Совершенствование административных процедур как один из этапов дебюрократизации государственного аппарата в Республике Беларусь

Improvement of administrative procedures as one of the stages of the de-bureaucratisation of the state apparatus in the Republic of Belarus

Анна Пинаева,

кандидат юридических наук, главный советник управления законодательства о гражданских, финансово-экономических и экологических отношениях Национального центра законодательства и правовых исследований Республики Беларусь, старший преподаватель кафедры гражданского права Белорусского государственного университета

Anna Pinaeva,

Ph.D.

Аннотация: На основании анализа нормативных правовых актов Республики Бе­ларусь об административных процедурах рассмотрен процесс совершенство­вания порядка осуществления административных процедур как приоритетного направления дебюрократизации государственного аппарата в Республике Бела­русь. Автором исследованы структура законодательства об административных процедурах, отдельные проблемные вопросы осуществления административ­ных процедур и даны рекомендации по оптимизации системы нормативных пра­вовых актов в рассматриваемой сфере.

Ключевые слова: совершенствование административных процедур, дебюрокра­тизация государственного аппарата, правовая реформа.

Abstract: The author presents the improvement process of administrative procedures as a priority for de-bureaucratisation of the state apparatus in the Republic of Belarus, based on the analysis of the regulatory legal acts of the Republic of Belarus on administrative pro­cedures. The author analysed the structure of the legislation on administrative procedures,

certain topical issues related to the implementation of administrative procedure and provid­ed recommendations for optimising the Belarusian legal framework in the above-mentioned sphere.

Key words: improvement of the administrative procedures, de-bureaucratisation of the state apparatus, legal reform.

Активная работа по дебюрократизации государственного аппарата и формированию законодательства об административных процеду­рах в Республике Беларусь началась с середины 2000 годов.

Издание 27 декабря 2006 года Директивы Президента Республики Бе­ларусь № 2 «О мерах по дальнейшей дебюрократизации государственно­го аппарата» (далее — Директива) заложило фундамент для признания дебюрократизации государственного аппарата в качестве приоритет­ного направления государственной политики. Положения Директивы определили вектор развития законодательства в указанной сфере на все последующие годы, установив в качестве одного из основных критери­ев оценки деятельности государственных органов состояние работы с гражданами, в том числе при принятии административных решений.

При этом в Директиве специально подчеркивалось, что руково­дители государственных органов обязаны уделять особое внимание соблюдению требований законодательства об административных процедурах.

В настоящее время в Беларуси сложилась следующая система ак­тов законодательства об административных процедурах:

• Закон Республики Беларусь от 18 октября 2008 года «Об основах административных процедур» (далее — Закон);

• перечни административных процедур;

• отраслевые законодательные акты, регулирующие порядок осу­ществления конкретных процедур.

Ведущим нормативным правовым актом является Закон, сфера дей­ствия которого ограничена принятием на основании заявлений граж­дан и юридических лиц административных решений, которые устанав­ливают, изменяют либо прекращают права и обязанности заявителя.

При этом предусмотрен целый ряд изъятий из сферы действия За­кона. В частности, действие законодательства об административных процедурах не распространяется на:

• отношения, регулируемые законодательством об избирательной системе и референдуме, о нормотворческой деятельности, о по­рядке реализации права законодательной инициативы гражда­нами Республики Беларусь;

• отношения, регулируемые гражданским законодательством, в части договорных и иных обязательств, бюджетным, банков­ским законодательством, законодательством об экономической несостоятельности (банкротстве), кроме случаев, предусмотрен­ных законодательными актами и постановлениями Совета Ми­нистров Республики Беларусь;

• организацию и проведение проверок контролирующими (над­зорными) органами (в том числе налоговых проверок);

• совершение нотариальных действий;

• отношения, связанные с назначением пенсий;

• отношения в сфере образования, трудовых и связанных с ними отношений, поступления, прохождения и прекращения государ­ственной и воинской службы, службы в органах внутренних дел, Следственном комитете Республики Беларусь, органах и подразде­лениях по чрезвычайным ситуациям, органах финансовых рассле­дований Комитета государственного контроля Республики Бела­русь, кроме случаев, предусмотренных законодательными актами и постановлениями Совета Министров Республики Беларусь и др.

