Возникновение законодательства об административных процедурах, его кодификация, а также примеры из недавней судебной практики Германии

Creation of the law on administrative procedures, its codification, and examples from the recent judicial practice of Germany

Харальд Дёриг,

доктор права, профессор, судья Федерального административного суда (Германия)

Prof.

Judge of the Federal Administrative court (Germany)

Аннотация: В статье раскрываются вопросы возникновения законодательства об административных процедурах, а также приводится информация о текущей ситуации в административных судах Германии, с указанием некоторых статисти­ческих данных. Также приведены примеры из судебной практики по отдельным судебным спорам.

Ключевые слова: административные процедуры, административная жалоба, ад­министративный акт, инквизиционный принцип, административный орган.

Abstract: The paper reveals issues related to the creation of the law on administrative proce­dures, and provides information on the current situation in administrative courts of Germany with indication of certain statistical data. The paper also gives examples of judicial practice on certain court disputes.

Key words: administrative procedures, administrative complaint, administrative decision, in­quisitorial principle, administrative body.

1. Историческое развитие

В Германии до 1977 года не существовало единого Закона об админи­стративных процедурах. Так, положения об административных проце­дурах были разбросаны по различным специальным законам, регули­рующим, к примеру, налоговую и таможенную сферы, а также в зако­нах: о полиции, о предпринимательской деятельности, о предприятиях общественного питания, о государственных служащих, в строитель­ном кодексе. Кроме прочего, положения, регулирующие администра­тивные процедуры, находились и в подзаконных актах, изданных ор­ганами исполнительной власти. Еще одной проблемой являлось то, что в Германии существовало разделение на законы Федерации и за­коны федеральных земель, что являлось причиной отсутствия единых положений об административных процедурах до 1977 года.

С 1960 года уже существовал Административно-процессуальный кодекс, в котором были регламентированы положения, касающиеся случаев подачи гражданином административной жалобы на адми­нистративный акт, обращения в суд, а также того, что он может до­биться в суде: отмены административного акта, а также при опреде­ленных обстоятельствах возложения на административный орган обязательства издать благоприятствующий административный акт, к примеру — выдачу разрешения на строительство. Гражданин также может обжаловать и фактические действия административных орга­нов, например, восстановление стены земельного участка, разрушен­ной в результате дорожно-строительных работ.

2. Закон об административных процедурах 1977 года

Необходимость кодификации законодательства об административных процедурах в Германии была признана еще в 1957 году со стороны экс­пертной комиссии, созданной ранее при Федеральном министерстве внутренних дел. Тем не менее потребовалось еще двадцать лет прежде

чем Закон об административных процедурах вступил в силу. Теперь он гарантирует стабильность права для гражданина и обеспечение его основных прав в ходе процедуры. Это обеспечивается, например, с помощью права на заслушание гражданина до вынесения обременя­ющего административного акта, обязательства административного органа обосновывать свои решения, обязанности разъяснения граж­данину возможностей обжалования решений и ограничения возмож­ности отмены задним числом или изменения благоприятствующего административного акта, например, разрешения на строительство, разрешения на осуществление деятельности предприятия обществен­ного питания или предоставления дотации.

Хотя федеральный Закон об административных процедурах (сокр. ЗАП) распространяется непосредственно только на федеральные ад­министративные органы, федеральные земли приняли аналогичные по своему содержанию нормативно-правовые акты или включили в свои НПО отсылку на данный федеральный закон. Таким образом, на всех уровнях исполнительной власти, т.е. на уровне Федерации, фе­деральных земель и общин, с 1 января 1977 года существует единое процессуальное законодательство об административных процедурах. Однако следует отметить, что отдельные процессуальные кодексы су­ществуют еще для государственных органов финансового управления (Налоговый кодекс) и государственных органов социального обеспече­ния (Социальный кодекс X). В Закон об административных процедурах неоднократно вносились изменения, однако в основном он сохранил свою структуру и содержание. Изменениями от 2006 года в ЗАП были внесены положения о процедуре планирования крупных инфраструк­турных объектов. Эти изменения среди прочего касались транспорт­ных путей и аэропортов, а также сооружений и расширений инженер­ных коммуникаций для газо- и энергоснабжения. Данные положения были усовершенствованы в 2013 году, где заново были урегулирова­ны, в частности, вопросы раннего вовлечения общественности в про­цедуру планирования крупных инфраструктурных объектов и обяза­тельности обнародования информации о планируемом строительстве на интернет-странице государственного административного органа.

