<<

Совершенствование административных процедур как один из этапов дебюрократизации государственного аппарата в Республике Беларусь

Improvement of administrative procedures as one of the stages of the de-bureaucratisation of the state apparatus in the Republic of Belarus

Анна Пинаева,

кандидат юридических наук, главный советник управления законодательства о гражданских, финансово-экономических и экологических отношениях Национального центра законодательства и правовых исследований Республики Беларусь, старший преподаватель кафедры гражданского права Белорусского государственного университета

Anna Pinaeva,

Ph.D.

in law, chief adviser of the office for legislation on civil, financial and economic and environmental relations of the National center for legislation and legal studies of the Republic of Belarus, senior lecturer of the civil law department of the Belarusian State University

Аннотация: На основании анализа нормативных правовых актов Республики Бе­ларусь об административных процедурах рассмотрен процесс совершенство­вания порядка осуществления административных процедур как приоритетного направления дебюрократизации государственного аппарата в Республике Бела­русь. Автором исследованы структура законодательства об административных процедурах, отдельные проблемные вопросы осуществления административ­ных процедур и даны рекомендации по оптимизации системы нормативных пра­вовых актов в рассматриваемой сфере.

Ключевые слова: совершенствование административных процедур, дебюрокра­тизация государственного аппарата, правовая реформа.

Abstract: The author presents the improvement process of administrative procedures as a priority for de-bureaucratisation of the state apparatus in the Republic of Belarus, based on the analysis of the regulatory legal acts of the Republic of Belarus on administrative pro­cedures. The author analysed the structure of the legislation on administrative procedures,

certain topical issues related to the implementation of administrative procedure and provid­ed recommendations for optimising the Belarusian legal framework in the above-mentioned sphere.

Key words: improvement of the administrative procedures, de-bureaucratisation of the state apparatus, legal reform.

Активная работа по дебюрократизации государственного аппарата и формированию законодательства об административных процеду­рах в Республике Беларусь началась с середины 2000 годов.

Издание 27 декабря 2006 года Директивы Президента Республики Бе­ларусь № 2 «О мерах по дальнейшей дебюрократизации государственно­го аппарата» (далее — Директива) заложило фундамент для признания дебюрократизации государственного аппарата в качестве приоритет­ного направления государственной политики. Положения Директивы определили вектор развития законодательства в указанной сфере на все последующие годы, установив в качестве одного из основных критери­ев оценки деятельности государственных органов состояние работы с гражданами, в том числе при принятии административных решений.

При этом в Директиве специально подчеркивалось, что руково­дители государственных органов обязаны уделять особое внимание соблюдению требований законодательства об административных процедурах.

В настоящее время в Беларуси сложилась следующая система ак­тов законодательства об административных процедурах:

• Закон Республики Беларусь от 18 октября 2008 года «Об основах административных процедур» (далее — Закон);

• перечни административных процедур;

• отраслевые законодательные акты, регулирующие порядок осу­ществления конкретных процедур.

Ведущим нормативным правовым актом является Закон, сфера дей­ствия которого ограничена принятием на основании заявлений граж­дан и юридических лиц административных решений, которые устанав­ливают, изменяют либо прекращают права и обязанности заявителя.

При этом предусмотрен целый ряд изъятий из сферы действия За­кона. В частности, действие законодательства об административных процедурах не распространяется на:

• отношения, регулируемые законодательством об избирательной системе и референдуме, о нормотворческой деятельности, о по­рядке реализации права законодательной инициативы гражда­нами Республики Беларусь;

• отношения, регулируемые гражданским законодательством, в части договорных и иных обязательств, бюджетным, банков­ским законодательством, законодательством об экономической несостоятельности (банкротстве), кроме случаев, предусмотрен­ных законодательными актами и постановлениями Совета Ми­нистров Республики Беларусь;

• организацию и проведение проверок контролирующими (над­зорными) органами (в том числе налоговых проверок);

• совершение нотариальных действий;

• отношения, связанные с назначением пенсий;

• отношения в сфере образования, трудовых и связанных с ними отношений, поступления, прохождения и прекращения государ­ственной и воинской службы, службы в органах внутренних дел, Следственном комитете Республики Беларусь, органах и подразде­лениях по чрезвычайным ситуациям, органах финансовых рассле­дований Комитета государственного контроля Республики Бела­русь, кроме случаев, предусмотренных законодательными актами и постановлениями Совета Министров Республики Беларусь и др.

