Виды иска в административном судопроизводстве на примере Германии

The different types of action in administrative court proceedings - the German example

Йорг Пуделька,

судья, г. Берлин (Германия), глава GIZ в Казахстане, руководитель региональной

Программы GIZ «Содействие правовой государственности в странах

Центральной Азии»

Jorg Pudelka,

Judge, Berlin (Germany), Head of the GIZ Office in Kazakhstan, Director of the

GIZ Regional Program «Promotion of the Rule of Law in Central Asia»

Аннотация: В статье рассматриваются виды исковых заявлений в администра­тивном процессе согласно Административно-процессуальному кодексу ФРГ, ос­новная идея которого заложена во многих других правовых системах в Европе и за ее пределами.

Ключевые слова: административная юрисдикция, административное судопро­изводство, виды исков, допустимость иска и предмет искового требования.

Abstract: The contribution deals with the various types of action in administrative court pro­ceedings according to the German Code on Administrative Court Procedure (,Verwaltung- sprozessordnung'), whose basic idea also provides the foundation for many other European and International legal [administrative] orders. These days, however, the type of action is not determinative anymore for deciding whether or not a legal remedy can be granted. Never­theless, the type of action does have an influence on what kind of remedy is possible and on the requirements for admissibility and for deciding whether or not an action is well-founded.

Key words: Administrative jurisdiction, administrative proceedings, types of action, admissi­bility and merits of an action.

Введение

Административная подсудность является в Германии одной из пяти самостоятельных подсудностей (административная, финансовая, со­циальная, трудовая и общая подсудности).

В соответствии с абзацем 1 § 40 АПК Германии все публично-право­вые споры, которые не относятся к области конституционного права, рассматриваются в судах административной юрисдикции, за исклю­чением случаев, когда дело на основании федерального закона специ­ально передается на рассмотрение иного суда (например, в социаль­ные или финансовые суды).

Понятие «публично-правовой спор» указывает на истинную при­роду правоотношения и законом не определяется. Спор является пу­блично-правовым, если предмет спора относится непосредственно к публичному праву и речь не идет о частноправовом споре, который разрешается надлежащим гражданско-правовым способом.

Таким образом, к публично-правовым отношениям относится та­кое правоотношение, в котором отдельный участник подчинен власти государства — иными словами, гражданин и субъект власти находятся в отношениях субординации. Субъектами публично-правовых отно­шений являются Федерация, федеральные земли, общины и объеди­нения общин, а также корпорации, учреждения и фонды и юридиче­ские лица публичного права.

Но само присутствие государства еще не ведет к тому, что спор является публично-правовым. Если государственный орган покупает карандаши для офисных нужд, речь идет, конечно же, о гражданско- правовых отношениях. Это объясняется тем, что государство в этих случаях не пользуется государственной властью, т.е.

1. Виды иска

АПК Германии предоставляет сторонам различные виды исков для достижения их процессуальных целей. В дальнейшем самые важные из них будут представлены.

а) Иск об оспаривании (Anfechtungsklage)

Классическим видом иска считается иск об оспаривании, который по сути есть иск об изменении правоотношения. Целью этого иска является упразднение обязывающего административного акта, из­данного административным органом — ответчиком. Иск об оспари­вании допускается, если истец убедительно обоснует, что изданный административный акт ограничивает его права.

Пример: Административный орган лишил одного предпринимате­ля лицензии на предпринимательскую деятельность. Акт изъятия он будет оспаривать путем иска об оспаривании. В случае удовлетворе­ния иска сам суд отменяет административный акт. Таким образом, ре­шение суда меняет напрямую правовую ситуацию, дополнительного исполнения решения не требуется.

