<<
>>

К вопросу о досудебном обжаловании административных актов (на примере Казахстана и Кыргызстана)

Pre-trial appealing against administrative acts (examples of Kazakhstan and Kyrgyzstan)

Алмат Габбасов,

кандидат юридических наук, ведущий научный сотрудник Института законодательства Республики Казахстан

Almat Gabbasov,

Ph.D.

in Law, leading researcher of the Institute of Legislation of the Republic of Kazakhstan

Аннотация: В статье рассмотрено в сравнительно-правовом аспекте досудеб­ное обжалование административных актов в Казахстане и Кыргызстане. Про­анализированы характерные особенности досудебного обжалования в данных странах по ключевым позициям, а именно сроки обжалования, правовые по­следствия подачи жалобы, а также субъект, уполномоченный на рассмотрение данных дел. В завершение выработаны рекомендации по совершенствованию отдельных элементов механизма досудебного обжалования административных актов в Казахстане и Кыргызстане.

Ключевые слова: досудебное обжалование, сроки, возражение, отлагательное действие, административные процедуры.

Abstract: This article reviews pre-trial appeal against administrative acts in Kazakhstan and Kyrgyzstan with account of comparative legal aspect. Specific peculiarities of pre-trial ap­pealing in these countries were analysed by the key positions, namely, period for appeal, legal consequences of lodging a claim, as well as subject authorised for adjudication of these cas­es. The conclusion contains recommendations for improvement of separate elements of the mechanism of pre-trial appealing against administrative acts in Kazakhstan and Kyrgyzstan.

Key words: Pre-trial appealing, period, objection, delaying effect, administrative procedures.

Введение и постановка проблемы

Реформа права об административных процедурах в странах Централь­ной Азии находится на разных этапах развития. В одних странах при­нятие самостоятельного закона только обсуждается, в других данные акты действуют уже более десяти лет, а третьи государства характери­зуются второй волной реформ законодательства об административ­ных процедурах.

Вариативность законодательного регламентирования административных процедур в целом определяет различные подхо­ды к выбору модели досудебного (административного) обжалования административных актов в частности. При этом во всех странах Цен­тральной Азии административное обжалование связывается с такими негативными оценками, как затягивание дела, предвзятость и необъ­ективность принятия решения по жалобе. Зачастую термин «адми­нистративное обжалование» заменяется на «ведомственное обжало­вание», в котором слово «ведомственное» ассоциируется с «круговой порукой». Это происходит на фоне абсолютизации судебной формы защиты публичных прав граждан и организаций как в законодатель­стве, так и в правовом сознании людей.

В данном докладе мы попытаемся провести сравнительно-право­вой анализ существующей правовой ситуации в досудебном обжало­вании административных актов в данных двух странах, выявить их принципиальные различия и выработать определенные рекоменда- ции1. В этих целях исследование осуществлено по отдельным ключе­вым позициям рассматриваемого института.

1. Сроки обжалования

Законодательное определение периода времени, в течение которого лицо может обжаловать административный акт, имеет важное зна­чение. Согласно подпункту 3) пункта 1 статьи 1 Закона РК «Об адми­нистративных процедурах» (далее — казахстанский закон) под адми­нистративными процедурами понимаются, в том числе, процедуры рассмотрения обращений граждан по реализации их прав, а также про­цедуры административной защиты прав и законных интересов граж­дан. Большинство положений данного закона в части жалоб (Глава 4)

В качестве методологического подхода использован «функциональный критерий». См. подр.: Тихомиров Ю. А. Курс сравнительного правоведения. М.: НОРМА, 1996. С. 55-56.

Часть III. Отдельные вопросы административного процесса дублируют Закон РК «О порядке рассмотрения обращений физических и юридических лиц». Важное положение в рассматриваемой части закреплено в пункте 2 статьи 17, а именно: «Жалоба на действия (или бездействие) должностных лиц, а также на решения государственных органов подается вышестоящему должностному лицу или органу либо в суд не позднее трех месяцев, когда гражданину стало известно о со­вершении действия или принятии решения соответствующим долж­ностным лицом или органом».

