Влияние Конвенции о защите прав человека и основных свобод на судебную защиту в случае чрезмерно продолжительного (административно-) судебного разбирательства

Influence of the Convention for the Protection of Human Rights and Fundamental Freedoms in case of excessive duration of (administrative) court proceedings

Харальд Райтер,

судья Федерального Верховного суда (Германия)

Harald Reiter,

Judge of the Federal Supreme Court (Germany)

А.

Английский король Иоанн Безземельный еще в 1215 г. в Великой хар­тии вольностей обещал своим подданным незамедлительное обеспе­чение им права и справедливости. Одновременно он также обещал им, что в праве и справедливости никому не будет отказано. Уже тогда стало очевидно, что ускоренное разбирательство не является само­целью и что быстрое, но плохое решение не обеспечивает правового согласия. Ведь для качественного правосудия требуется свое время.¹ Закон о судебной защите в случае чрезмерно продолжительного судебного разбирательства и уголовного расследования от 24 ноября 2011 г. (нем. Gesetz uber den Rechtsschutz bei uberlangen Gerichtsverfahren und strafrechtlichen Ermittlungsverfahren; далее — UGRG), который 3 де­кабря 2011 г. в Германии вступил в силу^[316][317], подтверждает, что поднятая в Великой хартии вольностей проблематика остается по-прежнему актуальной.

«Внутренний» конфликт между быстротой и правильностью реше­ния отражается как в конституционном праве Германии, так и в прин­ципах Европейской конвенции по правам человека. Стороны заинте­ресованы и нуждаются в быстром решении, но еще больше они нуж­даются в правильном решении.

Часть 4 ст. 19 Основного закона (ОЗ) и требование на доступ к пра­восудию в соответствии с ч. 3 ст. 20 ОЗ гарантируют судебную право­вую защиту в течение разумного срока. Одновременно из принципа верховенства права вытекает гарантия правильности решений по со­держанию. В любом случае у судьи должно быть достаточно време­ни для подготовки и рассмотрения соразмерно уровню сложности и объему правового спора.

Аналогичные права предусматриваются в Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод. В ч. 1 ст. 6 Конвенции га­рантируется не только право на справедливое и своевременное судеб­ное разбирательство, но и право на мотивированное разрешение спо­ра независимым и беспристрастным, созданным на основании закона судом. В ст. 13 ЕКПЧ гарантируется право на эффективное средство

правовой защиты. Это означает, что заинтересованному лицу долж­но предоставляться средство правовой защиты в государственном органе, куда он может обратиться в случае нарушения предусматри­ваемой в ч. 1 ст. 6 ЕКПЧ обязанности по разрешению спора в течение разумного срока.^[319]

Европейский суд по правам человека (ЕСПЧ) требует, чтобы вну­тригосударственное средство правовой защиты в случае чрезмер­ной продолжительности разбирательства являлось эффективным. Эффективность обеспечивается, если средство защиты побуждает рассматривающие суды к более быстрому принятию решений (пре­вентивное действие) либо гарантирует обратившемуся лицу разум­ную компенсацию — в частности, за моральный вред — в случае уже произошедших задержек (компенсаторное действие).

В своем решении от 26 октября 2000 г. (№ 30210/96)^[320] ЕСПЧ впервые постановил, что при чрезмерной продолжительности судебных про­цедур наряду с предусмотренным в ч. 1 ст. 6 ЕКПЧ правом на справед­ливое и своевременное судебное разбирательство может нарушаться также гарантированное в ст. 13 ЕКПЧ право на эффективное средство защиты. Такое правовое мнение послужило в последующие годы ос­нованием для ряда дальнейших решений ЕСПЧ и, в конце концов, под­вигло законодателя Германии к введению нового требования о выпла­те разумной компенсации в случае чрезмерной продолжительности судебного разбирательства.^[321]

Сущность центрального основания ответственности (§ 198 Зако­на о судоустройстве) может быть сведена к простой формулировке: «Чрезмерная продолжительность судебного разбирательства влечет за собой разумную компенсацию».