В Законе закреплены требования к уровню регламентации адми­нистративных процедур. Так, наименования административных про­цедур, виды органов, их осуществляющих, перечни предоставляемых документов, сроки осуществления административных процедур и дей­ствия документов, выдаваемых при осуществлении административных процедур, размер платы за их осуществление могут устанавливаться только законодательными актами (законами, декретами и указами Пре­зидента Республики Беларусь), постановлениями Совета Министров Республики Беларусь. Такие нормативные предписания позволили ре­шить отдельные проблемные вопросы, которые имели место на этапе формирования законодательства об административных процедурах до середины 2000 годов. В частности, удалось обеспечить стабильность законодательства об административных процедурах, избежать множе­ственности ведомственных нормативных правовых актов с различным правовым регулированием в отношении однотипных процедур, а также заложить основу для последующего единообразного регулирования порядка осуществления административных процедур.

Следует обратить внимание на закрепление в Законе принципа приоритета интересов заявителя, в соответствии с которым в случае неясности или нечеткости предписаний нормативного правового акта административные решения должны приниматься уполномоченны­ми органами исходя из максимального учета интересов таких лиц.

Еще одним важнейшим положением Закона является запрет на ис­требование у заявителей документов, которые могут быть запроше­ны уполномоченным органом самостоятельно, направленный на соз­дание условий для реализации заявительного принципа одного окна. По каждому факту нарушения таких требований, истребования от граждан документов, предоставление которых не предусмотрено

законодательством об административных процедурах, необоснован­ного отказа в выдаче справок или других документов, неправомерно­го взимания платы за их выдачу, а также нарушения сроков выдачи справок либо иных документов виновные лица привлекаются к адми­нистративной ответственности.

Кроме того, Закон закрепляет общие требования к подаче и рассмо­трению заявления об осуществлении административной процедуры, в том числе порядку организации личного приема граждан руководи­телем уполномоченного органа, процессу принятия административ­ного решения и исполнения принятого решения.

Довольно подробно регламентирован механизм обжалования ад­министративного решения. По общему правилу обязательным усло­вием обращения гражданина в суд является предварительное досу­дебное обжалование административного решения в вышестоящей инстанции. Такая жалоба должна быть рассмотрена, а гражданину сообщено о принятом решении в месячный срок. Последующее об­жалование административных решений в судебном порядке регули­руется Гражданским процессуальным кодексом Республики Беларусь и Хозяйственным процессуальным кодексом Республики Беларусь. Рассмотрение жалобы осуществляется судами общей юрисдикции в порядке производства по делам, возникающим из административ­но-правовых отношений. Жалоба может быть подана в суд в месячный срок, исчисляемый со дня получения гражданином отказа вышесто­ящей инстанции в удовлетворении жалобы или со дня истечения ме­сячного срока после подачи жалобы, если заявителем не был получен на нее ответ, а при отсутствии обязательного внесудебного порядка обжалования — со дня, когда гражданину стало известно о наруше­нии его права. В целом в республике наблюдается существенная дис­пропорция между количеством жалоб, рассмотренных в судебном порядке, и жалоб, рассмотренных в административном порядке. Так, в 2014 году в суды общей юрисдикции поступило всего 1512 жалоб на действия (бездействия) государственных органов, должностных лиц, из них удовлетворено 556 жалоб, что примерно в 176 раз меньше количества гражданских и хозяйственных споров, рассмотренных су­дами за тот же период, и существенно меньше количества жалоб, по­ступающих в вышестоящие инстанции.

Важным структурным элементом белорусского законодательства в области административных процедур является наличие перечней административных процедур.

В настоящее время существует два по­добных нормативных правовых акта:

• перечень административных процедур, осуществляемых госу­дарственными органами и иными организациями в отношении граждан, утвержденный Указом Президента Республики Бела­русь от 26 апреля 2010 г. № 200 (далее — Указ). Указ представляет собой комплексный законодательный акт, в котором все адми­нистративные процедуры сгруппированы по сферам деятель­ности. При этом большая часть относится к сфере гражданско­го и социального законодательства: образование, жилищные правоотношения, транспорт, государственная регистрация не­движимого имущества, прав на него и сделок с ним и прочие. В данном нормативном правовом акте устанавливаются сроки совершения административных процедур (как правило, в тече­ние нескольких дней), стоимость (как правило, бесплатно), пе­речень документов, необходимых для их осуществления, срок действия справок и иных документов.

