятий. На наш взгляд, идти по такому пути нельзя, так как все-таки «объект» и «предмет» являются поня­тиями нетождественными. Предмет, в отличие от объекта, не противостоит субъекту, не является интересом его познавательной деятельности, а лишь представляет собой «некоторую целостность». Таким образом, каждый объект является предметом, но не каждый предмет является объектом, между тем как каждый предмет является потенциальным объектом. Обобщая сказанное, мы приходим к выводу о том, что познавательной деятельности, в частности, деятельности надзорных органов, противостоит только объект и именно объект, а не объект и предмет и не объект или предмет.

Изучение работ ряда авторов, связанных с исследованием проблем объ­екта прокурорского надзора, позволяет нам придти к выводу о том, что, с одной стороны, многие из них содержат в себе некоторые внутренние противоречия, а с другой стороны, некоторые ученые по-разному оценивают мнение одного и того же автора, что, в конечном счете, способно вводить в заблуждение.

В частности, Г.И.

Бровин, ссылаясь на высказанную В.С. Тадевосяном точку зрения как на «наиболее верное суждение», согласно которому объектом прокурорского надзора является деятельность органов и лиц, вместе с тем, свой вывод формулирует иначе, а именно: «... под объектом,

121

или предметом, прокурорского надзора следует понимать правомерность или неправомерность действий (или бездействия) органов, должностных лиц и граждан, на которых распространяются надзорные функции 225

прокуратуры»

Несмотря на то, что Г.И. Бровин соглашается с мнением В.С. Тадевосяна, на наш взгляд, сам он высказывает иное мнение, в соответствии с которым, объектом надзора является не деятельность как таковая, а ее характеристика о правомерности или неправомерности.

В то же время, В.Г. Даев, М.Н. Маршунов и В.П. Беляев оценивают вы­сказанную Г.И. Бровиным точку зрения с позиций взгляда на объект прокурорского надзора как на деятельность органов и лиц 226. Что же касается мнения В.В. Гаврилова, то он В.С. Тадевосяна относит к той группе авторов, которые в качестве объекта прокурорского надзора рассматривают 227

должностных лиц и граждан .

В.П. Беляев, соглашаясь с мнением В.П. Гаврилова о том, что объектом прокурорского надзора являются «министерства, государственные комитеты и т.п., а также должностные лица и граждане, а не что-либо иное» 228, вместе с тем, на других страницах своего исследования пишет, что «объектом надзора в большинстве случаев является законность в деятельности органов исполнительной власти и хозяйствующих субъектов» , в другом случае, он называет «объектом надзора» 230указанные органы, в третьем случае он называет их (органы) поднадзорными объектами» , в четвертом - «поднадзорными субъектами» 232.

Приведенные точки зрения не исчерпывают взгляды на объект кон­трольно-надзорной деятельности. Например, В.Г. Даев и М.Н. Маршунов

225 Крлиин Д.И. О прокурорско-надзорных правоотношениях. В кн.: Совершенствование прокурорского надзора в СССР (Сборник статей).

M., 1973. С.97.

226 См.: Даев В.Г., Маршунов М.Н. Основы теории прокурорского надзора. Ленинград, 1990. С.62; Беляев В.П. Надзор как правовая форма государственной деятельности: Общие теоретические проблемы. Дисс. ...канд. юр. наук. Белгород, 2000. С.22.

227 См.: Гаврилов В.В. Указ. раб. С. 33.

228 Беляев В.П. Надзор как правовая форма государственной деятельности: Общие теоре­тические проблемы. Дисс. ...канд. юр. наук. Белгород, 2000. С. 22.

229 Беляев В.П. Указ. раб. С. 39.

230 См.: Беляев В.П. Указ. раб. С. 45.

231 См.: Беляев В.П, Указ. раб. С. 53.

232 См.: Беляев В.П. Указ. раб. С. 52.

122

считают, что «объектом прокурорского надзора не может быть деятельность поднадзорных органов во всех ее аспектах, так как в противном случае произошла бы подмена надзора контролем, который, как известно, не свойственен прокуратуре и противоречит сущности прокурорского надзора. Тем более, объектом не могут быть поднадзорные органы, предприятия, организации, так как они сами по себе, вне их деятельности прокурора интересовать не могут. Таким образом, единственно правильным, отвечающим предназначению прокуратуры, является взгляд на объект прокурорского надзора как на законность деятельности поднадзорных органов, организаций, лиц» [133][134]. Аналогичную точку зрения, на наш взгляд, имеет Б.М.Спиридонов, который считает, что «объект надзора прокуратуры -

234

точное исполнение законов в деятельности»

Федеральный закон «О прокуратуре Российской Федерации» содержит термин «предмет», а не «объект» и раскрывает его содержание следующим образом:

Предметом прокурорского надзора являются: соблюдение Конституции Российской Федерации и использование законов, действующих на территории Российской Федерации, федеральными министерствами, государственными комитетами, службами и иными федеральными органами исполнительной власти, представительными (законодательными) и исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, а также органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций;

Соответствие законам правовых актов, издаваемых органами и должно­стными лицами, указанными в настоящем пункте (π.l ст.21) [135].