В конституционном законе КР «Об основах административной де­ятельности и административных процедурах» (далее — кыргызский закон) предусматривается срок в 30 рабочих дней.

Какой срок является предпочтительным? На наш взгляд, для ад­министративного обжалования предпочтительным является более короткий срок по следующим причинам. Решения государственных органов, как правило, исполняются быстро, соответственно, в случае наличия длительных сроков для обжалования, возникает проблема восстановления предыдущего состояния и возмещения вреда (напри­мер, в строительном праве). Во многих странах Европы установлены достаточно короткие сроки для обжалования в размере одного меся­ца, а в отдельных странах даже в 15 дней.

Таким образом, общий срок для обжалования, предусмотренный в кыргызском законе является предпочтительным. Однако имеются от­дельные замечания и в кыргызском варианте законодательного опреде­ления срока. Почему срок определен в рабочих днях? Во-первых, в днях определяются, как правило, короткие сроки, до 15 дней включительно, а более длительные сроки исчисляются в месяцах или годах. Во-вторых, исчисляемые в днях сроки могут быть выражены в календарных днях или в рабочих днях. В соответствии с правилами теории законотворчества и юридической техники в рабочих днях исчисляются наиболее короткие сроки — от 1 до 5 рабочих дней. Это обусловливается необходимостью исключения правовых ситуаций, при которых подача заявления в пятни­цу вечером или перед праздничными днями создавала положение о не­возможности осуществления требуемых действий, подготовки решения и т.д. Третья причина вытекает из предыдущей и заключается в том, что в рабочих днях исчисляются сроки, обязательные для государственной администрации, т.е. для государственных служащих по рассмотрению административного дела, так как это обусловлено трудовым порядком и т.д. Если же срок устанавливает период времени, в течение которого частное лицо может подать жалобу, то следует вести речь о календар­ных днях, так как частное лицо не связано с трудовым обязанностями

и в отдельных случаях может быть безработным.

В-четвертых, опреде­ление 30-дневного срока в рабочих днях является для частного лица бо­лее затруднительным в плане исчисления, чем месяц.

Отдельно следует учитывать подпункт 8) пункта 4 статьи 50 кыр­гызского закона, предусматривающего обязательность наличия в ад­министративном акте информации о сроке обжалования и органе, где может быть обжалован этот акт. В этой связи полагаем возможным установление более длительных сроков обжалования при отсутствии данной информации в содержании административного акта, что на­правлено на обеспечение правовой защищенности граждан и повы­шению ответственности государственной администрации.

2. Правовые последствия подачи жалобы

Имеется два основных вида законодательного решения правовых по­следствий подачи жалобы. Подача жалобы имеет отлагательное дей­ствие и приостанавливает исполнение обжалуемого административ­ного акта или не имеет отлагательного действия. При этом большин­ство стран устанавливает исключения, т.е. жалоба по общему правилу имеет отлагательное действие, за исключением отдельных случаев, и жалоба по общему правилу не имеет отлагательного действия, за ис­ключением отдельных случаев. В отдельных же странах (например, Нидерланды) факт подачи жалобы не связывается с исполнением об­жалуемого административного акта, но предусматривается возмож­ность, наряду с подачей жалобы, отдельного обращения с ходатай­ством о приостановлении действия административного акта, так на­зываемой «быстрой защитой». Таким образом, можно говорить о пяти различных способах законодательного регламентирования правовых последствий подачи жалобы.

В соответствии с пунктом 4 статьи 8 казахстанского закона пода­ча заинтересованными лицами заявления об отмене, изменении или приостановлении действия правового акта в вышестоящий государ­ственный орган или в суд приостанавливает действие правового акта (за исключением правового акта Национального Банка Республики Казахстан по приостановлению действий и (или) лишению лицензий на осуществление деятельности на финансовом рынке, проведению консервации финансовых организаций, а также его письменных пред­писаний) до принятия соответствующего решения.

