Структура и функции юрисдикции административных судов в Германии

Structure and functions of administrative courts' jurisdiction in Germany

Вольфганг Шлик,

заместитель председателя Федерального Верховного суда (Германия) Wolfgang Schlick,

Vice-president of the Federal Supreme Court (Germany)

Аннотация: В настоящей статье описывается структура и функции администра­тивных судебных органов Германии, целью которых является достижение пре­доставления быстрой и эффективной правовой защиты для граждан, а также обеспечение единообразного толкования и применения закона на всей террито­рии ФРГ.

Ключевые слова: правовая защита, административный суд, судопроизводство, иск, апелляция.

Abstract: This article describes the structure and functions of administrative courts' system in Germany. Their goal is to ensure provision of quick and effective legal protection of the cit­izens, as well as ensuring uniform interpretation and application of the law in the whole terri­tory of Germany. The article provides detailed description of the procedures of the court pro­ceeding, conducted by the administrative courts (first instance), higher administrative courts of lands (second instance) and by the Federal Administrative Court (third instance).

Key words: legal protection, administrative court, court proceeding, suit, appeal.

В соответствии со ст. 19 абз. 4 немецкой Конституции каждый граж­данин имеет право рассматривать дело в судебном порядке, если его права были нарушены государственной властью, то есть государством и его органами. Каждый гражданин может требовать, чтобы по поводу всех государственных актов и мер, которые были против него предпри­няты, решение принимал независимый судья в соответствии с законом.

Задача предоставления гражданину правовой защиты против госу­дарственного акта в первую очередь вменяется в обязанность общим административным судам. Кроме того, существуют особые админи­стративные юрисдикции для социального права и налогового права. Дело в том, что для данных юрисдикций, в виде исключения, не воз­никает подведомственности.

Административные суды должны помочь гражданину добиться сво­их прав по возможности быстро и эффективно. Кроме того, необходимо обеспечить единообразное толкование и применение закона на всей территории Федеративной Республики Германии. Для достижения данных целей были организованы три инстанции: местные админи­стративные суды в качестве первой инстанции, высшие администра­тивные суды земель в качестве кассационной инстанции и Федераль­ный административный суд в качестве высшей судебной инстанции. Административные суды и высшие административные суды земель являются судами федеральных земель. У каждой федеральной земли есть только один высший административный суд земли, в компетент­ность которого входит осуществление судопроизводства на террито­рии всей федеральной земли (например, Бавария, Гессен или Северный Рейн-Вестфалия). Федеральный административный суд в качестве выс­шего суда является Федеральным судом, и в его компетентность вхо­дит осуществление судопроизводства на всей территории государства Федеративная Республика Германия. Процессуальное право, которое должны применять административные суды при вынесении решения, регулируется положением об административных судах. Данный за­кон соответствует Гражданскому процессуальному кодексу и Уголов­но-процессуальному кодексу, которые регулируют судопроизводство, осуществляемое судами по гражданским делам и уголовными судами.

1. Судопроизводство, осуществляемое административными судами (первая инстанция)

По публично-правовым спорам большинство исков подаются в мест­ные административные суды как суды первой инстанции. Для подачи

иска необходимо исковое заявление, которое должно содержать хода­тайство и по возможности точно излагать требование истца.

Если гражданин обращается в административный суд, то в зави­симости от обстоятельств дела учитываются различные виды иска, а именно, иск об оспаривании решения, иск о принуждении к выпол­нению обязательства, общий иск об исполнении обязательства (на­пример, иск о выплате денежной суммы) или установительный иск.

Определенные правовые отношения между государством и граж­данами очень часто определяются порядком власти и подчинения административных прав. Органы государственной власти, такие как,

например, полиция и особые органы поддержания общественного порядка и безопасности, выносят в одностороннем порядке предпи­сания и запреты, обязательные к исполнению. Они предоставляют или отклоняют санкции или разрешения, например, согласие на по­стройку дома или разрешение на управление автомобилем, или раз­решение заниматься определенным промыслом. Такие меры органов государственной власти, которые имеют непосредственную юриди­ческую силу и осуществляются для регулирование отдельного слу­чая, в немецком административном праве называются «администра­тивные акты».