Нам представляется, что позицию законодателя в отношении определе­ния предмета прокурорского надзора следует оценивать как надзор за законностью деятельности определенных субъектов, поднадзорных

123

прокуратуре.

Аналогичным образом, как нам представляется, законодатель определя­ет объект надзора Банка России при осуществлении проверок деятельности кредитных организаций, так как в соответствующей статье закона речь идет о надзоре «за соблюдением кредитными организациями банковского законода­тельства, нормативных актов Банка России, в частности, установленных ими обязательных нормативов» (оговорим, что непосредственно слово «объект» в тексте статьи не употребляется) (ч. 2 ст. 55 Закона о Банке России).

В науке финансового права при исследовании института финансового контроля его объект определяется как деятельность, процессы, отношения. Так, Н.И. Химичева оценивает его как «контроль за использованием материальных, трудовых, и других ресурсов страны, поскольку в современных процесс производства и распределения опосредуется денежными отношениями» 236; М.В.Карасева как «денежные процессы, имеющие место при формировании, распределении и использовании государственных и муниципальных денежных средств» 237; А.Н.Козырин как «денежные отношения, возникающие при формировании и использовании финансовых ресурсов в материальном производстве и непроизводственной сфере, во всех звеньях финансовой системы» 238. Ю.А. Крохина отмечает, что «объектами государственного и муниципального финансового контроля являются движение денежных средств в процессе аккумулирования, распределения и использования публичных денежных фондов, а также материальные, трудовые и иные ресурсы» 239'.

Научное определение объекта надзорной деятельности в банковской сфере впервые сформулировано А.Г. Братко, который понимает под ним «ту часть банковской системы и банковской деятельности, которая должна контролироваться Банком России» 240. Что же касается определения объекта

Химичева Н.И. Финансовый контроль. В кн.: Финансовое право: Учебник / Отв. ред. Н.И.Химичева. M., 1997. С.85.

237 Карасева М.В. Финансовое право. Общая часть: Учебник. М, 1999. С. 164.

238 Козырин А.Н. Финансовый контроль. В кн.: Финансовое право: Учебник Под ред. О.Н.Горбуновой. М, 1996. С.46.

239 Крохина Ю.А. Финансовое право России: Учебник для ВУЗов. M., НОРМА, 2004. С. 125.

240 Братко А.Г. Указ. раб. С. 247.

124

надзора при выделении в качестве «части банковской системы» кредитных организаций, то в этом случае он определяет как объект их самих, а также их деятельность [136].

По нашему мнению, приведенные точки зрения на существо объекта надзорной деятельности можно разделить на три основных группы:

1 .Объектом надзора являются проверяемые органы, организации и лица.

2.Объектом надзора является деятельность проверяемых органов, орга­низаций и лиц.

3.Объектом надзора является законность в деятельности проверяемых органов, организаций и лиц.

Оперируя философской категорией «объект», согласно которой, им яв­ляется то, на что направлена познавательная деятельность субъекта, считать их (субъекты) объектами надзора было бы оправданным лишь в том случае, когда проверке подвергается сам субъект как таковой, а именно: его статус как юридического лица в гражданско-правовых отношениях (например, изучение организационного единства юридического лица, средств индивидуализации и т.п.) или его статус как субъекта управленческих (административных) правоотношений (например, изучение структуры министерства, ведомства, комитета, департамента и т.п.). При этом нельзя забывать, что частью объективной реальности, находящейся во взаимодействии с проверяющим субъектом, является уже состоявшаяся в действительности деятельность, результатом которой стал изучаемый нами статус (например, правомерно ли созданы органы юридического лица, достаточное ли количество денежных средств внесено в уставный капитал, верно ли использовано слово «Россия» в наименовании юридического лица и т.п.).

ВЛ.Чеканов, разрабатывая понятие объекта надзорной деятельности участников уголовного процесса пишет: «Поднадзорны не эти «объекты» (следователь, начальник следственного отдела, орган дознания, лицо, производящее дознание, судья, суд, участники уголовного процесса и все другие участвующие в нем лица - редакция наша), взятые сами по себе ..., а поднадзорна в установленных законом пределах их уголовно-процессуальная

125

242 деятельность»

Таким образом, основываясь на общетеоретическом подходе к пониманию объекта надзорной деятельности, следует отметить, что банковский надзор, в том виде, в котором он предусмотрен в законодательстве, не охватывает всю банковскую систему, а распространяется только на кредитные организации. Следовательно, объектом банковского надзора является только нижний уровень банковской системы, а верхний уровень — Банк России — не может быть объектом надзора со стороны какого- то ни было органа.

В Федеральном законе «О Центральном банке Российской Федерации (банке России)» предусматриваются некоторые элементы контроля со стороны Государственной Думы за деятельностью Банка России. По нашему мнению, эти полномочия представительного органа власти не являются надзором за деятельностью Банка России.