б) Иск о принуждении к выполнению обязанности (Verpflichtungsklage)

Иском о принуждении к выполнению обязанности истец добивает­ся принуждения административного органа к изданию администра­тивного акта. В отличие от иска об оспаривании, иск о принуждении к выполнению обязанности является иском о принуждении ответчика к совершению определенного действия. В случае успешности издан­ное ранее решение об отклонении (если такое имеется) теряет свою силу, поскольку решение об отклонении и решение, которого истец намерен добиться подачей иска, не могут существовать одновремен­но. С другой стороны, ответчик (административный орган) обязан, издать желаемый истцом административный акт. В отличие от иска об оспаривании, само решение суда не имеет меняющую правовое по­ложение силу, так как уже согласно принципу правового государства и содержащемуся в нем принципу разделения властей, сами судебные органы не могут издавать административные акты. Они могут только к этому обязать органы исполнительной власти.

Пример: Предприниматель ходатайствует о выдаче разрешения на строительство завода. В отношении административного органа, ко­торый отклонил это ходатайство, предприниматель может предъявить

иск о получении разрешения. В случае успеха суд обяжет администра­тивный орган выдать разрешение. Однако суд не может сам выдать разрешение — даже если имеются все предпосылки для его получе­ния. Это исключено по соображениям принципа разделения властей, который через принцип правового государства также является кон­ституционно закрепленным.

То же самое действует, если административный орган не откло­нил ходатайство гражданина, а просто не принимал никакого реше­ния по нему.

Особенности при предоставлении ведомству права усмотрения.

Для случая, когда материальное право предоставляет административ­ному органу право усмотрения, суд может удовлетворить иск об обя­зывании административного органа к изданию какого-то админи­стративного акта только тогда, когда усмотрение административного органа в виде исключения редуцировано до нуля. Это может проис­ходить только в таком случае, когда на основании обстоятельств от­дельного случая, которые могут быть правового или фактического характера, в распоряжении административного органа вообще име­ется лишь один правомерный вариант действия. Так, например, если исходя из фактических оснований (например, имеется только лишь одно средство для действия) или исходя из правовых оснований (на­пример, нужно учесть конституционно-правовые оценки), другие ва­рианты действий исключены и остается только одна-единственная правомерная возможность, которая заключается в издании какого- то совершенно определенного административного акта, то тогда суд обяжет издать данный административный акт.

Во всех иных случаях, в которых у административного органа име­ется усмотрение и, тем самым, имеется выбор, как минимум, между двумя возможностями (свобода принимать решение по собственному усмотрению: действовать или не действовать и/или выборочное усмо­трение: какая из многих возможных мер и против кого будет принята), суд может только отменить противоправный административный акт (например, какой-то отказ, принятый с неверным применением усмо­трения) и обязать административный орган вынести новое решение, с учетом правового мнения суда.

Тогда административный орган должен вынести новое собствен­ное решение по усмотрению и учесть при этом изложенное в реше­нии суда правовое мнение. Если, например, суд решил, что опреде­ленные факты в рамках решения по усмотрению не должны быть

применены, то административный орган, вынося новое решение в отношении ходатайства гражданина, должен придерживаться это­го правового мнения (суда). Если суд признал определенный способ действия административного органа несоразмерным, то админи­стративный орган, вынося новое решение относительно заявления гражданина, должен учитывать это правовое мнение, даже если сам административный орган, как и прежде, считает, что его действие было соразмерным.

В связи с тем, что такое судебное решение обязывает админи­стративный орган лишь вынести новый административный акт в отношении истца, с учетом правового мнения суда, то такой вид иска называется также «иск о переиздании административ­ного акта» (Bescheidungsklage), и соответствующее решение суда об удовлетворении такого иска истца является решением о необ­ходимости издания нового административного акта по усмотре­нию (Bescheidungsurteil).

Пример: Е является собственником участка земли, на котором пре­дыдущий владелец закопал сильно ядовитые отходы. При открытии котлована для возведения дома были найдены эти отходы. Экспертные оценки природоохранных организаций показали, что имеется опас­ность загрязнения грунтовых вод; однако ведомство ничего не пред­принимало, оно не предприняло действий и тогда, когда N, сосед E, выдвинул жалобу теперь в отношении ведомства и ходатайствовал обязать, чтобы ведомство, посредством административного акта в от­ношении Е, обязало его (Е) тотчас же и за его счет произвести утили­зацию отходов.