3. Возбуждение и осуществление административной процедуры

ЗАП регулирует, во-первых, вопросы, касающиеся возбуждения административной процедуры (§ 22 ЗАП). Решение о возбуждении

административной процедуры принимается административным ор­ганом принципиально по собственному усмотрению за исключением случаев, когда он обязан предпринять какие-либо действия. К приме­ру: житель дома в принципе не имеет права требовать вмешательства административного органа для устранения воздействия неприятных запахов от какого-либо заведения общественного питания за исклю­чением случаев, когда существует опасность для его здоровья.

Если производство возбуждено, действует инквизиционный прин­цип (§ 24 ЗАП). Это означает, что административный орган обязан ис­следовать все обстоятельства дела по собственной инициативе. Сюда относятся также и обстоятельства, благоприятные для гражданина. Так, например, заболевание посетителей заведения может быть вы­звано вирусом в овощах, который появился неожиданно и впервые, к чему владелец заведения не мог быть готов.

Если производство заканчивается административным актом, об­ременяющим гражданина, то последний может обратиться в адми­нистративный суд и обжаловать данный акт. Таким случаем может быть, например, изъятие у владельца предприятия общественного питания лицензии на осуществление деятельности данного предпри­ятия. В Германии гражданин может также обратиться в суд в случае отказа выдачи ему разрешения на строительство. В этом случае, це­лью подачи его иска может явится вынесение нового решения адми­нистративного органа или возложение на административный орган обязанности выдать разрешение на строительство. Федеральные земли в своих законах могут предусмотреть, что до возбуждения искового производства обязательно проведение претензионного производства.

4. Перепроверка административными судами решения административного органа

a) Историческое развитие

На протяжении 150 лет в Германии решения административных орга­нов могут быть перепроверены самостоятельными административны­ми судами. В 1863 году, т.е. более 150 лет тому назад, был создан пер­вый административный суд в одном из государств, входивших в состав

Германии. За ним последовали многочисленные другие администра­тивные суды. Уже в 1919 году административные суды были закре­плены в Конституции. Вместе с тем, на востоке Германии — в бывшей ГДР — административные суды были упразднены в 1952 году и вновь созданы после Воссоединения Германии в 1990 году.

b) Актуальная ситуация

В Германии существует 51 административный суд первой инстанции и 15 Высших административных судов, это — суды федеральных зе­мель Германии. Высшей инстанцией является Федеральный админи­стративный суд Германии в городе Лейпциге. В административных судах работают в общей сложности 1900 административных судей. Количество дел, рассматриваемых судами, составляет 150000 в год, из них 37000 дел ускоренного делопроизводства. 10% от общего ко­личества дел передаются в апелляционную инстанцию, 1% из них — в Федеральный административный суд (около 1100 дел). Длительность рассмотрения дел составляет в среднем 9 месяцев. В ускоренном про­изводстве дела рассматриваются значительно быстрее. Высшие ад­министративные суды федеральных земель исправляют 20% решений судов первой инстанции. Административные органы проигрывают приблизительно 7% дел. Например, в 75% дел истец был представлен адвокатом. В 20% дел истец получил от государства финансовую по­мощь для оплаты расходов судебного процесса.

c) Основные сферы компетенции

Правовые споры, рассмотренные в административных судах в 2013 году, касались следующих вопросов:

- публичное хозяйственное право (прибл. 20% дел);

- законодательство об иностранцах и предоставлении убежища (прибл. 23% дел);

- законодательство о полиции и проведении собраний (прибл. 9% дел);

- законодательство о строительстве и планировании строитель­ных работ (приблизительно 6% дел);

- законодательство о налогах и других обязательных платежах (приблизительно 12% дел);

- законодательство о государственных служащих (приблизитель­но 9% дел);

- законодательство о школах и вузах, правило ограничения на­бора студентов для обучения определенной специальности «Numerus Clausus» (приблизительно 8% дел);

- социальное законодательство (приблизительно 8% дел);

- законодательство об охране окружающей среды;

- законодательство о выборах.

d) Основания для проведения судебной проверки административных органов

— Укрепление региона как места экономической активности Иностранные инвесторы придают значение стабильности пра­ва. Сюда относятся функционирующий государственный аппарат и функционирующая судебная система. Доверие инвестора воз­растает, если он знает, что независимые суды принимают решение о правомерности отказа в выдаче ему какого-либо государственно­го разрешения. Индикатором этого является ежегодно издаваемый индекс «Rule of Law Index» (индекс верховенства закона). В отчете за 2015 год, к примеру, Узбекистан занимает 81-е место из 102 госу­дарств, Казахстан — 65-е место, а Германия — 8-е место. С помощью нового закона об административных процедурах Узбекистан с высо­кой долей вероятности сумеет улучшить свой рейтинг. Нельзя также не упомянуть и то, что Узбекистан уже сегодня имеет рейтинг луч­ше, чем Египет, занимающий 86-е место и, тем самым, отстающий от Узбекистана на 5 позиций.