В Законе закреплены требования к уровню регламентации адми­нистративных процедур. Так, наименования административных про­цедур, виды органов, их осуществляющих, перечни предоставляемых документов, сроки осуществления административных процедур и дей­ствия документов, выдаваемых при осуществлении административных процедур, размер платы за их осуществление могут устанавливаться только законодательными актами (законами, декретами и указами Пре­зидента Республики Беларусь), постановлениями Совета Министров Республики Беларусь. Такие нормативные предписания позволили ре­шить отдельные проблемные вопросы, которые имели место на этапе формирования законодательства об административных процедурах до середины 2000 годов. В частности, удалось обеспечить стабильность законодательства об административных процедурах, избежать множе­ственности ведомственных нормативных правовых актов с различным правовым регулированием в отношении однотипных процедур, а также заложить основу для последующего единообразного регулирования порядка осуществления административных процедур.

Следует обратить внимание на закрепление в Законе принципа приоритета интересов заявителя, в соответствии с которым в случае неясности или нечеткости предписаний нормативного правового акта административные решения должны приниматься уполномоченны­ми органами исходя из максимального учета интересов таких лиц.

Еще одним важнейшим положением Закона является запрет на ис­требование у заявителей документов, которые могут быть запроше­ны уполномоченным органом самостоятельно, направленный на соз­дание условий для реализации заявительного принципа одного окна. По каждому факту нарушения таких требований, истребования от граждан документов, предоставление которых не предусмотрено

законодательством об административных процедурах, необоснован­ного отказа в выдаче справок или других документов, неправомерно­го взимания платы за их выдачу, а также нарушения сроков выдачи справок либо иных документов виновные лица привлекаются к адми­нистративной ответственности.

Кроме того, Закон закрепляет общие требования к подаче и рассмо­трению заявления об осуществлении административной процедуры, в том числе порядку организации личного приема граждан руководи­телем уполномоченного органа, процессу принятия административ­ного решения и исполнения принятого решения.

Довольно подробно регламентирован механизм обжалования ад­министративного решения. По общему правилу обязательным усло­вием обращения гражданина в суд является предварительное досу­дебное обжалование административного решения в вышестоящей инстанции. Такая жалоба должна быть рассмотрена, а гражданину сообщено о принятом решении в месячный срок. Последующее об­жалование административных решений в судебном порядке регули­руется Гражданским процессуальным кодексом Республики Беларусь и Хозяйственным процессуальным кодексом Республики Беларусь. Рассмотрение жалобы осуществляется судами общей юрисдикции в порядке производства по делам, возникающим из административ­но-правовых отношений. Жалоба может быть подана в суд в месячный срок, исчисляемый со дня получения гражданином отказа вышесто­ящей инстанции в удовлетворении жалобы или со дня истечения ме­сячного срока после подачи жалобы, если заявителем не был получен на нее ответ, а при отсутствии обязательного внесудебного порядка обжалования — со дня, когда гражданину стало известно о наруше­нии его права. В целом в республике наблюдается существенная дис­пропорция между количеством жалоб, рассмотренных в судебном порядке, и жалоб, рассмотренных в административном порядке. Так, в 2014 году в суды общей юрисдикции поступило всего 1512 жалоб на действия (бездействия) государственных органов, должностных лиц, из них удовлетворено 556 жалоб, что примерно в 176 раз меньше количества гражданских и хозяйственных споров, рассмотренных су­дами за тот же период, и существенно меньше количества жалоб, по­ступающих в вышестоящие инстанции.

Важным структурным элементом белорусского законодательства в области административных процедур является наличие перечней административных процедур.