Иск об оспаривании судебного решения предназначен для отмены обременяющего административного акта. В данном случае в качестве примера можно привести решение суда, в соответствии с которым предприятие закрыло ресторан вследствие несоблюдения строитель­ных норм. Иск о принуждении к выполнению обязательства предна­значен для того, чтобы с помощью суда добиться получения благо­приятного административного акта, например, выдачу разрешения на строительство, которое служба государственного строительного надзора до этого отклонило.

Оба иска предусматривают то, что истец может предъявить иск, если его права были нарушены вследствие вынесения обременитель­ного административного акта или вследствие отклонения благопри­ятного административного акта. Это означает то, что законодатель­ство, в соответствии с которым права истца считаются нарушенными, должно служить интересам истца. Это исключает обращение к нару­шению иностранного права или обжалование нарушения постанов­лений, которые касаются благополучия всего общества. Например, гражданин, который защищается от строительства ветроэнергети­ческой установки по соседству с ним, может возразить в связи с тем, что строительство установки предприятием приведет к возникнове­нию недопустимого шума на его собственном земельном участке.

Как правило, иск допустим, если перед этим было осуществле­но безуспешное производство по иску третьего лица против при­нудительного исполнения. Это является особым предварительным судопроизводством по делу, во время которого административный орган должен еще раз проверить законность его решения. Апел­ляция и подача иска связаны по срокам, они должны быть поданы

в течение месяца после объявления административного акта и ре­шения об обжаловании.

Если был подан иск об оспаривании решения, то административ­ный суд проверяет, является ли обжалованный административный акт с объективной точки зрения противоправным и были ли в резуль­тате этого нарушены субъективные права истца. Если был подан иск о принуждении к выполнению обязательства, то суд проверяет, явля­ется ли отклонение или неисполнение административного акта про­тивоправным и существует ли нарушение субъективных прав истца.

Апелляция и иск об оспаривании решения имеют приостанавлива­ющее действие. Это означает то, что оспариваемый административ­ный акт не может быть приведен в исполнение до принятия решения административным судом. В таком случае, например, если государ­ственный орган запрещает владельцу ресторана эксплуатацию его ресторана вследствие несоблюдения строительных норм, то владе­лец ресторана имеет право до вынесения решения по поводу апелля­ции и прилагаемого иска об оспаривании решения продолжать экс­плуатировать свой ресторан. Однако данное приостанавливающее действие отменяется в определенных случаях, например, при безот­лагательных предписаниях и неотложных мерах служащих исполни­тельного органа полиции.

Административный суд выносит решение по поводу иска, пере­данного в суд, в особенности по поводу исков об оспаривании реше­ния и исков о принуждении к выполнению обязательства. Решение принимается, как правило, посредством вынесения приговора на ос­новеустного судебного разбирательства, суд состоит из трех про­фессиональных судей и двух непрофессиональных судей, выполняю­щих функции судебной власти на общественных началах. В простых случаях административный суд может передать дело для вынесения решения одному из профессиональных судей, который является еди­ноличным судьей.

2. Судопроизводство, осуществляемое высшими административными судами земель (вторая инстанция)

Высшие административные суды земель компетентны выносить реше­ния по поводу апелляций о несогласии с решениями первой инстан­ции, то есть административных судов. Раньше каждое решение адми­нистративного суда могло быть обжаловано апелляцией, но немецкие

законодатели уже много лет назад, а именно в 1997 году, установи­ли так называемое Положение о допуске апелляции. В соответствии с § 124 Положения об административных судах участвующие стороны имеют право на обжалование апелляции только в том случае, если оно было разрешено. Обжалование разрешается, если выполнены опреде­ленные требования, установленные законом. Данное законное огра­ничение возможности обжаловать решение суда при помощи подачи апелляции необходимо для уменьшения нагрузки на вторую инстан­цию, и оно должно способствовать тому, чтобы простые дела или дела, по которым уже выяснены важные правовые вопросы, могли быть за­вершены быстро и без больших затрат.