Ввиду ранее оговоренного обстоятельства, согласно которому, сам субъект как таковой в определенных случаях может стать объектом надзора (например, установление статуса кредитной организации в момент ее реорганизации), следует отметить, что та или иная связанная с указанным процессом надзорная деятельность со стороны Центрального банка все-таки осуществляется, несмотря на то, что она не является собственно банковской, хотя является деятельностью, направленной на ее продолжение. Это значит, что в данной ситуации осуществляемая кредитной организацией какая-то иная, небанковская деятельность, связанная с изменением статуса кредитной организации, является деятельностью, представляющей интерес для проверяющего органа. Абсолютный же разрыв между субъектом как таковым и его деятельностью (действиями, неправомерным бездействием), действительно, не может представлять интерес для проверяющего, так как он (субъект) тогда становится «мертвым телом» и теряет всякий интерес для любого надзирающего органа.

Утверждение, согласно которому, объектом надзора является законность деятельности поднадзорных органов и лиц, по нашему мнению, не является верным, так как соблюдение и исполнение законов в деятельности либо несо- 242См.: Гаврилов В.В. Указ. раб. С. 22.

126

блюдение законов в деятельности является обстоятельством, которое выясняется в результате проведенных проверочных мероприятий, а также критерием оценки их деятельности как удовлетворительной либо неудовлетворительной. «Законной или незаконной является деятельность?» — это вопрос, ответ на который можно получить, лишь, после того как определенная деятельность будет проверена посредством сопоставления ее с требованиями закона. Таким образом, законность в деятельности (законность деятельности) является обстоятельством, подлежащим выяснению, фактом, подлежащим после него констатации (или наоборот, ее отсутствия), а сами законы являются средством, инструментом, чье информационное содержание позволяет сравнивать с нею проверяемую надзорным органом деятельность. Это, своего рода, критерий оценки проверяемого объекта, а не сам объект. Е.Ю. Грачева правовые нормы, с которыми контрольные органы и их должностные лица в своей повседневной деятельности соизмеряют поведение подконтрольного объекта и восстановления нарушения которых они добиваются, называет предметом контрольно-надзорной дея-

243

тельности

Ученые в области исследования контроля как формы (вида, стадии) го­сударственного управления называют организации, чья деятельность подпадает под контроль или надзор «поднадзорными объектами». C учетом того, что данное словосочетание употребляется ими не применительно к проблемам изучения объекта проверочной деятельности, а лишь как сопутствующее понятие, думается, что подобное допустимо (так, например, встречается фраза: «Контрольная и надзорная деятельность государственных инспекций сводится в основном к проведению различного рода проверок и обследований непосредственно на подконтрольных объектах с последующим принятием мер по устранению выявленных нарушений норм и правил» [137][138]или «Контроль - это система наблюдения и проверки процесса функционирования соответствующего объекта с целью устранить его отклонение от заданных параметров») [139]. Однако, здесь все-таки следует

127

сделать оговорку. Если в излагаемой мысли речь идет о проверяемом субъекте без затрагивания проблем объекта надзора, то называть его «поднадзорным объектом» можно лишь потому, что именно его, а не чья-то еще деятельность подвергается контролю (надзору), то есть он, а не кто иной представляет интерес для проверяющей организации. Если же о нем как о «поднадзорном объекте» говорят, обсуждая, кроме того, вопрос об объекте надзора, то правильнее, на наш взгляд, называть его «поднадзорным субъектом», а объектом надзора - осуществляемую им деятельность, так как он (субъект) является «живым организмом», который ее производит.

В.М. Горшенев и И.Б. Шахов отождествляют объект контроля с объектом контрольного правоотношения, о чем свидетельствуют следующие слова: «... можно говорить о двух аспектах в исследовании объекта контрольного правоотношения: применительно к «лидирующим» субъектам и «ординарным» участникам процесса [140].

Объект в контрольном правоотношении, способный удовлетворять ин­тересы подконтрольных субъектов, непосредственно заинтересованных в ре­зультатах процесса, можно условно обозначить как внешний объект - «то, по поводу чего» складывается данное правоотношение; фактически он соответствует объекту материально-правового отношения [141].

Другая сторона проблемы возникает, когда речь идет о «лидирующих» субъектах, наделенных властными полномочиями в контрольном процессе. Здесь уже не ставится вопрос о личной материальной или нематериальной за­интересованности контролирующего субъекта в процессе осуществления предоставленных ему полномочий, он действует в «чужом» материальном интересе, выполняя свои служебные функции. В данном случае можно

128

говорить о непосредственном объекте в контрольном правоотношении, то есть о том, на что направлено правоотношение. В качестве этого непосредственного объекта выступает само правовое воздействие контролирующего субъекта на подконтрольный субъект. Непосредственным объектом контрольного правоотношения выступает субъективная деятельность контролируемых, различаемая применительно к трем сферам общественной деятельности: политико-административной, хозяйственной и социально-культурной сфере народного хозяйства, например, объект контрольного правоотношения в материально-структурном плане включает в себя отрасли промышленности, капитального строительства, транспорта и

248

Т.П.»