Так как ведомству, согласно материальному полицейскому праву и праву общественного порядка, принадлежит право усмотрения от­носительно предотвращения опасности, то иск о принуждении к вы­полнению обязанности может иметь успех только тогда, когда усмо­трение ведомства (свобода принимать решения по усмотрению и вы­борочное усмотрение) следовало бы редуцировать до нуля.

Так как загрязнение грунтовых вод действительно имеет место, то свобода принимать решения по усмотрению редуцируется до нуля (есть только один правомерный вариант: Действовать!; бездействие было бы неправомерным). Выборочное усмотрение относительно во­просов, кого из нарушителей ведомство должно привлечь (сегодняш­него собственника, причинителя состояния, или предыдущего соб­ственника, как причинителя действий) и, в данном случае, какие кон­кретные меры оно должно принять (комплексная утилизация отходов

или только меры безопасности от проникновения ядов в грунтовые воды и т.д.), продолжает действовать. Это решение по усмотрению со­гласно принципу разделения властей может принять только само ве­домство, а не суд. Суд, таким образом, может в своем решении давать только указания относительно правомерного применения усмотре­ния, которое ведомство должно учитывать. Но сам суд не может при­нять решение. Он обяжет также ведомство вынести заново решение с учетом правового мнения суда.

в) Общий иск об исполнении обязательства („allgemeine Leistungsklage")

Наряду с иском о принуждении к выполнению обязанности приме­няется общий иск об исполнении обязательства, который направлен на принуждение ответчика к совершению простого действия, к до­пущению действия или к бездействию (без издания административ­ных актов). Таким образом, могут быть заявлены простые имуще­ственные требования: например, требование о выплате денежных средств, требование устранения последствий действий администра­тивных органов.

Пример: Предприниматель хочет добиться того, чтобы государство отремонтировало дорогу, которая ведет к его земельному участку, занимаемому его предприятием. Здесь не требуется правового дей­ствия, как, например, издания административного акта, а требуется фактическое действие. В случае удовлетворения иска суд обяжет ад­министративный орган отремонтировать дорогу.

Особенность этого вида иска заключается в том, что он может применяться как позитивно (когда истец хочет принудить ответчи­ка к совершению простого действия), так и негативно. Самое инте­ресное: в негативном случае, т.е. тогда, когда истец хочет добиться бездействия ответчика, он может предотвратить простое действие, а также издание административного акта. Это особенно важно во всех делах, в которых есть конкуренция касательно определенного коли­чества мест.

Пример: Объявляется вакансия начальника отдела в одном из фе­деральных министерств Германии. Заявку подают 3 чиновника (кото­рые в Германии назначаются пожизненно и не заключают трудовые договоры). Когда один из них узнает, что ведомство хочет выбрать и назначить его конкурента, он может подать на ведомство и поста­раться предотвратить назначение конкурента, т.е. издание админи­стративного акта.

г) Общий иск о признании правоотношения

(allgemeine Feststellungsklage)

В случае предъявления иска о признании речь идет о признании суще­ствования или отсутствия определенного правоотношения (§ 43 АПК Германии). При этом выясняется, возможно ли применение тех или иных норм права к конкретным фактическим обстоятельствам, кото­рые влекут за собой определенные правовые последствия для двух или более лиц. Иск о признании правоотношения допускается, во-первых, только если у истца имеется определенная экономическая или мо­ральная заинтересованность и, во-вторых, только если ни один иск иного вида не подходит для разрешения вопроса. То есть если суще­ствует конкретный административный акт, тогда истцу придется его оспаривать.

Пример: Если между предпринимателем и административным ор­ганом возникает спор, требуется ли вообще для занятия определен­ным бизнесом разрешение, тогда вопрос о необходимости разрешения проверяется общим иском о признании правоотношения.

д) Продолженный иск о признании правоотношения (Fortsetzungsfeststellungsklage)

Особый случай представляет собой продолженный иск о признании правоотношений. Он касается случаев, в которых исходный или пер­воначальный предмет иска уже исчерпан. Этот предмет иска состоял в требовании об издании административного акта (иск о принужде­нии к выполению обязательств) или в оспаривании какого-то адми­нистративного акта (первоначально — иск об оспаривании).