Отметим, что в настоящее время Указ содержит порядка 600 про­цедур, при этом осуществление иных административных процедур, не включенных в данный перечень, не допускается, исключения из это­го предписания четко перечислены в данном Указе;

• единый перечень административных процедур, осуществляе­мых государственными органами и иными организациями в от­ношении юридических лиц и индивидуальных предпринима­телей, утвержденный постановлением Совета Министров Ре­спублики Беларусь от 17 февраля 2012 г. № 156 и содержащий информацию о том, куда необходимо обращаться за соверше­нием административной процедуры, сроках осуществления ад­министративных процедур, сроках действия документов, выда­ваемых при осуществлении административных процедур, доку­ментах, которые следует представить, а также размере платы, взимаемой за осуществление административной процедуры.

Особую роль в системе законодательства об административных процедурах играют отраслевые законодательные акты, регламенти­рующие порядок осуществления конкретных административных про­цедур.

Это Закон Республики Беларусь от 16 декабря 2002 года «О па­тентах на изобретения, полезные модели и промышленные образцы», Закон Республики Беларусь от 22 июля 2002 года «О государственной регистрации недвижимого имущества, прав на него и сделок с ним», Указ Президента Республики Беларусь от 1 сентября 2010 г. № 450 «О лицензировании отдельных видов деятельности» и др. Так, в главе 22 Указа содержится полный перечень административных процедур

в сфере государственной регистрации недвижимого имущества, прав на него и сделок с ним, совершаемых по заявлениям граждан, напри­мер, создание изолированного жилого помещения, регистрация до­говора купли-продажи земельного участка, перехода права собствен­ности на жилой дом. Кроме того, закреплен необходимый перечень документов, которые должны быть представлены заявителем, указан срок, в течение которого совершается данная административная про­цедура, стоимость ее совершения и пр. Вместе с тем, порядок совер­шения регистрационных действий, общие требования к документам и заявлению, процедура принятия решения о совершении регистра­ционного действия, в том числе и сроки, установлены Законом Респу­блики Беларусь «О государственной регистрации недвижимого иму­щества, прав на него и сделок с ним».

Таким образом, ведущую роль в системе законодательства об ад­министративных процедурах на сегодняшний день играют отрасле­вые законодательные акты, содержащие детализированные требова­ния к процессу принятия административного решения. Роль Закона и предпринятая законодателем попытка комплексного регулирова­ния указанной сферы в нем в целом нивелированы его недостаточной полнотой, узостью сферы действия и наличием иных актов законода­тельства, регулирующих схожие отношения. В этой связи основным системообразующим вопросом в сфере административных процедур, требующим постоянного внимания со стороны законодателя, остает­ся поддержание баланса между Законом, перечнями и отраслевыми законодательными актами, регулирующими вопросы осуществления конкретных административных процедур.

Также существует ряд актуальных проблемных вопросов, кото­рые не получили должного урегулирования в отечественном законо­дательстве. Так, в настоящее время в число участников администра­тивной процедуры не входят третьи лица, чьи права и законные ин­тересы могут затрагиваться принимаемым уполномоченным органом административным решением. Такие лица не участвуют в процессе принятия административного решения, как правило, не уведомляют­ся о совершении административной процедуры и не могут восполь­зоваться правами, предоставляемыми Законом. Защита своих прав и законных интересов возможна исключительно в рамках законода­тельства об обращениях граждан и юридических лиц.

Неурегулированными остаются вопросы дальнейшей судьбы при­нятого административного решения, в том числе его недействитель­ности, порядке аннулирования, отмены, признания утратившим силу.