Создание такой до сих пор чуждой законодательству Германии возможности судебной защиты направлено на достижение двух це­лей: во-первых, превентивное ускорение судебных разбирательств как в конкретном случае, так и в общем; во-вторых, выплата компен­сации за моральный вред/материальный ущерб в случае чрезмерной продолжительности судебных разбирательств.^[323]

B. Обзор Закона о судебной защите в случае чрезмерно продолжительного судебного разбирательства и уголовного расследования (OGRG)

Закон о судебной защите в случае чрезмерно продолжительного судеб­ногоразбирательства и уголовного расследования (OGRG) урегулиро­вал требование о взыскании разумной компенсации в случае разумной длительности судебного разбирательства, предусмотренное в § § 198­201 Закона о судоустройстве ФРГ (ЗС, нем. Gerichtsverfassungsgesetz)), который действуют непосредственно для судов общей юрисдикции (гражданские и уголовные суды). В случае же отраслевых судов (суды по административным, финансовым, трудовым и социальным спо­рам) делается ссылка на нормы в соответствующих процессуаль­ных кодексах. Для административной подсудности второе предло­жение § 2 Административно-процессуального кодекса ФРГ (АПК, нем. Verwaltungsgerichtsordnung) предусматривает, что вышеупомянутые положения ЗС применяются соответственно и в процессе по требо­ванию о взыскании компенсации вместо норм Гражданского процес­суального уложения.

OGRG обеспечил судам, рассматривающим вопросы о компенсации, беспрецедентную возможность проверки условий проведения разби­рательств на предмет их разумности в плане времени. Такое действие рассматривается в качестве важного шага в сфере правовой поли- тики^[324].

В первом предложении ч. 1 § 198 ЗС нормируется требование о вы­плате разумной компенсации, когда вследствие неразумной длитель­ности судебного разбирательства определенному лицу причиняется материальный ущерб или моральный вред.

Разумность продолжительности судебного разбирательства опре­деляется с учетом обстоятельств каждого конкретного дела, причем во втором предложении ч. 1 § 198 ЗС — в соответствии выработанны­ми ЕСПЧ критериями — перечисляются, например, сложность и зна­чимость дела, а также поведение участников процесса и третьих лиц. Этот перечень не является исчерпывающим. Еще одним важным кри­терием для оценки разумности продолжительности производства является порядок ведения процесса судьей, которому в этом плане предоставляется широкая свобода действий.^[326]

Лицо, считающее продолжительность судебного разбиратель­ства чрезмерно долгой, должно сначала подать жалобу на задержку разбирательства в суд, который рассматривает дело (первое предло­жение ч. 3 § 198 ЗС). Эта так называемая жалоба в связи с задержкой процесса (нем. Verzogerungsruge) является обязательным условием для предъявления требования о взыскании компенсации и должна оказать в конкретном случае превентивное действие по ускорению процесса, дав рассматривающему судье повод для проверки возмож­ности ускорения судебного разбирательства и открыв возможность для помощи.

Лицо, требующее взыскания материального ущерба (например, увеличение расходов, снижение стоимости или утрата прав в связи с чрезмерной продолжительностью судебного разбирательства), долж­но доказать наличие такого ущерба и причинно-следственную связь с неразумной длительностью процесса. В отличие от материального ущерба, наличие морального вреда (опровержимо) предполагается в случае, когда судебное разбирательство продолжалось неразумно долго (первое предложение ч.

Денежная компенсация за моральный вред — здесь подразумевают­ся, например, неблагоприятные последствия для психического здоро­вья вследствие длительной продолжительности производства, а так­же вред физическому здоровью или урон репутации — может быть потребована только в случае, когда с учетом обстоятельств конкрет­ногодела «компенсация вреда» иным способом будет являться «недо­статочной» (второе предложение ч. 2 § 198 ЗС). В качестве возможной

формы «компенсации вреда иным способом» в законе (ч. 4 § 198 ЗС) — неисчерпывающим образом — указывается установление судом факта чрезмерной продолжительности судебного разбирательства.

Размер компенсации за моральный вред рассчитывается на основе предусмотренной в законе общей суммы, которая за каждый год за­держки процесса обычно составляет 1200 € (третье ч. 2 § 198 ЗС). Для периода времени менее одного года осуществляется пропорциональ­ный данному времени расчет. Если общая сумма компенсации в за­висимости от обстоятельств каждого дела является несправедливой, суд (четвертое предложение ч. 2 § 198 ЗС) может повысить или снизить ее размер. Требование о взыскании компенсации предусматривается для всех видов судебных разбирательств и уголовных расследований органами прокуратуры (ч. 6 § 198, § 199 ЗС).