Например, если кто-то хочет оспорить запрет на проведение со­брания, которое было заявлено на 1 мая, то этот запрещающий адми­нистративный акт был исчерпан (фактически исполнен) с истечением даты 1 мая, так как этот запрет действовал только на этот конкрет­ный день. Если, тем не менее, существует правомерный интерес ист­ца в установлении неправомерности (уже исполненного) администра­тивного акта или в установлении противоправности отказа об изда­нии административного акта, то иск может быть продолжен, несмотря на такое исполнение. Этот иск может быть тогда продолжен по иному предмету иска, в частности, как иск о признании противоправности действий административного органа.

Исходя из устоявшейся практики вышестоящих судов, такой пра­вомерный интерес существует только в трех группах дел: в случа­ях опасности повторения этой ситуации, подготовки требований

о возмещении ущерба и при значительных нарушениях основных прав граждан.

В приведенном примере иск об оспаривании в отношении запре­та собрания должен быть изменен после 1 мая в продолженный иск о признании правоотношения. Необходимый правомерный интерес состоит в опасности повторения ситуации, если такое собрание или демонстрация имели определенный и регулярно повторяющийся по­вод (например, юбилей), и поэтому следовало бы и на следующий год ожидать похожей ситуации.

В случае успеха суд бы тогда не стал отменять запрет, потому что тот административный акт уже был исчерпан (исполнен). Суд бы лишь установил, что административный акт был противоправным и что ис­тец был ущемлен в своих правах.

2. Отдельные публично-правовые категории дел и подходящий вид иска

Некоторые публично-правовые категории дел, которые необходимо рассматривать в собственной публично-правовой подсудности или, по крайней мере, согласно отдельному административно-процессуаль­ному закону, следует назвать в дальнейшем в тезисном порядке в ка­честве примеров для определения соответствующего вида иска. При этом мы исходим из вышеназванного определения публично-право­вых споров. Разумеется, сразу же нужно указать на то, что в Германии три из пяти существующих подсудностей являются публично-право­выми подсудностями (общие и особые административные суды), так что нижеперечисленные категории дел следует распределить на все три публично-правовые подсудности.

1. Типичной публично-правовой задачей государства является право налогообложения, т.е. взимание налогов, сборов и по­шлин. Только государство, обладая верховной властью, име­ет право принудительно собирать налоги. Соответствующие споры решаются в Германии специальными административ­ными судами под названием финансовых судов. Вид иска: иск об оспаривании налогового извещения (административного акта).

2. Если гражданин получает от администрации города извеще­ние, согласно которому он должен уплатить за ремонт про­ходящей перед его домом городской улицы свою долю в раз­мере 2000 евро и если он с этим не согласен, то против этого

извещения, являющегося административным актом, он может подать иск об оспаривании в административный суд.

3. Типичными публично-правовыми являются также споры в об­ласти полицейского права. Здесь государство и гражданин на­ходятся в отношениях субординации, т.е. в отношениях власти и подчинения.

Представим себе, что полиция по причинам безопасности требу­ет от гражданина покинуть какое-либо место в центре города и, если гражданин не подчиняется этому требованию, силой заставляет его выполнить требование — например, используя полицейские дубинки. Гражданин может подать в административный суд иск как против того, что его прогнали с этого места, так и против побоев дубинкой, и по­требовать, чтобы суд установил противоправность таких действий, несмотря на то, что административные акты уже потеряли свою силу (являются исчерпанными). Вид иска: продолженный иск о признании правоотношения.

4. Значительная часть споров, рассматриваемых административ­ными судами, касается права иностранцев и права предостав­ления политического убежища.