• перечень административных процедур, осуществляемых госу­дарственными органами и иными организациями в отношении граждан, утвержденный Указом Президента Республики Бела­русь от 26 апреля 2010 г. № 200 (далее — Указ). Указ представляет собой комплексный законодательный акт, в котором все адми­нистративные процедуры сгруппированы по сферам деятель­ности. При этом большая часть относится к сфере гражданско­го и социального законодательства: образование, жилищные правоотношения, транспорт, государственная регистрация не­движимого имущества, прав на него и сделок с ним и прочие. В данном нормативном правовом акте устанавливаются сроки совершения административных процедур (как правило, в тече­ние нескольких дней), стоимость (как правило, бесплатно), пе­речень документов, необходимых для их осуществления, срок действия справок и иных документов.

Отметим, что в настоящее время Указ содержит порядка 600 про­цедур, при этом осуществление иных административных процедур, не включенных в данный перечень, не допускается, исключения из это­го предписания четко перечислены в данном Указе;

• единый перечень административных процедур, осуществляе­мых государственными органами и иными организациями в от­ношении юридических лиц и индивидуальных предпринима­телей, утвержденный постановлением Совета Министров Ре­спублики Беларусь от 17 февраля 2012 г. № 156 и содержащий информацию о том, куда необходимо обращаться за соверше­нием административной процедуры, сроках осуществления ад­министративных процедур, сроках действия документов, выда­ваемых при осуществлении административных процедур, доку­ментах, которые следует представить, а также размере платы, взимаемой за осуществление административной процедуры.

Особую роль в системе законодательства об административных процедурах играют отраслевые законодательные акты, регламенти­рующие порядок осуществления конкретных административных про­цедур.

в сфере государственной регистрации недвижимого имущества, прав на него и сделок с ним, совершаемых по заявлениям граждан, напри­мер, создание изолированного жилого помещения, регистрация до­говора купли-продажи земельного участка, перехода права собствен­ности на жилой дом. Кроме того, закреплен необходимый перечень документов, которые должны быть представлены заявителем, указан срок, в течение которого совершается данная административная про­цедура, стоимость ее совершения и пр. Вместе с тем, порядок совер­шения регистрационных действий, общие требования к документам и заявлению, процедура принятия решения о совершении регистра­ционного действия, в том числе и сроки, установлены Законом Респу­блики Беларусь «О государственной регистрации недвижимого иму­щества, прав на него и сделок с ним».

Таким образом, ведущую роль в системе законодательства об ад­министративных процедурах на сегодняшний день играют отрасле­вые законодательные акты, содержащие детализированные требова­ния к процессу принятия административного решения. Роль Закона и предпринятая законодателем попытка комплексного регулирова­ния указанной сферы в нем в целом нивелированы его недостаточной полнотой, узостью сферы действия и наличием иных актов законода­тельства, регулирующих схожие отношения. В этой связи основным системообразующим вопросом в сфере административных процедур, требующим постоянного внимания со стороны законодателя, остает­ся поддержание баланса между Законом, перечнями и отраслевыми законодательными актами, регулирующими вопросы осуществления конкретных административных процедур.

Также существует ряд актуальных проблемных вопросов, кото­рые не получили должного урегулирования в отечественном законо­дательстве. Так, в настоящее время в число участников администра­тивной процедуры не входят третьи лица, чьи права и законные ин­тересы могут затрагиваться принимаемым уполномоченным органом административным решением. Такие лица не участвуют в процессе принятия административного решения, как правило, не уведомляют­ся о совершении административной процедуры и не могут восполь­зоваться правами, предоставляемыми Законом. Защита своих прав и законных интересов возможна исключительно в рамках законода­тельства об обращениях граждан и юридических лиц.

Неурегулированными остаются вопросы дальнейшей судьбы при­нятого административного решения, в том числе его недействитель­ности, порядке аннулирования, отмены, признания утратившим силу.