Материальную ответственность за ущерб в связи с задержками в судах земли несет соответствующая земля (первое предложение § 200 ЗС). Решение по такого рода компенсаторным искам принимают соответствующие суды на уровне высших земельных судов, высших административных судов, земельных социальных судов и земельных трудовых судов. Только в случае финансовых судов решение всегда остается за Федеральным финансовым судом.

Материальную ответственность за ущерб в результате задержек в федеральных судах несет Федерация (второе предложение § 200 ЗС). Решения о компенсации принимается соответствующими верховны­ми судами Федерации, т.е. в случае административной подсудности — Федеральным административным судом.

По прошествии около трех с половиной лет с момента вступле­ния в силу положения § 198 и последующие параграфы ЗС приобрели четкие контуры благодаря судебной практике верховных судов Феде­рации, так что суды, рассматривающие дела о компенсации, хорошо справляются с их применением.

C. Отчет Федерального правительства о накопленном опыте

Уже в момент вступления OGRG в силу было принято решение об оцен­ке его результатов по истечении двух лет. В своем представленном в форме Печатного издания Бундестага № 18/2950 отчете о накоплен­ном опыте от 17 октября 2014 г., который охватывает период с 3 декабря

2011 г. по 31 декабря 2013 г., Федеральное правительство подводит пер­вый итог в сфере правовой политики.

Рассмотрим некоторые достойные внимания выводы, которые мож­но извлечь из данного отчета.

Предварительно можно отметить, что Европейский суд по правам человека признал OGRG в качестве «эффективного средства правовой защиты» в смысле ст. 13 ЕКПЧ. После вступления данного закона в силу ЕСПЧ отказывает в индивидуальных жалобах вследствие чрезмерной продолжительности судебного разбирательства на основании их не­допустимости, так как сначала необходимо исчерпать возможности внутригосударственных средств правовой защиты. Благодаря закону была достигнута центральная цель законодателя^[327], даже если, по мне­нию ЕСПЧ, «компенсационное решение» (компенсаторное действие) представляет собой лишь «второе наилучшее» решение и превентив­ное средство правовой защиты, с помощью которого суд побуждается к ускоренному ведению процесса, является более предпочтительным.^[328]Тем не менее, ЕСПЧ требует по делам, продолжительность которых имеет явные последствия для семейной жизни (ст. 8 ЕКПЧ в каче­стве дополнительного критерия оценки), превентивно действующее средство обжалования, которое имеет «достаточное ускоряющее воз­действие» на принятые к производству дела по вопросам обращения с детьми, если это «необходимо», чтобы не допустить нарушение пра­ва уважения семейной жизни. В данном смысле — с учетом последней судебной практики ЕСПЧ — введенные OGRG положениями не соответ­ствуют особым требованиям, предъявляемым в ст. 8 ЕКПЧ к эффек­тивному средству правовой защиты в соответствии со ст. 13 ЕКПЧ.^[329]

Опускаемого потока исковых заявлений удалось избежать. Такое обстоятельство подтверждает, что проблематика неразумной длитель­ности судебного разбирательства в судебной системе Германии яв­ляется в количественном выражении скорее незначительной.^[330] В рас­сматриваемых в Федеральном верховном суде делах не наблюдались структурные проблемы судов общей юрисдикции в обеспечении пра­ва на судебную защиту в течение разумного срока.

За отчетный период во всем гражданском судопроизводстве было предъявлено 398 исков о выплате компенсации, причем 274 из них

приходились только на комплекс дел, связанных с провалом крупно­го по своим масштабам инвестиционного проекта.

Аналогично умеренная статистика поступающих требований о вы­плате компенсации наблюдается в судах по уголовным (54), админи­стративным (48), финансовым (25) и — прежде всего — трудовым спорам (4). Только суды по социальным вопросам выпадают из данной стати­стики. Так, за отчетный период в земельных социальных судах к про­изводству были приняты 749 исков о выплате компенсаций.

По крайней мере, в качестве промежуточного результата можно от­метить, что изначально высказанные опасения по поводу финансовой перегрузки, прежде всего бюджетов земель, не оправдались. Вдобавок к этому, большинство дел, которые вообще приводят к удовлетворе­нию, находятся в области незначительных величин.