Здесь имеются самые различные случаи. С одной стороны, каждый иностранец, которому требуется виза для въезда в Германию и заявле­ние которого на визу отклоняется посольством Германии, имеет воз­можность подать в административный суд иск против этого решения посольства Федеративной Республики Германия (иск о принуждении к изданию административного акта). Такие процессы находятся в веде­нии административного суда земли Берлин, потому что министерство иностранных дел, которому подчиняются все посольства, находится в столице Германии Берлине. При удовлетворении иска суд обяжет соответствующее посольство выдать визу.

Иностранцы, которые уже находятся на территории Германии, мо­гут опротестовать лишение их вида на жительство и обратиться в суд с иском против решения о высылке или выдворении их из страны. Они могут опротестовывать соответствующие административные акты компетентного органа по делам иностранцев (иск об оспаривании). При удовлетворении иска суд сам отменяет соответствующие адми­нистративные акты.

Иностранцы, которые уже въехали в Германию по гостевой визе и получили отказ на продление этой визы или отказ на получение вида на жительство, могут подать иск против решения об отказе, при­нятого ведомством по делам иностранцев. При удовлетворении иска

суд обязывает орган по делам иностранцев выдать соответствующее разрешение (иск о принуждении к изданию административного акта).

То же самое действует в отношении иностранцев, которые въе­хали в Германию, чтобы попросить политического убежища, но их заявление не было удовлетворено. Во всех этих случаях речь идет о публично-правовых спорах, так как государство, являясь носите­лем государственной власти, находится с гражданами в отношениях субординации.

5. Типичными публично-правовыми спорами являются вопросы в области строительного права.

Если кто-либо собирается осуществить строительство, реконструк­цию или снос дома, он должен обязательно получить разрешение на проведение строительных работ. Если орган власти ему в этом отказывает, гражданин может подать иск о выдаче разрешения (иск о принуждении). При удовлетворении иска суд обязывает орган госу­дарственной власти выдать соответствующее разрешение.

6. Нормы и правила дорожного движения — еще одна сфера, в ко­торой гражданин вступает с государством в отношения субор­динации и где применяются административные иски.

Если орган дорожной полиции устанавливает знак ограничения скорости 120 км/час, то речь идет об административном акте, который гражданин может обжаловать, так как. он ограничивает его свободу. То же самое относится и к знакам, запрещающим парковку, к свето­фору и т.д. (иск об оспаривании).

На практике часто встречаются случаи, когда полиция отдает рас­поряжение об эвакуации машины, припаркованной, по ее мнению, неправильно, и затем выставляет счет на возмещение гражданином расходов на эвакуацию. Гражданин может опротестовать в админи­стративном суде требование об оплате расходов на эвакуацию (иск об оспаривании).

7. Право содержания ресторанов и гостиниц

Если гражданин захочет открыть в Германии ресторан, ему потре­буется соответствующее разрешение. Оно выдается при соблюдении определенных предпосылок. Если гражданин считает, что управление несправедливо отказало в выдаче разрешения, он может подать иск о выдаче разрешения (иск о принуждении).

Если какое-либо лицо содержит ресторан и орган власти соби­рается отозвать его лицензию (например, из-за несоблюдения сани­тарно-гигиенических норм), он может подать соответствующий иск (иск об оспаривании). При удовлетворении иска суд непосредственно

отменяет решение об изъятии лицензии, так что лицензия на содер­жание ресторана продолжает действовать в неизмененной форме.

8. Решения экзаменационных комиссий

Чтобы работать по той или иной профессии, в Германии необхо­димо получить соответствующий диплом или сдать государственные экзамены. Так, будущий судья или адвокат должны сдать два государ­ственных экзамена: один после окончания учебы в университете, вто­рой после двухлетней стажировки. То же самое относится и к врачам. Процедура сдачи экзамена является административной процедурой, по завершении которой выдается административный акт (диплом или иной сертификат). Если экзаменуемый не согласен с результатом экза­мена, то он может опротестовать его в административном суде. Ведь государственная экзаменационная комиссия находится с ним в отно­шениях власти и подчинения и осуществляет государственную власть (иск о принуждении к выполнению обязательств).

9. Еще одна важная категория публично-правовых споров — это споры в области чиновничьего права.