Отсюда не ясно, что конкретно является «непосредственным объектом контрольного правоотношения»: правовое воздействие контролирующего субъекта на подконтрольный субъект, субъективная деятельность контролируемых или сферы этой деятельности?

Не углубляясь в изучение вопросов, связанных с формированием взглядов ученых на понятие «объект правоотношения» 249, оговорим лишь то, что правоотношение как юридическая конструкция, в которую оформляются фактические общественные отношения, нельзя отождествлять C деятельностью по исследованию (изучению) каких-либо предметов или явлений (объектов). Не отрицая тот факт, что деятельность по исследованию (изучению) в данном случае находится в строгой правовой регламентации, тем не менее, мы различаем правовую регламентацию, воплощенную в корреспондирование и субъективных юридических прав и обязанностей участников надзорного правоотношения с умственной, познавательной деятельностью одной из сторон данного правоотношения («лидирующей»), даже несмотря на то, что она подпадает под сферу воздействия правовых норм, которые проверяющий субъект обязан соблюдать. Весьма интересной в данном случае является точка зрения ученых, которые различают «объект

248 Горшенев В.М., Шахов И.Б. Указ. раб. С. 127-128.

249 См., напр., Алексеев С.С. Общая теория социалистического права (курс лекций) Учебное пособие. Свердловск, 1964. С. 137-145; Дудин А.П. Объект правоотношения (вопросы теории). Саратов, 1980. С.с. 16, 68 и др.; Общая теория государства и права. Отв. ред. Д.А.Керимов, АИ.Королев, М.Д.Шаргородский. Ленинград, 1961. С. 383-396 (автор главы О.С.Иоффе).

129

интереса» и «объект правовой деятельности». Так, М.В.Карасева ссылаясь на мнение ученых-цивилистов, а также на мнение В.Н. Протасова пишет: «В ряде случаев, действия субъектов правоотношения непосредственно направлены не на объект правоотношения, а на какой-то другой объект (предмет), посредством которого может быть достигнуто то благо, тот результат (объект правоотношения), к которому стремятся, в котором заин­тересованы субъекты правоотношения... В последние годы появилось мнение, что категория «объект правоотношения» как таковая не отражает единого явления, а фактически распадается на два явления (две категории): объект интереса и объект правовой деятельности субъектов правоотношения» [142][143][144][145]. В частности, «к числу объектов финансовых правоотношений, которые не зафиксированы в финансовых правовых нормах и могут быть выделены лишь в процессе научной абстракции», названный автор относит «деятельность по поводу производства государственного

АГ I

финансового контроля» . Таким образом, сообразовываясь с данной точкой зрения, деятельность Банка России по поводу осуществления банковского надзора следует определять как объект надзорного правоотношения.

Задействовать такую структуру как правоотношение в сферу интересов объекта контрольной (надзорной) деятельности было бы правомерным, если это сделать так, как предлагает Н.Ю. Ерпылева. Она считает, что «объектом регулирования со стороны международного банковского права выступают банковские правоотношения, предметом которых является банковская деятельность, «осложненная» иностранным элементом» . В то же время, мы не сможем обеспечить полноценное исследование объекта контрольной (надзорной) деятельности, если будем исследовать только правоотношения, то есть уже фактически имеющие в действительности место отношения, так как в ряде случаев их может и не быть ввиду неправомерного бездействия кредитной организации. К сожалению, понятие «деятельность» также не исчерпывает существа имеющейся проблемы, поскольку в философии она трактуется как «форма активного от-ношения к окружающему миру» . Как

130

известно, в уголовно-правовой науке действие и бездействие охватывается таким общим понятием как «деяние». Поскольку словосочетание «банковское деяние» не благозвучно как само по себе, так и с учетом внеуголовно-правовой сферы его применения, постольку мы вынуждены оперировать понятием «банковская деятельность», включая в него как активное, так и пассивное поведение.

Учитывая приведенные выше точки зрения, распространенные в различ­ных отраслях правовой науки, представляется правомерным вывод о том, что объектом банковского надзора является деятельность кредитных организаций.

В организации и деятельности кредитных организаций в соответствии с целями банковского надзора и тем, как они закреплены в Федеральном законе «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)» можно выделить несколько предметов банковского надзора.

Первым предметом банковского надзора, и в частности - банковских проверок, является соблюдение кредитной организацией законодательства и правил, установленных Банком России. При осуществлении Банком России надзора в качестве уполномоченного государственного органа за соблюдением законодательства кредитными организациями в качестве поднадзорного субъекта выступают все кредитные организации - банки и небанковские кредитные организации.