Возмещение материального ущерба на уровне различных подсуд­ностей играет незначительную роль. В судах общей юрисдикции, в фи­нансовых и социальных судах, а также судах по трудовым спорам во­обще не взыскивался материальный ущерб. В рамках администра­тивной подсудности один компенсационной случай произошел. Так, в споре в сфере законодательства о государственной службе была взыскана сумма в размере 1864,87 € вследствие повышенных затрат на чрезмерно дальний путь к месту службы.

Общая сумма ответственности земель — при зачете сравнительно согласованных размеров компенсаций — на уровне различных под­судностей в течение всего отчетного периода составляет 182807,87 €. Из этой суммы только на суды по социальным вопросам приходится 96260 €.

Общая сумма ответственности Федерации составляет 1400 €. Она вытекает из двух успешных исков о выплате компенсации в случае чрезмерно продолжительного судебного разбирательства в Феде­ральном суде по социальным вопросам.

Для периода наблюдения в течение двух лет, включая наиболее на­сыщенный исковыми заявлениями переходный период после вступле­ния OGRG в силу, такие цифры являются обозримыми суммами, кото­рые не дают никакого повода для беспокойства.

В заключение рассмотрим более точно иски, касающиеся админи­стративной подсудности.

В течение первых двух лет после вступления в силу нового механиз­ма компенсации были предъявлены — как уже упоминалось — 48 исков о выплате компенсации в высшие административные суды. До кон­ца отчетного периода 18 из них были удовлетворены. Они касались,

прежде всего, налогового права, остальные споры были из области имущественного права, должностного права и права о госслужбе, лес­ного право и Федерального закона о содействию образованию (BAfoG). Если рассматривать — независимо от индивидуальной направ­ленности соответствующих разбирательств по существу — среднюю общую продолжительность, то в случае разбирательств, в которых иски о выплате компенсации были хотя бы частично удовлетворе­ны, их продолжительность в среднем составляет 43,06 месяцев. Спор с продолжительностью в 80 месяцев является «резко выпадающим значением» вверх.

Без рассмотрения дел в ревизионной инстанции на основе реше­ний о совершении действий вследствие неразумной продолжитель­ности судебного разбирательства в отчетном периоде с земель всего было взыскано 6650 € в качестве компенсации за моральный вред. По­сле рассмотрения дел в ревизионной инстанции сумма увеличилась до 8650 €. В целях компенсации материального ущерба была взыскана сумма в размере 1864,87 €. На шесть мировых соглашений пришлись дальнейшие 9733 €.

В общей сложности земли в течение отчетного периода выплатили пострадавшим лицам 20247,87 € в качестве компенсации за моральный вред и материальный ущерб вследствие неразумной длительности ад­министративных процессов.

D. Новые нормы о выплате компенсации — в судебной практике Федерального административного суда

Федеральный административный суд в двух решениях от 11 июля 2013 г. № 5 C23/12 D^[331]и № 5 C27/12 D^[332]впервые основательно разобрал применение § 198 ЗС и последующих параграфов в рамках двух исков о выплате компенсации к судьям высших административных судов. При этом Федеральный административный суд дал подробные разъ­яснения по структуре новых норм и снял многочисленные вопросы. В результате его выводы стали для административных судов практи­ческим руководством по обращению с требованиями, предусмотрен­ными в § 198 ЗС.^[333]

I. Исходная ситуация и основания для решений

Дело № 1:

В основе первого производства (№ 5 С 23/12 D) лежало дело о воз­врате финансовой поддержки на обучение в размере 17000 €; пер­вый административный акт был принят в феврале 2003 г. После внутриведомственного обжалования дело в июне 2003 г. поступи­ло в административный суд. После вынесения судьей определения судьи о порядке ведения процесса (март 2004 г.) до передачи дела на рассмотрение единоличному судьи (январь 2010 г.) ничего боль­ше не произошло. В своем решении, вынесенном в феврале 2010 г., суд в удовлетворении иска отказал, не проведя устного судебного разбирательства. При апелляционном обжаловании высший адми­нистративный суд в ноябре 2011 г. удовлетворил иск. Таким обра­зом, весь судебный процесс продлился почти восемь с половиной лет. При этом шесть лет и восемь месяцев пришлись только на суд первой инстанции.

