Возникновение законодательства об административных процедурах, его кодификация, а также примеры из недавней судебной практики Германии
Creation of the law on administrative procedures, its codification, and examples from the recent judicial practice of Germany
Харальд Дёриг,
доктор права, профессор, судья Федерального административного суда (Германия)
Prof.
Dr. Harald Dorig,Judge of the Federal Administrative court (Germany)
Аннотация: В статье раскрываются вопросы возникновения законодательства об административных процедурах, а также приводится информация о текущей ситуации в административных судах Германии, с указанием некоторых статистических данных. Также приведены примеры из судебной практики по отдельным судебным спорам.
Ключевые слова: административные процедуры, административная жалоба, административный акт, инквизиционный принцип, административный орган.
Abstract: The paper reveals issues related to the creation of the law on administrative procedures, and provides information on the current situation in administrative courts of Germany with indication of certain statistical data. The paper also gives examples of judicial practice on certain court disputes.
Key words: administrative procedures, administrative complaint, administrative decision, inquisitorial principle, administrative body.
1. Историческое развитие
В Германии до 1977 года не существовало единого Закона об административных процедурах. Так, положения об административных процедурах были разбросаны по различным специальным законам, регулирующим, к примеру, налоговую и таможенную сферы, а также в законах: о полиции, о предпринимательской деятельности, о предприятиях общественного питания, о государственных служащих, в строительном кодексе. Кроме прочего, положения, регулирующие административные процедуры, находились и в подзаконных актах, изданных органами исполнительной власти. Еще одной проблемой являлось то, что в Германии существовало разделение на законы Федерации и законы федеральных земель, что являлось причиной отсутствия единых положений об административных процедурах до 1977 года.
Так, еще с конца XIX века в некоторых федеральных землях (Пруссия и Баден) уже существовали законы об административных процедурах. Однако в большинстве других земель и у Федерации такие положения отсутствовали. В связи с этим законодательство о процедурах являлось материей, в которой трудно было разобраться даже опытному работнику административного органа, что касается рядового гражданина, то у него было еще меньше шансов не запутаться в чаще разбросанных положений законодательства.С 1960 года уже существовал Административно-процессуальный кодекс, в котором были регламентированы положения, касающиеся случаев подачи гражданином административной жалобы на административный акт, обращения в суд, а также того, что он может добиться в суде: отмены административного акта, а также при определенных обстоятельствах возложения на административный орган обязательства издать благоприятствующий административный акт, к примеру — выдачу разрешения на строительство. Гражданин также может обжаловать и фактические действия административных органов, например, восстановление стены земельного участка, разрушенной в результате дорожно-строительных работ.
2. Закон об административных процедурах 1977 года
Необходимость кодификации законодательства об административных процедурах в Германии была признана еще в 1957 году со стороны экспертной комиссии, созданной ранее при Федеральном министерстве внутренних дел. Тем не менее потребовалось еще двадцать лет прежде
чем Закон об административных процедурах вступил в силу. Теперь он гарантирует стабильность права для гражданина и обеспечение его основных прав в ходе процедуры. Это обеспечивается, например, с помощью права на заслушание гражданина до вынесения обременяющего административного акта, обязательства административного органа обосновывать свои решения, обязанности разъяснения гражданину возможностей обжалования решений и ограничения возможности отмены задним числом или изменения благоприятствующего административного акта, например, разрешения на строительство, разрешения на осуществление деятельности предприятия общественного питания или предоставления дотации.