Статья 66 кыргызского закона предусматривает, что подача адми­нистративной жалобы приостанавливает исполнение обжалуемого

административного акта до вступления в силу решения администра­тивного органа по административной жалобе, за исключением:

1) предусмотренных иными законами случаев немедленного ис­полнения административного акта;

2) случаев, когда немедленное исполнение необходимо, исходя из общественных интересов.

Таким образом, можно констатировать, что в обоих случаях под­ход законодателя к правовым последствиям подачи жалобы является схожим и вполне оправданным, так как автоматическое отлагатель­ное действие административной жалобы по общему правилу являет­ся привлекательным для частного лица. Вместе с тем, следует отме­тить и возможность отдельных недостатков, а именно возможности злоупотребления данным институтом. Например, в области налого­вых или таможенных правоотношений налогоплательщик, желая от­тянуть срок уплаты начисленных налогов, может, злоупотребляя дан­ными нормативными положениями, подать заранее необоснованную жалобу, тем самым отсрочить срок уплаты налогов или таможенных платежей и получить определенную имущественную выгоду.

3. Субъект рассмотрения жалобы

В соответствии с казахстанским законом заинтересованное лицо пода­ет заявление об отмене, изменении или приостановлении действия ад­министративного акта только в вышестоящий государственный орган.

Согласно кыргызскому закону жалоба на административный акт мо­жет быть подана в административный орган, принявший обжалуемый административный акт, или в вышестоящий административный орган.

На наш взгляд, наиболее предпочтительным является установле­ние обращения с жалобой не в вышестоящий государственный орган, а непосредственно в орган, принявший обжалуемый административ­ный акт, несмотря на противоречие принципу «никто не может быть судьей в своем деле». В подтверждение данного тезиса следует при­вести следующие аргументы.

А) Субъекты, не имеющие вышестоящих инстанций

Имеются отдельные государственные органы, которые не имеют выше­стоящих инстанций (например, Центральная избирательная комиссия).

Соответственно, по казахстанскому закону лицо должно обратиться непосредственно в суд. В таком случае объем проверки существенно сужается. Исходя из принципа разделения государственной власти,

судебная власть не может вмешиваться в предметы деятельности ор­ганов исполнительной власти. Суды правомочны осуществлять толь­ко правовой контроль за решениями, действиями или бездействиями государственной администрации. Соответственно, административ­ные акты в судебном порядке могут быть отменены только по причи­не неправомерности. Так, в соответствии с пунктом 27 нормативного постановления Верховного суда Республики Казахстан от 24 декабря 2010 года № 20 «О некоторых вопросах применения судами норм гла­вы 27 Гражданского процессуального кодекса Республики Казахстан», суд не вправе оценивать целесообразность принятого решения, со­вершенного должностным лицом или государственным служащим действия (бездействия), если существо принятого решения, совер­шенного действия (бездействия) вытекает из предусмотренных нор­мативными правовыми актами полномочий государственного органа, органа местного самоуправления, должностного лица или государ­ственного служащего.

В административном же порядке административный акт может быть проверен не только на предмет законности, но и целесообраз­ности при принятии решения по усмотрению, в том числе по обще­ственно-социальным критериям. Таким образом, досудебное обжа­лование представляет более широкие границы для правовой зашиты интересов частных лиц. Невозможность административного обжало­вания в случае отсутствия вышестоящего государственного органа существенно ограничивает возможности по отмене или изменению административного акта, действия или бездействия.

Б) Изменение терминологии

Установление в качестве субъекта обжалования не вышестоящий госу­дарственный орган, а непосредственно орган, издавший администра­тивный акт, позволяет подойти и к изменению терминологии с жало­бы на возражение. Жалоба, жалобщик имеют негативный эмоциональ­ный оттенок, что не свойственно термину «возражение». При том что жалуются в вышестоящий государственный орган, а возражение вно­сится непосредственно в государственный орган, принявший админи­стративный акт. В целях решения проблемы «никто не может судьей в собственном деле» следует предусмотреть правило о возможности вынесения самостоятельного решению в результате рассмотрения воз­ражений только в случае удовлетворения. Если же возражение не удов­летворяется, то все материалы дела должны направляться в вышесто­ящий государственный орган или в суд, если таковой отсутствует.