В последующем процессе о выплате компенсации высший адми­нистративный суд взыскал в пользу истца компенсацию в размере 4000 €. Суд пришел к выводу, что «уже полгода спустя с момента вы­несения судьей определения дело было готово к разрешению; начи­ная с этого момента у административного суда в распоряжении было еще два года для окончания производства. Поэтому компенсации под­лежит только превысившая данный срок продолжительность судеб­ного разбирательства».

Дело № 2:

В рамках второго производства (№ 5 С 27/12 D) рассматривался во­прос о переводе служащей полиции в другой орган. В первом процес­се эта мера была признана незаконной и орган обязался осуществить обратный перевод. Тем не менее, перевод не состоялся и — несмотря на ясность правовой ситуации — госслужащей пришлось повторно обратиться с иском (июнь 2009 г.). Назначенное на ноябрь 2010 г. су­дебное заседание не состоялось, поскольку председатель коллегии, который одновременно являлся докладчиком, заболел. После трех месяцев болезни судья вернулся на свое рабочее место, но судебные извещения были повторно разосланы только по истечении следую­щих трех месяцев (апрель 2011 г.). Судебное разбирательство (июнь 2011 г.) закончилось в пользу истицы. Его общая продолжительность составила два года.

Высший административный суд взыскал компенсацию за мо­ральный вред в размере 1200 € вследствие задержки разбиратель­ства на один год, а также транспортные и дорожные расходы в разме­ре 1864,87 € в результате длительного пути к другому месту службы.

II. Содержание решений Федерального административного суда

В первом деле Федеральный административный суд увеличил размер компенсации за моральный вред до 6000 € и дополнительно установил факт неразумной продолжительности судебного разбирательства.

Во втором деле Федеральный административный суд полностью оставил решение высшего административного суда в силе.

1. Судебное разбирательство

Понятие «судебное разбирательство» (п. 1 ч. 1, 6 § 198 ЗС) охватывает все судебные инстанции, поэтому вследствие особо быстрого веде­ния процесса в одной из инстанций можно добиться компенсацион­ногоэффекта для оценки продолжительности судебного разбира­тельства в общем.

2. Неразумная продолжительность судебного разбирательства

Решающее значение имеют особенности каждого отдельного дела. В случае вопроса относительно разумности процесса в плане его про­должительности фиксированные предельные величины не должны иметь значения. Взятое за основу высшим административным судом в деле № 1 предположение о том, что судебной инстанции — незави­симо от детального хода производства — может потребоваться опре­деленный период времени, в течение которого продолжительность процесса считается разумной, исключается. Даже так называемые «ориентиры или указания» для разумной длительности производства являются, как правило, недопустимыми. Это также касается исполь­зуемой ЕСПЧ величины оценки из расчета один год на инстанцию («rough rule of thumb»).

Точно так же статистические показатели о среднем периоде вре­мени разбирательств в административных судах не могут использо­ваться в качестве мерила для приемлемой, т.е. разумной продолжи­тельности процесса.

Федеральный административный суд предоставляет судье в его работе широкую свободу процессуальных действий. Не всякое от­клонение от оптимального порядка ведения процесса является осно­ванием задержки производства, которая предполагает «определенное

крайне неблагоприятное последствие». Однако чем дольше продолжа­ется процесс, тем сильнее обязанность к скорейшему его окончанию и тем меньше этапов бездействия допускается.

E. Резюме

Требования Конвенции по правам человека по обеспечению права на своевременное судебное разбирательство в том виде, как они от­ражены в судебной практике ЕСПЧ, были успешно реализованы в § 198 ЗС и последующих параграфах. Новые нормы о выплате компенса­ции должным образом применяются судами в Германии. В частности, в сферах деятельности судов общей юрисдикции и административ­ных судов не наблюдается структурных проблем, связанных с пред­усмотренном в ч. 1 ст. 6 ЕКПЧ права на судебную защиту в течение разумного времени. Но с учетом самой недавней — строгой — судеб­ной практики ЕСПЧ реформы все-таки необходимы, если рассматри­вать ст. 8 ЕКПЧ в качестве дополнительного критерия оценки в про­цессах перед судами по семейным спорам.