Хотя федеральный Закон об административных процедурах (сокр. ЗАП) распространяется непосредственно только на федеральные административные органы, федеральные земли приняли аналогичные по своему содержанию нормативно-правовые акты или включили в свои НПО отсылку на данный федеральный закон. Таким образом, на всех уровнях исполнительной власти, т.е. на уровне Федерации, федеральных земель и общин, с 1 января 1977 года существует единое процессуальное законодательство об административных процедурах. Однако следует отметить, что отдельные процессуальные кодексы существуют еще для государственных органов финансового управления (Налоговый кодекс) и государственных органов социального обеспечения (Социальный кодекс X). В Закон об административных процедурах неоднократно вносились изменения, однако в основном он сохранил свою структуру и содержание. Изменениями от 2006 года в ЗАП были внесены положения о процедуре планирования крупных инфраструктурных объектов. Эти изменения среди прочего касались транспортных путей и аэропортов, а также сооружений и расширений инженерных коммуникаций для газо- и энергоснабжения. Данные положения были усовершенствованы в 2013 году, где заново были урегулированы, в частности, вопросы раннего вовлечения общественности в процедуру планирования крупных инфраструктурных объектов и обязательности обнародования информации о планируемом строительстве на интернет-странице государственного административного органа.
3. Возбуждение и осуществление административной процедуры
ЗАП регулирует, во-первых, вопросы, касающиеся возбуждения административной процедуры (§ 22 ЗАП). Решение о возбуждении
административной процедуры принимается административным органом принципиально по собственному усмотрению за исключением случаев, когда он обязан предпринять какие-либо действия. К примеру: житель дома в принципе не имеет права требовать вмешательства административного органа для устранения воздействия неприятных запахов от какого-либо заведения общественного питания за исключением случаев, когда существует опасность для его здоровья.
В этом случае административный орган по закону обязан возбудить производство, если имеются основания предполагать, что какой-либо предприниматель является недобросовестным, например, грубо нарушает санитарные нормы.Если производство возбуждено, действует инквизиционный принцип (§ 24 ЗАП). Это означает, что административный орган обязан исследовать все обстоятельства дела по собственной инициативе. Сюда относятся также и обстоятельства, благоприятные для гражданина. Так, например, заболевание посетителей заведения может быть вызвано вирусом в овощах, который появился неожиданно и впервые, к чему владелец заведения не мог быть готов.
Если производство заканчивается административным актом, обременяющим гражданина, то последний может обратиться в административный суд и обжаловать данный акт. Таким случаем может быть, например, изъятие у владельца предприятия общественного питания лицензии на осуществление деятельности данного предприятия. В Германии гражданин может также обратиться в суд в случае отказа выдачи ему разрешения на строительство. В этом случае, целью подачи его иска может явится вынесение нового решения административного органа или возложение на административный орган обязанности выдать разрешение на строительство. Федеральные земли в своих законах могут предусмотреть, что до возбуждения искового производства обязательно проведение претензионного производства.
4. Перепроверка административными судами решения административного органа
a) Историческое развитие
На протяжении 150 лет в Германии решения административных органов могут быть перепроверены самостоятельными административными судами. В 1863 году, т.е. более 150 лет тому назад, был создан первый административный суд в одном из государств, входивших в состав
Германии. За ним последовали многочисленные другие административные суды. Уже в 1919 году административные суды были закреплены в Конституции. Вместе с тем, на востоке Германии — в бывшей ГДР — административные суды были упразднены в 1952 году и вновь созданы после Воссоединения Германии в 1990 году.
Административно-судебный контроль вытекает из Основного закона Федеративной Республики Германия, в котором предусмотрено, что если права какого-либо лица нарушены государственной властью, то оно может обращаться в суд (ст. 19 ч. 4 ОЗ ФРГ).b) Актуальная ситуация
В Германии существует 51 административный суд первой инстанции и 15 Высших административных судов, это — суды федеральных земель Германии. Высшей инстанцией является Федеральный административный суд Германии в городе Лейпциге. В административных судах работают в общей сложности 1900 административных судей. Количество дел, рассматриваемых судами, составляет 150000 в год, из них 37000 дел ускоренного делопроизводства. 10% от общего количества дел передаются в апелляционную инстанцию, 1% из них — в Федеральный административный суд (около 1100 дел). Длительность рассмотрения дел составляет в среднем 9 месяцев. В ускоренном производстве дела рассматриваются значительно быстрее. Высшие административные суды федеральных земель исправляют 20% решений судов первой инстанции. Административные органы проигрывают приблизительно 7% дел. Например, в 75% дел истец был представлен адвокатом. В 20% дел истец получил от государства финансовую помощь для оплаты расходов судебного процесса.