К сожалению, в действующем законодательстве четко не указано, соблюдение каких законов должен проверять Банк России. На наш взгляд, предметом банковского надзора должна стать вся совокупность правовых норм, регламентирующих банковскую деятельность кредитных организаций. При этом следует помнить, что кредитные организации являются субъектами не только банковского, но и иных подотраслей и институтов финансового права - налогового, бюджетного, валютного, страхового и др. Следовательно, деятельность коммерческих банков выступает объектом контроля и надзора не только со стороны Центрального банка, но и Министерства финансов РФ в лице Федеральной налоговой службы и органов Федерального казначейства, Федеральной службы финансового мониторинга (финансовой разведки) и т.д. Оглы, Л.Ф.Ильичев и др. М.;1989. С. 160.

131

Вторым предметом банковского надзора является выполнение кредитной организацией предусмотренных законодательством и нормативными актами Банка России финансовых нормативов. Нормативы - это технические нормы, техника банковского дела, технология управления кредитной организацией, правильное правовое регулирование которой исключает риск неликвидности и неплатежеспособности по отношению к кредиторам и банковским клиентам.

Третий предмет в объекте банковского надзора - проверка правильности ведения бухгалтерского учета и достоверности, отчетности кредитных организаций.

Согласно Закону о бухучете, ст. 40 Закона о банках и ст. 56 Закона о Банке России, кредитные организации обязаны организовать и вести бухгалтерский учет в соответствии с правилами ведения бухгалтерского учета в кредитных организациях. В соответствии со ст. 40 Закона о банках и ст. 56 Закона о Банке России правила ведения бухгалтерского учета, представления финансовой и статистической отчетности, составления годовых отчетов кредитными организациями устанавливаются Банком России с учетом международных стандартов. Банк России на основе данной статьи приказом № 02-263 "Об утверждении Правил ведения бухгалтерского учета в кредитных организациях, расположенных на территории Российской Федерации, и дополнений и изменений к Плану счетов бухгалтерского учета в кредитных организациях Российской Федерации" от 18 июня 1997 г. (с из­менениями от 31 июля 1997 г.) установил правила ведения бухгалтерского учета кредитными организациями.

Бухгалтерский учет кредитных организаций образует ту информационную среду, на основании данных которой проводится как анализ деятельности кредитной организации для удовлетворения нужд собственников (акционеров, пайщиков) кредитной организации, инвесторов кредитной организации, кредиторов кредитной организации, а также для осуществления пруденциального надзора Банка России за соблюдением законодательства кредитной организацией.

В этом плане институт бухгалтерского учета представляет собой одновременно публично-правовой и частно-правовой институт. Но интересы

132

столь разных категорий субъектов удовлетворяются в разной степени посредством наложения обязанности на кредитную организацию раскрывать часть информации, содержащейся в бухгалтерской информационной базе кредитной организации в установленных формах - отчетах, содержащих обобщенные показатели деятельности кредитной организации. Для целей осуществления надзора Банк России устанавливает формы отчетности, содержащие те показатели деятельности кредитной организации, которые подлежат надзору. При этом в состав отчетности, представляемой в обязательном порядке, могут быть включены сведения, на основе которых рассчитываются данные показатели.

В соответствии со ст. 4 Закона о банках Банк России Указанием Банк России № 7-У "О порядке составления и представления отчетности кредитными организациями в Центральный банк Российской Федерации" от 24 октября 1997г. (с изм. от 4 февраля, 30 марта, 12 мая, 26 июня, 15 июля, 13, 31 августа, 2, 13, 26 ноября, 24, 25, 28 декабря 1998 г.; 22 января, 27 января, 12 апреля, 28 мая, 28 июня, 5 июля, 4 августа, 10 сентября, 1 ноября, 15, 26 ноября 1999 г.; 11 января, 28 марта, 7, И апреля 2000 г.)254 и Указанием Банка России № 452-У "О годовом бухгалтерском отчете и отчетности кредитных организаций, представляемой в рамках надзора" от 25 декабря 1998 г. (с изм. от 22 января, 6 декабря 1999 г.)255 установил перечень соответствующей отчетности кредитной организации, которая подлежит представлению кредитной организацией в соответствующие сроки. В соответствии с Приказом Банка России № 02-469 "Об утверждении Указаний "О порядке составления и представления отчетности кредитными организациями в Центральный банк Российской Федерации" от 24 октября 1997 г. (с изм. от 4, 24 февраля, 14 июля, 31 августа, 2, 13 ноября. 25, 28 декабря 1998 г.; 22 января, 12 апреля, 28 мая, 5 июля, 4 августа, 15 ноября 1999 г.; 7 апреля 2000 г.) установлены следующие сроки представления отчетности о соответствующих показателях деятельности кредитной организации: ежедневный, пятидневный, ежедекадный, ежемесячный,

254 Вестник Банка России. 1997 г. № 75.

255 Там же. 1998 г. № 88.

256 Там же. 1997 г. №75.

133 ежеквартальный, полугодовой и годовой. Согласно п. 17 Инструкции №1 информация о показателях деятельности кредитной организации, необходи­мой для осуществления пруденциального надзора представляется ежемесячно.