- Повышение качества административных органов

Работа административных органов становится лучше, когда они получают толчки извне. Это происходит посредством перепровер­ки их работы независимыми судами. Исполнительная власть в буду­щем ориентируется на планку, установленную судами. Сокращается возможность благоприятствования со стороны административного органа определенным лицам и предприятиям, а также сокращается коррупция. Суды оказывают воспитательное воздействие на испол­нительную власть.

- Укрепление доверия граждан к государству

Доверие граждан к государству укрепляется, если они имеют воз­можность с помощью независимых судов перепроверить государ­ственные решения. Суды исправляют неправильные решения адми­нистративных органов и — если государственные органы приняли

правильное решение — они разъясняют гражданину действующее законодательство.

5. Некоторые решения Федерального административного суда Германии, принятые относительно недавно

a) Незаслушивание в случае предписанного прекращения работы АЭС

11 марта 2011 года подводное землетрясение и последовавшее за ним цунами на восточном побережье Японии привели к разрушению атом­ной электростанции в Фукушиме. Это событие имело последствия и для атомных электростанций в Германии. Атомная электростанция в Библисе (блок A) использовалась в обычном режиме эксплуатации. Угрозы землетрясения не существовало. Однако 14 марта 2011 года Федеральный канцлер и министр иностранных дел Германии в рам­ках пресс-конференции объявили о проведении проверки всех атом­ных электростанций Германии на предмет безопасности. Кроме это­го, 15 марта 2011 года правительство Германии и премьер-министры федеральных земель приняли решение об отключении 7 старейших немецких АЭС, объявив это также на пресс-конференции. Письмом от 16 марта 2011 года Федеральное министерство окружающей сре­ды, охраны природы и безопасности ядерных реакторов призвало заинтересованные федеральные земли прекратить деятельность со­ответствующих АЭС сроком на три месяца и сообщить об этом их операторам, используя при этом предусмотренные в данном письме формулировки для обоснования. Министерство окружающей среды федеральной земли Гессен направило истцу постановление, выне­сенное 18 марта 2011 года на основании призыва федерального мини­стерства. Постановлением предписывалось прекратить работу АЭС. Дополнительно министерство федеральной земли Гессен указывало в своем постановлении, что предусмотренного в ст. 28 ЗАП заслуши­вания мнения сторон проводиться не будет, так как в данном случае оно представляется неуместным; существенные аспекты содержания заслушивания оператору АЭС уже известны и он уже высказал свое мнение по данной теме в публичных средствах массовой информации. Министерство приняло эти высказывания к сведению.

Высший административный суд Гессена установил, что постановле­ние от 18 марта 2011 года о трехмесячном прекращении деятельности АЭС является незаконным. Оно противоречит закону в формальном

отношении, так как истец не был заслушан и это представляет собой значительную процессуальную ошибку. Кроме того, постановление министерства является противоправным в материальном отношении, поскольку отсутствовали предпосылки ст. 19 Закона ФРГ об атомной энергии. Федеральный административный суд Германии подтвердил решение Высшего административного суда Гессена (определением от 20.12.2013 года — Сборник решений Федерального административ­ного суда 7 B18.13) и дал следующее пояснение: согласно ст. 28 ЗАП административный орган должен предоставить затронутому лицу — в какой бы то ни было форме — возможность для изложения свое­го мнения относительно административного акта, обременяющего данное лицо: таким актом в данном случае является постановление о трехмесячном прекращении деятельности АЭС. Административ­ный акт должен быть направлен индивидуализированному адресату и конкретно указывать меру, предусмотренную административным органом. Свободное сообщение в СМИ о планируемой мере админи­стративного органа нельзя считать официальным мнением админи­стративного органа. К тому же такое сообщение в СМИ не направле­но индивидуализированному адресату. Даже если затронутое лицо на основании сообщений в СМИ высказалось перед общественностью относительно планируемой административной меры, нельзя предпо­лагать, что оно не будет делать никаких дальнейших высказываний по отношению к органу государственного управления.