c) Основные сферы компетенции
Правовые споры, рассмотренные в административных судах в 2013 году, касались следующих вопросов:
- публичное хозяйственное право (прибл. 20% дел);
- законодательство об иностранцах и предоставлении убежища (прибл. 23% дел);
- законодательство о полиции и проведении собраний (прибл. 9% дел);
- законодательство о строительстве и планировании строительных работ (приблизительно 6% дел);
- законодательство о налогах и других обязательных платежах (приблизительно 12% дел);
- законодательство о государственных служащих (приблизительно 9% дел);
- законодательство о школах и вузах, правило ограничения набора студентов для обучения определенной специальности «Numerus Clausus» (приблизительно 8% дел);
- социальное законодательство (приблизительно 8% дел);
- законодательство об охране окружающей среды;
- законодательство о выборах.
d) Основания для проведения судебной проверки административных органов
— Укрепление региона как места экономической активности Иностранные инвесторы придают значение стабильности права. Сюда относятся функционирующий государственный аппарат и функционирующая судебная система. Доверие инвестора возрастает, если он знает, что независимые суды принимают решение о правомерности отказа в выдаче ему какого-либо государственного разрешения. Индикатором этого является ежегодно издаваемый индекс «Rule of Law Index» (индекс верховенства закона). В отчете за 2015 год, к примеру, Узбекистан занимает 81-е место из 102 государств, Казахстан — 65-е место, а Германия — 8-е место. С помощью нового закона об административных процедурах Узбекистан с высокой долей вероятности сумеет улучшить свой рейтинг. Нельзя также не упомянуть и то, что Узбекистан уже сегодня имеет рейтинг лучше, чем Египет, занимающий 86-е место и, тем самым, отстающий от Узбекистана на 5 позиций.
- Повышение качества административных органов
Работа административных органов становится лучше, когда они получают толчки извне. Это происходит посредством перепроверки их работы независимыми судами. Исполнительная власть в будущем ориентируется на планку, установленную судами. Сокращается возможность благоприятствования со стороны административного органа определенным лицам и предприятиям, а также сокращается коррупция. Суды оказывают воспитательное воздействие на исполнительную власть.
- Укрепление доверия граждан к государству
Доверие граждан к государству укрепляется, если они имеют возможность с помощью независимых судов перепроверить государственные решения. Суды исправляют неправильные решения административных органов и — если государственные органы приняли
правильное решение — они разъясняют гражданину действующее законодательство.
5. Некоторые решения Федерального административного суда Германии, принятые относительно недавно
a) Незаслушивание в случае предписанного прекращения работы АЭС
11 марта 2011 года подводное землетрясение и последовавшее за ним цунами на восточном побережье Японии привели к разрушению атомной электростанции в Фукушиме. Это событие имело последствия и для атомных электростанций в Германии. Атомная электростанция в Библисе (блок A) использовалась в обычном режиме эксплуатации. Угрозы землетрясения не существовало. Однако 14 марта 2011 года Федеральный канцлер и министр иностранных дел Германии в рамках пресс-конференции объявили о проведении проверки всех атомных электростанций Германии на предмет безопасности. Кроме этого, 15 марта 2011 года правительство Германии и премьер-министры федеральных земель приняли решение об отключении 7 старейших немецких АЭС, объявив это также на пресс-конференции. Письмом от 16 марта 2011 года Федеральное министерство окружающей среды, охраны природы и безопасности ядерных реакторов призвало заинтересованные федеральные земли прекратить деятельность соответствующих АЭС сроком на три месяца и сообщить об этом их операторам, используя при этом предусмотренные в данном письме формулировки для обоснования. Министерство окружающей среды федеральной земли Гессен направило истцу постановление, вынесенное 18 марта 2011 года на основании призыва федерального министерства. Постановлением предписывалось прекратить работу АЭС. Дополнительно министерство федеральной земли Гессен указывало в своем постановлении, что предусмотренного в ст. 28 ЗАП заслушивания мнения сторон проводиться не будет, так как в данном случае оно представляется неуместным; существенные аспекты содержания заслушивания оператору АЭС уже известны и он уже высказал свое мнение по данной теме в публичных средствах массовой информации. Министерство приняло эти высказывания к сведению.