Кредитная организация обязана организовать и вести бухгалтерский учет своих операций и сделок в соответствии с положениями законодательства, регулирующих порядок ведения бухгалтерского учета.

Кредитная организация обязана представлять отчетность, составленную на основе данных бухгалтерского учета кредитной организации с соблюдением установленного в вышеприведенных нормативно-правовых актах порядка составления отчетности и сроков ее предоставления.

Кредитная организация обязана соблюдать ограничения, наложенные на показатели деятельности кредитной организации в виде обязательных нормативов.

Содержание данной обязанности, согласно действующим положениям нормативно-правовых актов, может быть истолковано как требование соблюдения установленных ограничений на соответствующие показатели деятельности кредитной организации на момент составления отчетности, т.е. по состоянию на последний день каждого месяца. Но подобное узкое толкование приводит к возможности нарушения названных ограничений в течение периода времени между отчетными датами. Учитывая повышенный риск, имманентно присущий банковской деятельности, следовало установить данные ограничения таким образом, чтобы не допускать подобных ситуаций, т.к. несоблюдение данных ограничений может с большой долей вероятности привести к неблагоприятным последствиям для кредиторов кредитной организации.

Следовательно, ограничения на показатели деятельности кредитной организации следует установить не только на момент времени составления отчетов о значениях показателей, но также на весь период времени между отчетными датами.

В этом плане следовало бы внести соответствующие изменения в нормативно-правовые акты, обязав кредитную организацию ежедневно рассчитывать значения данных показателей деятельности и немедленно

134

извещать надзорный орган о фактах несоблюдения ограничений на значения показателей деятельности. Особенно это касается таких базовых показателей деятельности кредитной организации, какими являются капитал (соб­ственные средства) и норматив достаточности собственных средств.

В действующем законодательстве нет положений о праве кредитной организации на внесение исправлений в представленную им отчетность до истечения срока представления отчетности, что, в свою очередь, при обнаружении самой кредитной организацией ошибки в предоставленной отчетности и при представлении изменений и дополнений до истечения установленного срока представления отчетности приводит к возможности применения принудительных мер воздействия на кредитную организацию. Хотя сама кредитная организация, действуя добросовестно, предприняла все меры по обнаружению и устранению ошибок в представленной отчетности. Поэтому возникает вопрос о содержании обязанности представления отчетности в течение установленного срока представления отчетности. Иными словами, имеет ли кредитная организация возможность представления (т.е. передачи соответствующих носителей информации) только один раз или же возможно представление информации, уточняющей представленную отчетность до истечения установленного срока представления отчетности? На данный вопрос мы склонны ответить положительно, с учетом следующего: установление обязанности совершить определенные действия по надзору предполагает процедуру передачи соответствующей отчетной документации, которая, в свою очередь, завершается по истечении установленного срока представления, а не в момент первого представления отчетности. Таким образом, переданная кредитной организацией в течение установленного срока представления отчетности информация в целом и составляет предмет обязанности по представлению отчетности. Следовательно, кредитная организация имеет возможность уточнять и дополнять информацию, содержащуюся в отчетности, в течение установленного срока представления отчетности.

При обнаружении кредитной организацией ошибок в представленной отчетности, после истечения срока представления отчетности, естественно, не лишает права кредитной организации обратиться с заявлением о внесении

135

изменений и дополнений в отчетность, до обнаружения надзорным органом (Центральным банком или его территориальным учреждением) несоответствия информации действительности. Представляется, что данные действия кредитной организации должны рассматриваться, по крайней мере, в качестве смягчающего ответственность обстоятельства.

Инспекционные проверки.

Кредитная организация обязана содействовать надзирающему органу при проведении надзорных проверок.

Содержание данной обязанности раскрыто в п. 14 Инструкции № 34, согласно которой кредитные организации (их филиалы) в период проверки должны содействовать ее проведению, в частности, они обязаны:

а) обеспечивать на этот период каждому члену рабочей группы беспрепятственный (по первому требованию) вход и выход из здания и других служебных помещений проверяемой кредитной организации и ее филиалов в течение всего рабочего дня, а при необходимости - во внеурочное время. Для беспрепятственного прохода члену рабочей группы необходимо (и достаточно) предъявить представителю охраны или службы безопасности проверяемой кредитной организации (филиала) свое служебное удостоверение или пропуск, выданный Банком России или его территориальным учреждением. Никто из руководителей или сотрудников проверяемой кредитной организации и ее филиалов, кроме случаев, установленных Федеральным законом, не вправе: производить личный досмотр членов рабочей группы, служебных документов и организационно­технических средств, находящихся в их пользовании, отбирать эти документы, вещи, организационно-технические средства, иным способом лишать членов рабочей группы возможности использовать эти предметы при проведении проверки, обязывать членов рабочей группы давать какие-либо устные и письменные обязательства, предъявлять к ним иные требования, не предусмотренные настоящей Инструкцией;