В) Общественный элемент при рассмотрении жалобы

Каким же образом, можно минимизировать «корпоративность» и предвзятость при вынесении решений по жалобам. В настоящее время в Казахстане распространена неформальная административ­ная практика предварительного согласования выносимого решения с вышестоящими структурами. На наш взгляд, проблема «круговой поруки» явилась следствием возможности административного обжа­лования только в рамках бюрократической иерархии, т.е. к вышесто­ящему государственному органу или должностному лицу, которые, как правило, принимают решение единолично, внутри администра­ции. Повышение объективности и доверия населения к администра­тивному обжалованию возможно путем создания апелляционных комиссий, которые формируются на паритетных началах с участием общественности, экспертов и чиновников. Данные комиссии долж­ны быть независимы от непосредственной государственной адми­нистрации и уполномочены на вынесение самостоятельно решений по результатам рассмотрения административных жалоб. Возможно, и образование данных комиссий исключительно из представите­лей общественности. В данном случае решения комиссий об отказе в удовлетворении жалоб должны быть окончательными, а при удов­летворении жалоб иметь рекомендательный характер и направлять­ся для рассмотрения уполномоченному государственному органу. Внедрение таких механизмов формирования органов по рассмотре­нию административных жалоб обеспечит повышение объективно­сти и непредвзятости решения дел, рост доверия населения к рас­сматриваемому институту.

Г) Доступность досудебного обжалования

Установление правила о внесении жалобы или возражения в орган, принявший административный акт, также обеспечит и удобство для гражданина, так как вышестоящие государственные органы, как пра­вило, находятся в иной административно-территориальной единице или столице, что ставит вопросы территориальной, финансовой, вре­менной доступности досудебного обжалования.

4. Обязательность или альтернативность

В казахстанском законе предусматривается альтернативность досу­дебного обжалования, т.е. лицо может обратиться в вышестоящий го­сударственный орган или непосредственно сразу в суд.

Кыргызский закон по общему правилу предусматривает обяза­тельность предварительного досудебного обжалования до обраще­ния в суд.

Следует выделить ряд позитивных аргументов института досу­дебного обжалования: более ускоренное производство по сравнению с судебным процессом, обеспечение самоконтроля администрации, выполнение примирительной роли, проверка не только законности, но и целесообразности административного акта, что свидетельствует о большем объеме проверки, а также уменьшение нагрузки на судей.

Ответ на данный вопрос отдельные исследователи находят в Ос­новном законе страны. Пункт 2 статьи 13 Конституции Республики Казахстан устанавливает, что каждый имеет право на судебную за­щиту своих прав и свобод, а согласно пункту 2 статьи 76 судебная власть распространяется на все дела и споры, возникающие на осно­ве Конституции, законов, иных нормативных правовых актов, между­народных договоров Республики. Схожие нормы содержат Основные законы многих стран. Так, статья 20 Конституции Кыргызской Респу­блики закрепляет, что не подлежит никакому ограничению установ­ленное настоящей Конституцией право на судебную защиту, а ста­тья 40 предусматривает: «Каждому гарантируется судебная защита его прав и свобод, предусмотренных настоящей Конституцией, зако­нами, международными договорами, участницей которых является Кыргызская Республика, общепризнанными принципами и нормами международного права.

Государство обеспечивает развитие внесудебных и досудебных ме­тодов, форм и способов защиты прав и свобод человека и гражданина».