Высший административный суд Гессена установил, что постановление от 18 марта 2011 года о трехмесячном прекращении деятельности АЭС является незаконным. Оно противоречит закону в формальном
отношении, так как истец не был заслушан и это представляет собой значительную процессуальную ошибку. Кроме того, постановление министерства является противоправным в материальном отношении, поскольку отсутствовали предпосылки ст. 19 Закона ФРГ об атомной энергии. Федеральный административный суд Германии подтвердил решение Высшего административного суда Гессена (определением от 20.12.2013 года — Сборник решений Федерального административного суда 7 B18.13) и дал следующее пояснение: согласно ст. 28 ЗАП административный орган должен предоставить затронутому лицу — в какой бы то ни было форме — возможность для изложения своего мнения относительно административного акта, обременяющего данное лицо: таким актом в данном случае является постановление о трехмесячном прекращении деятельности АЭС. Административный акт должен быть направлен индивидуализированному адресату и конкретно указывать меру, предусмотренную административным органом. Свободное сообщение в СМИ о планируемой мере административного органа нельзя считать официальным мнением административного органа. К тому же такое сообщение в СМИ не направлено индивидуализированному адресату. Даже если затронутое лицо на основании сообщений в СМИ высказалось перед общественностью относительно планируемой административной меры, нельзя предполагать, что оно не будет делать никаких дальнейших высказываний по отношению к органу государственного управления.
Оператор АЭС (компания «RWE») обратился теперь в гражданский суд с иском на возмещение вреда в размере 235 млн евро.
b) Отзыв пособия для производителя картофеля
В Европейском Союзе существует финансовая помощь для производства определенных продуктов питания, в том числе и для выращивания картофеля. Данные пособия выплачиваются производителям картофеля. Немецкий производитель картофеля подал заявку на получение такого пособия и получил его. Выплата пособия была одобрена уполномоченным немецким административным органом (администрацией округа). Однако производитель вырастил лишь половину количества картофеля сам, вторую половину он купил у других крестьян в своем регионе. Он получил пособие в размере 16 000 евро. После того как административный орган узнал о том, что он сам произвел лишь половину картофеля, орган потребовал вернуть половину денег, т.е. 8 000 евро. На это крестьянин подал иск в административный суд. Он обосновал свой иск защитой доверия и тем обстоятельством, что
органу, давшему одобрение на выплату пособия, было известно о том, кто был производителем картофеля; условия договора были согласованы с органом. Кроме того, крестьянин передал пропорциональную долю полученного пособия другим крестьянам, которые поставили ему картофель (8 000 евро).
Федеральный административный суд Германии постановил, что административный орган имел право потребовать возврата 8 000 евро. Поскольку согласно ст. 48 ЗАП административный акт, являющийся противоправным, может быть отозван полностью или частично, причем даже если это касается какого-либо платежа в прошлом. Вместе с тем, необходимо соблюдать положения ст. 48 ч. 2 ЗАП. В соответствии с вышеуказанными положениями, одобрение выплаты пособия не может быть отозвано, если получатель пособия доверял действительности одобрения и его доверие заслуживает защиты при взвешивании публичного интереса в отзыве (ст. 48 ч. 2 предложение 1 ЗАП). Однако на этот факт не может ссылаться тот, кто добился одобрения в результате предоставления данных, которые в существенном отношении были неверными или неполными (ст. 48 ч. 2 предложение 3 № 2 ЗАП). Так и было в этом случае, так как производитель картофеля не сообщал о том, что половина картофеля была произведена другими крестьянами. Сведения, предоставленные им органу государственного управления в формулярах заявки, были явно ложными. Ответственность за них лежала на производителе картофеля, даже если он, с его слов, согласовал свои сведения с органом, выдавшим одобрение на выплату пособия. В случае денежных выплат из средств ЕС у гражданина не возникает обоснованного оправданного доверия в результате неправомерных действий уполномоченного органа. Это служит защите единообразного на территории Европы и корректного использования денежных средств ЕС. (Решение от 24.07.2014 — Федеральный административный суд 3 C23.13).