При этом основной проблемой является параллельное действие законодательства об административных процедурах и законодатель­ства об обращениях граждан и юридических лиц, регулирующих по­рядок рассмотрения обращений граждан в государственные органы и другие организации. Содержащееся в Законе довольно узкое опре­деление административной процедуры как разновидности обраще­ний граждан не позволяет в полной мере разграничить как принципи­ально различные деятельность в сфере административных процедур и рассмотрение обращений граждан и юридических лиц. Так, под ад­министративной процедурой понимаются действия уполномоченно­го органа, совершаемые на основании заявления заинтересованного лица, по установлению (предоставлению, удостоверению, подтверж­дению, регистрации, обеспечению), изменению, приостановлению, сохранению, переходу или прекращению прав и (или) обязанностей, в том числе заканчивающиеся выдачей справки или другого докумен­та (его принятием, согласованием, утверждением), либо регистраци­ей или учетом заинтересованного лица, его имущества, либо предо­ставлением денежных средств, иного имущества и (или) услуг за счет средств республиканского или местных бюджетов, государственных внебюджетных фондов, из имущества, находящегося в республикан­ской или коммунальной собственности.

В этой связи основным критерием отнесения деятельности госу­дарственных органов и иных организаций к административным про­цедурам является наличие соответствующих процедур либо в Ука­зе, либо в постановлении Совета Министров Республики Беларусь от 17.02.2012 г. № 156. Сложившаяся ситуация существенно затрудняет правоприменение и приводит к многочисленным нарушениям законо­дательства, в том числе когда заявления о совершении администра­тивной процедуры рассматриваются по правилам законодательства об обращениях граждан.

Вместе с тем следует отметить, что законодательство об админи­стративных процедурах постоянно совершенствуется. Так, 23 марта 2015 года Директива была изложена в новой редакции, установив до­полнительные требования к государственным органами и их руко­водителям. Предполагается, что в скором времени структура отече­ственного законодательства в рассматриваемой сфере дополнится еще такими распорядительными документами, как инструкции по со­вершению сложных и многоступенчатых процедур, призванными обеспечить четкий, прозрачный и максимально необременительный для граждан механизм осуществления таких процедур, установление

промежуточных и предельных сроков их выполнения, исключение на­думанных и необоснованно затратных требований.

В настоящее время в соответствии с планом подготовки законо­проектов на 2015 год, утвержденным Указом Президента Республики Беларусь от 13 февраля 2015 г. № 55, осуществляется разработка за­конопроекта о внесении изменений и дополнений в Закон Республики Беларусь «Об основах административных процедур», в рамках кото­рого имеющиеся отдельные пробелы в правовом регулировании, на­деемся, будут восполнены.

Следует отметить, что работа по оптимизации деятельности упол­номоченных органов ведется непрерывно не только на законодатель­ном уровне. Так, в местных исполнительных и распорядительных орга­нах создаются структурные подразделения по реализации заявитель­ного принципа одного окна, которые осуществляют консультирование граждан, прием заявлений, выдачу административных решений, за­прашивают необходимые документы из иных государственных орга­нов и организаций. Создан и развивается единый портал электронных услуг http://portal.gov.by, обеспечивающий возможность совершения отдельных административных процедур в электронном виде, в ре­спублике действует единый справочный телефонный номер. На сай­те Национального центра законодательства и правовых исследований Республики Беларусь функционирует специальная рубрика, предна­значенная для рассмотрения вопросов, связанных с осуществлением административных процедур. Учитывая значение состояния работы с гражданами для правильной и бесперебойной организации работы государственных органов и иных организаций, на республиканском уровне проводятся регулярные мониторинги состояния работы с об­ращениями граждан и юридических лиц, в рамках которых также осуществляется проверка соблюдения положений законодательства об административных процедурах. В будущем планируется разрабо­тать и внедрить систему рейтинговой оценки гражданами эффектив­ности деятельности организаций, оказывающих услуги, обеспечива­ющие жизнедеятельность населения, качества осуществления адми­нистративных процедур путем анкетирования, проведения опросов в глобальной компьютерной сети Интернет и иных мероприятий с ис­пользованием информационных и телекоммуникационных техноло­гий. Такая оценка будет учитываться при проведении ротации руко­водящих кадров соответствующих организаций.

Deutsche Gesellschaft fur Internationale Zusammenarbeit (GIZ) GmbH