Таким образом, вышеотмеченные нормы Основных законов не пред­усматривают обязательность досудебного обжалования, но и не пре­пятствуют установлению такового законодательными актами. Обя­зательность или альтернативность административного обжалования является выбором законодателя. Увеличившееся количество судеб­ных исков после отмены обязательности досудебного обжалования свидетельствует, прежде всего, не о необходимости данной процеду­ры в императивном виде, а о том, что правовые и организационные возможности совершенствования процедуры досудебного обжалова­ния административных актов еще далеко не исчерпаны. Один толь­ко факт законодательного введения обязательности досудебного об­жалования административного акта не окажет позитивного влияния на правоприменительную практику. Следует предпринять комплекс мер по регламентированию непосредственно процедур рассмотрения

жалоб. На наш взгляд, следует закрепить обязательность слушания по делу[211], так как налицо конфликт интересов между жалобщиком и го­сударственным органом. Кроме того, именно на стадии администра­тивного обжалования гражданин впервые может быть выслушанным по делу, соответственно, привести собственные доводы и обстоятель­ства, которые были неизвестны при вынесении первоначального ад­министративного акта.

Таким образом, детальная процедурная разработка административ­ного обжалования, внедрение общественных начал в структуры, упол­номоченные рассматривать жалобы, безусловно, повысят как уровень правового доверия к данному институту, так и его результативность.

Вместе с тем, необходимо однозначно исключить возможность одновременного обжалования административного акта в вышестоя­щий государственный орган и в суд, так как в этом случае возникает проблема параллельного обжалования, решения которых могут быть противоположны, в результате чего правовая стабильность в публич­но-правовой сфере может быть существенно нивелирована.

Выводы

Проведенное исследование ключевых позиций досудебного обжа­лования административных актов в рассматриваемых двух странах свидетельствует не только о некоторой схожести, но и об отдельных различиях, которые имеют принципиальный характер. В сравнитель­но-правовом аспекте кыргызский закон, безусловно, является пред­почтительным с точки зрения обеспечения принципов надлежащей административной процедуры и правовых гарантий участия частно­го лица в рассмотрении административного дела. Вместе с тем, от­меченный ряд рекомендаций, а именно изменение срока обжалова­ния с рабочих дней на календарный месяц, установление возможно­сти обжалования только в орган, принявший административный акт, изменение терминологии, внедрение общественных начал в субъект, рассматривающий жалобу, и другие, свидетельствует о возможностях дальнейшего совершенствования института досудебного обжалова­ния административного акта в обеих странах.

<< | >>
Источник: Ежегодник публичного права 2015 : Административный процесс. — М. : Инфотропик Медиа,2015. — 464 с.. 2015

Еще по теме К вопросу о досудебном обжаловании административных актов (на примере Казахстана и Кыргызстана):

  1. Тема: ПРОИЗВОДСТВО ПО ПЕРЕСМОТРУ СУДЕБНЫХ АКТОВ В ПОРЯДКЕ НАДЗОРА. ПРОИЗВОДСТВО ПО ПЕ­РЕСМОТРУ СУДЕБНЫХ АКТОВ ПО НОВЫМ И ВНОВЬ ОТКРЫВШИМСЯ ОБСТОЯТЕЛЬСТВАМ
  2. Предварительная защита по административному иску по законодательству Российской Федерации: основные вопросы теоретической концепции и административного процессуального установления
  3. Новая административная юстиция в Австрии на примере государственных закупок
  4. Виды иска в административном судопроизводстве на примере Германии
  5. Некоторые вопросы реформирования административного правосудия в Кыргызской Республике
  6. Возникновение законодательства об административных процедурах, его кодификация, а также примеры из недавней судебной практики Германии
  7. ЧАСТЬ III. Отдельные вопросы административного процесс
  8. Примерный перечень вопросов для сдачи зачета по учебной дисциплине «Арбитражный процесс»
  9. Административные процедуры, административное судопроизводство, административно-деликтное право: три основных направления модернизации российского законодательства
  10. Административное усмотрение и законодательство об административных процедурах: проблемы теории и судебной практики (сравнительно-правовой анализ)
  11. Право административных процедур и административно-процессуальное право в государствах Центральной Азии — краткий обзор современного состояния
  12. Роль административной юстиции в развитии государственного управления