с) Иск против шумозащитной насыпи
Истец является собственником большого земельного участка вблизи автомагистрали. Эта автомагистраль была расширена, а для защиты жителей от шума орган, ответственный за ее планирование, в дополнении к решению1 о расширении автомагистрали постановил со-
Это решение обозначается в немецком языке как «Planfeststellungsbeschluss» и означает решение о строительстве крупного инфраструктурного объекта. Решение принимается в рамках специальной административной процедуры. — Прим.пер.
орудить шумозащитную насыпь высотою в 5 метров также и на той стороне дороги, на которой находятся земельный участок истца и земельные участки других жителей. Истец заявил, что намерен построить там большой салон мебели, и хотел бы, чтобы салон был виден с автомагистрали. Однако из-за шумозащитной насыпи вид закрывается. Кроме того, часть насыпи находится на его земельном участке. Истец подал иск об оспаривании дополнения к решению о расширении автомагистрали.
Высший административный суд федеральной земли признал решение органа о расширении автомагистрали законным. Федеральный административный суд Германии отказал в удовлетворении жалобы истца, поданной на данное решение Высшего административного суда. Решающей для оценки является ст. 75 ЗАП. Это — специальное положение, касающееся решений о строительстве инфраструктурных объектов. В этих решениях взвешиваются все публичные и частные интересы. Во избежание множества единичных решений принимается единое решение в рамках процедуры планирования. Сюда относятся и дополнения к первоначальному плану, как, например, дополнение к первоначальному плану в виде установки шумозащитной насыпи и проверки на предмет неверного взвешивания интересов в случае данного дополнения. В случае решений о строительстве крупных инфраструктурных объектов ошибки взвешивания должны быть очевидными (ст. 75 ч. 1a ЗАП). Такого здесь не было. Административный орган имел право удовлетворить интерес граждан, живущих у края автомагистрали в шумозащите путем сооружения 5-метровой грунтовой насыпи, даже если грунтовая насыпь не была обязательно предписана в случае конкретно ожидаемого уровня шума. В сравнении с этим интерес истца в обеспечении свободного вида на свой еще не построенный салон мебели имеет меньший вес. (Определение от 23.10.2014 — Федеральный административный суд 9 B29.14).
Еще по теме Возникновение законодательства об административных процедурах, его кодификация, а также примеры из недавней судебной практики Германии:
- Административное усмотрение и законодательство об административных процедурах: проблемы теории и судебной практики (сравнительно-правовой анализ)
- Виды иска в административном судопроизводстве на примере Германии
- Административные процедуры, административное судопроизводство, административно-деликтное право: три основных направления модернизации российского законодательства
- Влияние Конвенции о защите прав человека и основных свобод на судебную защиту в случае чрезмерно продолжительного (административно-) судебного разбирательства
- Новая административная юстиция в Австрии на примере государственных закупок
- Развитие административной юстиции в Германии
- Право административных процедур и административно-процессуальное право в государствах Центральной Азии — краткий обзор современного состояния
- К вопросу о досудебном обжаловании административных актов (на примере Казахстана и Кыргызстана)
- Структура и функции юрисдикции административных судов в Германии
- ИСТОРИЧЕСКИЕ ПРЕДПОСЫЛКИ ВОЗНИКНОВЕНИЯ АДМИНИСТРАТИВНОГО ПРАВА.
- История административной подсудности в Германии
- 2. СПЕЦКУРС АДМИНИСТРАТИВНОГО ПРАВА И ЕГО ЗНАЧЕНИЕ В ПОДГОТОВКЕ СОТРУДНИКОВ ФСБ РОССИИ
- Судебный контроль за административным усмотрением
- Законодательство об административном судопроизводстве в Республике Узбекистан