б) организовывать в день начала проверки встречу членов рабочей группы с руководителем и главным бухгалтером проверяемой кредитной организации (ее филиала) или лицами, их замещающими, а также с руководителями основных подразделений, в том числе ревизионной службы

136

(службы внутреннего надзора), службы безопасности и компьютерной обработки данных (информатизации). На указанной встрече руководитель ра­бочей группы должен ознакомить ее участников с полномочиями рабочей группы и обязанностями проверяемой кредитной организации (филиала), а руководитель этой кредитной организации (филиала) должен принять конкретные меры по выполнению указанных обязанностей. При этом решение о выделении рабочей группе служебного помещения и о предоставлении ей материалов и документов, затребованных в первую очередь, принимается немедленно;

в) выделять членам рабочей группы в день начала проверки рабочее место в изолированном от работников кредитной организации и посторонних лиц служебном помещении, которое должно быть оборудовано необходимой мебелью, несгораемым шкафом для хранения документов, компьютером (с программным обеспечением по решаемым в данной кредитной организации (филиале) задачам и соответствующей базой данных, сформированной на момент проверки), калькуляторами, средствами множительной техники, телефонной связью и охранно-пожарной сигнализацией, дверью и окнами с необходимыми запорными устройствами. На весь период проверки вход в это помещение лицам - не членам рабочей группы без разрешения членов группы запрещается;

г) оповещать сотрудников проверяемой кредитной организации и ее филиалов о начале проверки, месте нахождения и номерах телефонов рабочей группы. По требованию руководителя рабочей группы такое оповещение может быть направлено также отдельным участникам (акционерам) и клиентам кредитной организации и ее филиалов. Оповещение сотрудников и других лиц должно быть произведено в первый день проверки;

д) обеспечивать допуск специалистов Банка России или его территориальных учреждений для проверки безопасности предоставленного рабочей группе служебного помещения, а также для содействия в реализации их полномочий, предусмотренных настоящей Инструкцией;

е) выдавать по требованию рабочей группы в установленные ею сроки все необходимые ей справки, объяснения и документы, при необходимости

137

снимать с них копии или предоставлять возможность рабочей группе снимать эти копии самостоятельно, заверять справки и копии документов подписью ответственного должностного лица и печатью данной кредитной организации (филиала). Никто из руководителей и других сотрудников проверяемой кредитной организации (филиала) не вправе отказать рабочей группе в выдаче ей необходимых документов в связи с коммерческой или иной тайной, если иное не установлено Федеральным законом.

Кредитные организации имеют право не выполнять незаконные требования надзирающего органа.

Гарантии прав кредитной организации в ходе информационной стадии пруденциального банковского надзора

Кредитная организация в лице его руководителя имеет право ознакомиться с актом проверки кредитной организации и получить его копию.

Кредитная организация имеет право представлять пояснения по поводу деятельности кредитной организации за проверяемый период, а также замечания к актам проверки.

Кредитная организация имеет право требовать от должностных лиц Банка России соблюдения законодательства при совершении ими действий по отношению к кредитной организации.

Кредитная организация имеет право обжаловать в установленном порядке акты надзора и действия (бездействия) должностных лиц надзирающего органа.

Кредитная организация вправе требовать от надзирающего органа соблюдения банковской и коммерческой тайны.

Кредитная организация вправе требовать в установленном порядке возмещения в полном объеме убытков, причиненных незаконными решениями органов надзора или незаконными действиями (бездействием) их должностных лиц.

Необходимо также отметить, на следующие новеллы, нашедшие закрепление в ст. 73 новой редакции Закона о Банке России относительно проверок кредитных организаций:

Проверкой могут быть охвачены только пять календарных лет

138

деятельности кредитной организации (ее филиала), предшествующие году проведения проверки.

При осуществлении функций банковского регулирования и банковского надзора Банк России не вправе проводить более одной проверки кредитной организации (ее филиала) по одним и тем же вопросам за один и тот же отчетный период деятельности кредитной организации (ее филиала), за исключением случаев, предусмотренных той же статьей.

Проведение Банком России повторной проверки кредитной организации (ее филиала) по одним и тем же вопросам за один и тот же отчетный период деятельности кредитной организации (ее филиала) за уже проверенный период разрешается по следующим основаниям:

если такая проверка проводится в связи с реорганизацией или ликвидацией кредитной организации;

в порядке контроля за деятельностью территориального учреждения Банка России, проводившего проверку. Повторная проверка кредитной организации (ее филиала) в порядке указанного контроля проводится Банком России на основании мотивированного решения Совета директоров; по иным основаниям, предусмотренным законодательством Российской Федерации.