Оператор АЭС (компания «RWE») обратился теперь в гражданский суд с иском на возмещение вреда в размере 235 млн евро.

b) Отзыв пособия для производителя картофеля

В Европейском Союзе существует финансовая помощь для производ­ства определенных продуктов питания, в том числе и для выращи­вания картофеля. Данные пособия выплачиваются производителям картофеля. Немецкий производитель картофеля подал заявку на полу­чение такого пособия и получил его. Выплата пособия была одобрена уполномоченным немецким административным органом (администра­цией округа). Однако производитель вырастил лишь половину коли­чества картофеля сам, вторую половину он купил у других крестьян в своем регионе. Он получил пособие в размере 16 000 евро. После того как административный орган узнал о том, что он сам произвел лишь половину картофеля, орган потребовал вернуть половину денег, т.е. 8 000 евро. На это крестьянин подал иск в административный суд. Он обосновал свой иск защитой доверия и тем обстоятельством, что

органу, давшему одобрение на выплату пособия, было известно о том, кто был производителем картофеля; условия договора были согласо­ваны с органом. Кроме того, крестьянин передал пропорциональную долю полученного пособия другим крестьянам, которые поставили ему картофель (8 000 евро).

Федеральный административный суд Германии постановил, что ад­министративный орган имел право потребовать возврата 8 000 евро. Поскольку согласно ст. 48 ЗАП административный акт, являющийся противоправным, может быть отозван полностью или частично, при­чем даже если это касается какого-либо платежа в прошлом. Вместе с тем, необходимо соблюдать положения ст. 48 ч. 2 ЗАП. В соответствии с вышеуказанными положениями, одобрение выплаты пособия не мо­жет быть отозвано, если получатель пособия доверял действительно­сти одобрения и его доверие заслуживает защиты при взвешивании публичного интереса в отзыве (ст. 48 ч. 2 предложение 1 ЗАП). Однако на этот факт не может ссылаться тот, кто добился одобрения в резуль­тате предоставления данных, которые в существенном отношении были неверными или неполными (ст. 48 ч. 2 предложение 3 № 2 ЗАП). Так и было в этом случае, так как производитель картофеля не сооб­щал о том, что половина картофеля была произведена другими кре­стьянами. Сведения, предоставленные им органу государственного управления в формулярах заявки, были явно ложными. Ответствен­ность за них лежала на производителе картофеля, даже если он, с его слов, согласовал свои сведения с органом, выдавшим одобрение на вы­плату пособия. В случае денежных выплат из средств ЕС у гражданина не возникает обоснованного оправданного доверия в результате не­правомерных действий уполномоченного органа. Это служит защите единообразного на территории Европы и корректного использования денежных средств ЕС. (Решение от 24.07.2014 — Федеральный админи­стративный суд 3 C23.13).

с) Иск против шумозащитной насыпи

Истец является собственником большого земельного участка вбли­зи автомагистрали. Эта автомагистраль была расширена, а для защи­ты жителей от шума орган, ответственный за ее планирование, в до­полнении к решению¹ о расширении автомагистрали постановил со-

Это решение обозначается в немецком языке как «Planfeststellungsbeschluss» и оз­начает решение о строительстве крупного инфраструктурного объекта. Решение принимается в рамках специальной административной процедуры. — Прим.пер.

орудить шумозащитную насыпь высотою в 5 метров также и на той стороне дороги, на которой находятся земельный участок истца и зе­мельные участки других жителей. Истец заявил, что намерен постро­ить там большой салон мебели, и хотел бы, чтобы салон был виден с автомагистрали. Однако из-за шумозащитной насыпи вид закрыва­ется. Кроме того, часть насыпи находится на его земельном участке. Истец подал иск об оспаривании дополнения к решению о расшире­нии автомагистрали.

Высший административный суд федеральной земли признал ре­шение органа о расширении автомагистрали законным. Федеральный административный суд Германии отказал в удовлетворении жало­бы истца, поданной на данное решение Высшего административного суда. Решающей для оценки является ст. 75 ЗАП. Это — специальное положение, касающееся решений о строительстве инфраструктурных объектов. В этих решениях взвешиваются все публичные и частные интересы. Во избежание множества единичных решений принимается единое решение в рамках процедуры планирования. Сюда относятся и дополнения к первоначальному плану, как, например, дополнение к первоначальному плану в виде установки шумозащитной насыпи и проверки на предмет неверного взвешивания интересов в случае данного дополнения. В случае решений о строительстве крупных ин­фраструктурных объектов ошибки взвешивания должны быть оче­видными (ст. 75 ч. 1a ЗАП). Такого здесь не было. Административный орган имел право удовлетворить интерес граждан, живущих у края ав­томагистрали в шумозащите путем сооружения 5-метровой грунтовой насыпи, даже если грунтовая насыпь не была обязательно предписа­на в случае конкретно ожидаемого уровня шума. В сравнении с этим интерес истца в обеспечении свободного вида на свой еще не постро­енный салон мебели имеет меньший вес. (Определение от 23.10.2014 — Федеральный административный суд 9 B29.14).