Разрешение на апелляцию, с одной стороны, может быть получено в самом административном суде. Это возможно, если в деле, по мне­нию суда, существуют основные невыясненные вопросы (принцип обжалования) или если административный суд сознательно отка­зывается от судопроизводства вышестоящего высшего администра­тивного суда земли или Федерального административного суда, так как он не считает правильным решение осуществлять данное судо­производство (разногласия в отношении обжалования). Высший ад­министративный суд земли связан данным разрешением с админи­стративным судом.

Намного чаще встречается ситуация, когда административный суд апелляцию не разрешает. В таком случае заинтересованная сторона должна подать специальное ходатайство о разрешении обжалования. Тогда высший административный суд земли решает без устного судеб­ного разбирательства на основе вынесенного постановления по поводу того, присутствует ли основание для разрешения апелляции или нет. С точки зрения заинтересованной стороны самыми важными осно­ваниями для разрешения обжалования высшим административным судом земли являются серьезные сомнения в справедливости реше­ния, вынесенного первой инстанцией.

Для кассационного производства после успешного получения раз­решения действуют такие же положения, как и для судопроизводства, осуществляемого в первой инстанции. Кассационный суд уполномо­чен и обязан так же тщательно проверить дело, как и административ­ный суд. Если высший административный суд земли считает, что фак­тов, которые были получены до настоящего времени, недостаточно для формирования мнения, то он должен их дополнительно получить. Например, свидетели, которые были вызваны в первую инстанцию,

часто допрашиваются заново, или проводится повторный осмотр ме­ста происшествия.

Высший административный суд земли при вынесении решения должен учитывать то, что законодательство для территории всей федеральной земли, которая входит в его компетенцию, толкуется и применяется унифицировано. Это важно уже потому, что законы соответствующей федеральной земли (например, Бавария, Гессен или Северный Рейн-Вестфалия), как правило, не проверяются Федераль­ным административным судом. Такие правовые предписания (напри­мер, школьное право, строительное право) окончательно проверяются высшим административным судом земли.

Как уже было сказано, высший административный суд земли в пер­вую очередь является кассационной инстанцией. Однако он является судом первой инстанции в некоторых исключительных случаях, кото­рые особым образом урегулированы законом. Так, например, высший административный суд земли в соответствии с § 47 Положения об ад­министративных судах в качестве первой инстанции по ходатайству заинтересованного лица или государственного органа выносит реше­ние о законности планов застройки или о законности нормативных актов федеральной земли или так называемых «правовых предписа­ний», которые ниже закона, принятого законодательным органом зем­ли. Данное особое судопроизводство называют «судопроизводством по проверке действительности правовых предписаний». Правовые предписания, которые были вынесены органами земли, а особенно правительствами земли или министрами, могут быть проверены в су­допроизводстве по проверке действительности правовых предписа­ний только в таком случае, если это определено в соответствующем законодательстве земли. В некоторых федеральных землях такие дела встречаются. Важным является то, что высшие административные суды земель, так же как и все другие немецкие суды, не обладают компетенцией признавать недействительными официальные законы, которые были изданы федеральным парламентом или парламентом страны. Только Федеральный конституционный суд и конституцион­ные суды земель имеют полномочия по признанию недействительным официальный закон, изданный парламентом, вследствие нарушения Конституции или вследствие нарушения основного закона соответ­ствующей федеральной земли.

Высшие административные суды земель выносят решение в со­ответствии с § 48 Положения об административных судах в каче­стве первой инстанции о спорах, которые касаются строительства

и эксплуатации электростанций, особенно атомных электростанций, строительства и эксплуатации аэропортов, участков железной доро­ги или государственных автомагистралей. Благодаря данной особой компетенции выступать в качестве первой инстанции для крупномас­штабных проектов достигается то, что при осуществлении данных судопроизводств, отнимающих много времени, при проведении ко­торых часто участвует несколько сотен истцов, имеется только одна фактическая инстанция. Это приводит к существенному сокращению продолжительности судопроизводства.