Здесь нужно знать, что в Германии наряду с находящимися на го­сударственной службе служащими существуют и так называемые чиновники, которые находятся в особо доверенных отношениях с го­сударством. В отличие от служащих, чиновники не заключают трудо­вые договоры. Они назначаются так же, как и судьи, и затем получают от государства установленное законом жалованье.

Если чиновник собирается подать иск, так как его «работодатель» отказывает ему в повышении жалованья, он обращается в админи­стративный суд (иск о принуждении, так как повышение по должно­сти есть административный акт). То же самое относится и к случаю так называемого конкурентного спора, т.е. когда чиновник проигры­вает своему коллеге в конкурсе на занятие более высокой должности и считает решение отборочной комиссии неправомерным (общий иск об исполнении обязательств, так как истец хочет добиться бездей­ствия, т.е. предотвратить издание административного акта). Во всех этих случаях истец находится со своим работодателем не в равно­правных отношениях, а в особых отношениях власти, которые харак­теризуются субординацией.

10. К компетенции административных судов относятся также те случаи, когда гражданин или объединения хотят воспользо­ваться публичными заведениями, принадлежащими государ­ству. Классический пример такого случая — партия хотела бы провести собрание в большом зале, принадлежащем городу,

но муниципалитет не хочет предоставить зал в распоряжение партии. Если городской зал, школа, кладбище или другое госу­дарственное заведение служит публичным целям, то гражданин принципиально имеет право на доступ туда, и это право он мо­жет оспорить в административном суде. При решении вопроса о доступе в какое-либо заведение или организацию, т.е. вопроса о том, имеется «ЛИ» доступ, речь идет о публично-правовом спо­ре, так как гражданин предъявляет государству как носителю государственной власти требование удовлетворить свое право (иск о принуждении). С этим нельзя путать вопрос «КАК», т.е. во­прос об оформлении отношений пользования, что может про­исходить и частноправовым путем, так что соответствующие споры — например, о стоимости аренды городского зала — при необходимости рассматриваются судами общей юрисдикции.

11. Такое различие существует и при предоставлении субсидий: ре­шение о субсидии определенному лицу является публично-право­вым, так как государство выступает как носитель государственной власти. Конкретная процедура (выплата, условия предоставления субсидии и т.д.) зависит тогда от оформления правоотношения. Если оно является частноправовым, то споры по процедуре вы­платы субсидии (вопрос «КАК») рассматриваются судами общей юрисдикцией, в ином случае административным судом.

12. Меры противодействия загрязнению окружающей среды в ре­зультате деятельности публично-правовых организаций тоже относятся к компетенции административных судов. Решающее значение имеет вопрос, носит ли выдвигаемое гражданином тре­бование о защите от вредных выбросов публично-правовой ха­рактер. Это бывает в тех случаях, когда сами выбросы являются результатом исполнения какой-либо публичной задачи. Приме­ры из судебной практики высших административных судов: шум от сирены пожарных (государственных) машин, неприятные за­пахи от городских очистных сооружений, шум, доносящийся с го­родской игровой площадки, очень яркий свет от городского улич­ного фонаря, проникающий по ночам в спальню (иск об исполне­нии обязательства, т.е. простого действия либо бездействия).

3. Выводы

Обобщая можно сказать, что административно-правовая защита пре­доставляется обширно. Возможность обращения в административный

суд открыта по всем публично-правовым спорам, если прямо не пред­усмотрена компетенция иного суда (§ 40 АПК Германии). Это означа­ет, что для всех этих дел должен существовать подходящий вид иска. От выбора конкретного вида иска зависят предпосылки допустимости иска и при определенных условиях также и объем проверки.

Обширная правовая защита, однако, обеспечивается уже из консти­туционно-правовых оснований: закрепленный в конституции принцип правового государства содержит так называемое притязание на су­дебную защиту права, согласно которому в отношении всех государ­ственных действий, которые могли бы ущемлять права людей, должна существовать возможность обращения в суд. Именно это было обо­значеноодним из «отцов» немецкого Основного закона как «ключевой камень в сводах правовой государственности».