В связи с активным международным финансовым сотрудничеством Российской Федерации, а также с предстоящим вступлением России во Всемирную Торговую Организацию особую актуальность приобретает вопрос о надзоре Банка России за международными банками, осуществляющими свою деятельность на территории нашей страны. По своей природе банковская деятельность во многих случаях основывается на нормах международного права. поскольку банки обеспечивают международные расчеты, платежи и другие банковские операции. В интересах сохранения и развития многосторонних финансовых, производственных и торговых отношений, руководствуясь нормами международного публичного права, государства могут заключать договоры о создании межгосударственных банков. Однако ни в Федеральном законе «О банках и банковской деятельности», ни в Федеральном законе «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)» вопрос о банковском надзоре над межгосударственными банками, созданными на

139

территории Российской Федерации, не предусмотрен. Для таких банков применимы только общие нормы законодательства и международные договоры. Между тем многие вопросы банковской деятельности регулируются специальными нормами. В связи с этим появляется необходимость в совершенствовании банковского законодательства относительно надзора за деятельностью межгосударственных банков.

В частности, в отношении Межгосударственного банка Российской Федерацией было заключено международное соглашение 257. Названное соглашение содержит раздел X - «Надзор и регулирование деятельности банка», в котором говорится: «Надзор за деятельностью Банка, его филиалов, представительств и иных обособленных подразделений на территории Российской Федерации осуществляется Советом Банка в соответствии с Соглашением об учреждении Банка, ратифицированным Верховным Советом Российской Федерации (Постановление от 30 июня 1993г. № 5302-1), имеющим в связи с этим статус международного договора и определяющим международную правосубъектность Банка, на основе принципов банковского надзора, принятых Базельским комитетом по банковскому регулированию и надзору. Банковская деятельность Банка, осуществляемая на территории Российской Федерации. Регулируется настоящим Соглашением с учетом Соглашения между Межгосударственным Банком и Правительством Российской Федерации об условиях пребывания Межгосударственного банка на территории Российской Федерации от 30 июля 1996г.».

Таким образом, Международный банк, которому в соответствии с данным Соглашением разрешено проведение банковских операций, в том числе валютных, не подпадает под надзор Банка России. Полученный вывод основан также на ст. 15 Конституции РФ, согласно которой правила, установленные международным договором, имеют приоритет над правилами внутригосударственного законодательства. Однако применительно к теме банковского надзора ст. 15 Конституции РФ создает коллизию с пунктами 1 и 2 ст. 75 Конституции РФ. В пунктах 1 и 2 ст. 75 Конституции РФ закреплено: «Денежная эмиссия осуществляется исключительно

257 Соглашение об учреждении Межгосударственного банка от 22 января 1993г.; Устав Межгосударственного банка (Минск, 22 января 1993г.) // Вестник Банка России. 1999. № 64.

140

Центральным банком Российской Федерации» и «Защита и обеспечение устойчивости рубля - основная функция Центрального банка Российской Федерации, которую он осуществляет независимо от других органов государственной власти». Следовательно, для управления денежной эмиссией, денежным обращением Банк России должен проверять кредитные организации, через которые проходит денежное обращение и, таким образом, финансово-правовой статус Банка России необходимо дополнить правом осуществлять надзор за деятельностью межгосударственных кредитных организаций. На наш взгляд, следует внести изменения в действующий Федеральный закон «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)» и дополнить его текст правовым механизмом осуществления надзора за межгосударственными банками, действующими на территории Российской Федерации.

2.2.

<< | >>
Источник: Казакбиева Лилия Тавлуевна. БАНКОВСКИЙ НАДЗОР ЗА ДЕЯТЕЛЬНОСТЬЮ КРЕДИТНЫХ ОРГАНИЗАЦИЙ КАК ФИНАНСОВО-ПРАВОВАЯ КАТЕГОРИЯ. Диссертация на соискание ученой степени кандидата юридических наук. Москва- 2004. 2004

Еще по теме Деятельность кредитных организаций как объект банковского надзора:

  1. Казакбиева Лилия Тавлуевна. БАНКОВСКИЙ НАДЗОР ЗА ДЕЯТЕЛЬНОСТЬЮ КРЕДИТНЫХ ОРГАНИЗАЦИЙ КАК ФИНАНСОВО-ПРАВОВАЯ КАТЕГОРИЯ. Диссертация на соискание ученой степени кандидата юридических наук. Москва- 2004, 2004
  2. Понятие, сущность и цели надзора Банка России за деятельностью кредитных организаций
  3. Объекты пруденциального банковского надзора.
  4. ГЛАВА 2. ОБЪЕКТЫ БАНКОВСКОГО НАДЗОРА
  5. §3. Нотариальная деятельность как вид правоприменительной деятельности
  6. Принципы банковского надзора
  7. Виды и формы банковского надзора
  8. 20 Вещи как объекты гражданского права.
  9. 3.1. Пруденциальный банковский надзор: понятие и взаимосвязь с государственным финансовым контролем
  10. Меры государственного принуждения, применяемые Центральным банком при осуществлении пруденциального банковского надзора.
  11. Финансово-правовой статус Центрального банка России как органа надзора
  12. ГЛАВА 1. ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ БАНКОВСКОГО НАДЗОРА В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