Высшие административные суды земель выносят решение в при­сутствии трех профессиональных судей. Земли могут определять, что не трое, а пятеро судей принимают участие, из которых двое судей могут быть непрофессиональными судьями, выполняющими функции судебной власти на общественных началах.

3. Судопроизводство, осуществляемое Федеральным административным судом (третья инстанция)

Доступ в Федеральный административный суд, который выступает в качестве третьей инстанции, является свободным, так же как и до­ступ в высший административный суд земли, который является вто­рой инстанцией. Пересмотр дела, так же как и апелляция, допустим только в том случае, если это было разрешено. Разрешение можно получить, если для этого имеются определенные основания. Данных оснований для получения разрешения на пересмотр дела еще мень­ше, чем оснований для получения разрешения на обжалование. Пере­смотр дела возможен только в том случае, если имеются основания для получения разрешения, принципиальное значение или расхож­дение, или если высшим административным судом земли допущены ошибки в судопроизводстве. В результате это означает то, что обра­титься в третью инстанцию после второй инстанции труднее, чем об­ратиться после первой инстанции во вторую.

В данном случае допуск может быть осуществлен двумя путями, так же как при осуществлении процедуры допущения для получения допуска во вторую инстанцию. Пересмотр дела назначает высший ад­министративный суд земли или Федеральный административный суд.

Если назначается осуществление судопроизводства по пересмотру дела, то Федеральный административный суд проверяет, содержит ли обжалованное решение правовые ошибки. В отличие от высшего ад­министративного суда земли, Федеральный административный суд

может проверить обжалованное решение только с правовой точки зрения.

Ограничение степени проверки проявляется, прежде всего, в том, что Федеральный административный суд связан результатами высше­го административного суда земли при выяснении обстоятельств дела. Федеральный административный суд не может самостоятельно полу­чить факты. Это суд, который ограничен контролем правовых норм. Если, по мнению Федерального административного суда, установле­ны не все необходимые факты, то кассационный суд должен вернуть дело в высший административный суд земли с требованием выявить отсутствующие факты и затем заново вынести решение. То же самое действует при наличии ошибок во время расследования обстоятельств дела. Если сторона жалуется на законных основаниях на то, что дол­жен был бы быть допрошен один из свидетелей, названных ею, то сам Федеральный административный суд не может выслушать свидетеля и, таким образом, устранить ошибку. Более того, Федеральный адми­нистративный суд должен отменить решение и вернуть дело во вто­рую инстанцию для того, чтобы можно было исправить данную ошиб­ку с несостоявшимся допросом свидетеля.

Дополнительное ограничение степени проверки возникает из того, что кассационный суд не может и не имеет права проверить дело с точ­ки зрения каждого учитываемого правового положения. Он может проверить только то, правильно ли высший административный суд земли истолковал и применил право на обжалование. Обжалованным может быть только право, которое действует на федеральном уровне, то есть все федеральные законы, включая право Европейского Союза и общее международное право. Законы федеральных земель могут быть обжалованы только в исключительных случаях, а именно, толь­ко на основании постановлений в соответствии со специальными за­конами в определенных случаях.

Необходимо учитывать одну особенность при допуске ошибок в судопроизводстве. Федеральный административный суд осущест­вляет в основном тщательный контроль на предмет того, противоре­чит ли решение высшего административного суда земли праву на об­жалование, а высший административный суд земли может проверить ошибки, допущенные в судопроизводстве только в том случае, если они были предъявлены заявителем апелляционной жалобы и доказа­ны на основе фактов.

При вынесении решения Федеральным административным судом принимают участие пятеро профессиональных судей, при вынесении

постановления без устного судебного разбирательства — только трое судей. В кассационной инстанции, которая занимается только право­выми вопросами, не предусмотрено участие судей, не являющихся юристами-профессионалами.