При этом основной проблемой является параллельное действие законодательства об административных процедурах и законодатель­ства об обращениях граждан и юридических лиц, регулирующих по­рядок рассмотрения обращений граждан в государственные органы и другие организации. Содержащееся в Законе довольно узкое опре­деление административной процедуры как разновидности обраще­ний граждан не позволяет в полной мере разграничить как принципи­ально различные деятельность в сфере административных процедур и рассмотрение обращений граждан и юридических лиц. Так, под ад­министративной процедурой понимаются действия уполномоченно­го органа, совершаемые на основании заявления заинтересованного лица, по установлению (предоставлению, удостоверению, подтверж­дению, регистрации, обеспечению), изменению, приостановлению, сохранению, переходу или прекращению прав и (или) обязанностей, в том числе заканчивающиеся выдачей справки или другого докумен­та (его принятием, согласованием, утверждением), либо регистраци­ей или учетом заинтересованного лица, его имущества, либо предо­ставлением денежных средств, иного имущества и (или) услуг за счет средств республиканского или местных бюджетов, государственных внебюджетных фондов, из имущества, находящегося в республикан­ской или коммунальной собственности.

В этой связи основным критерием отнесения деятельности госу­дарственных органов и иных организаций к административным про­цедурам является наличие соответствующих процедур либо в Ука­зе, либо в постановлении Совета Министров Республики Беларусь от 17.02.2012 г. № 156. Сложившаяся ситуация существенно затрудняет правоприменение и приводит к многочисленным нарушениям законо­дательства, в том числе когда заявления о совершении администра­тивной процедуры рассматриваются по правилам законодательства об обращениях граждан.

Вместе с тем следует отметить, что законодательство об админи­стративных процедурах постоянно совершенствуется. Так, 23 марта 2015 года Директива была изложена в новой редакции, установив до­полнительные требования к государственным органами и их руко­водителям. Предполагается, что в скором времени структура отече­ственного законодательства в рассматриваемой сфере дополнится еще такими распорядительными документами, как инструкции по со­вершению сложных и многоступенчатых процедур, призванными обеспечить четкий, прозрачный и максимально необременительный для граждан механизм осуществления таких процедур, установление

промежуточных и предельных сроков их выполнения, исключение на­думанных и необоснованно затратных требований.

В настоящее время в соответствии с планом подготовки законо­проектов на 2015 год, утвержденным Указом Президента Республики Беларусь от 13 февраля 2015 г. № 55, осуществляется разработка за­конопроекта о внесении изменений и дополнений в Закон Республики Беларусь «Об основах административных процедур», в рамках кото­рого имеющиеся отдельные пробелы в правовом регулировании, на­деемся, будут восполнены.

Следует отметить, что работа по оптимизации деятельности упол­номоченных органов ведется непрерывно не только на законодатель­ном уровне. Так, в местных исполнительных и распорядительных орга­нах создаются структурные подразделения по реализации заявитель­ного принципа одного окна, которые осуществляют консультирование граждан, прием заявлений, выдачу административных решений, за­прашивают необходимые документы из иных государственных орга­нов и организаций. Создан и развивается единый портал электронных услуг http://portal.gov.by, обеспечивающий возможность совершения отдельных административных процедур в электронном виде, в ре­спублике действует единый справочный телефонный номер. На сай­те Национального центра законодательства и правовых исследований Республики Беларусь функционирует специальная рубрика, предна­значенная для рассмотрения вопросов, связанных с осуществлением административных процедур. Учитывая значение состояния работы с гражданами для правильной и бесперебойной организации работы государственных органов и иных организаций, на республиканском уровне проводятся регулярные мониторинги состояния работы с об­ращениями граждан и юридических лиц, в рамках которых также осуществляется проверка соблюдения положений законодательства об административных процедурах. В будущем планируется разрабо­тать и внедрить систему рейтинговой оценки гражданами эффектив­ности деятельности организаций, оказывающих услуги, обеспечива­ющие жизнедеятельность населения, качества осуществления адми­нистративных процедур путем анкетирования, проведения опросов в глобальной компьютерной сети Интернет и иных мероприятий с ис­пользованием информационных и телекоммуникационных техноло­гий. Такая оценка будет учитываться при проведении ротации руко­водящих кадров соответствующих организаций.

Deutsche Gesellschaft fur Internationale Zusammenarbeit (GIZ) GmbH

<< |
Источник: Ежегодник публичного права 2015 : Административный процесс. — М. : Инфотропик Медиа,2015. — 464 с.. 2015

Еще по теме Совершенствование административных процедур как один из этапов дебюрократизации государственного аппарата в Республике Беларусь:

  1. Принципы административных процедур как необходимое условие эффективности государственного управления
  2. Административные процедуры в Кыргызской Республике — этапы развития и основные принципы
  3. Функции административной юстиции и их значение для совершенствования государственного управления
  4. Административные процедуры, административное судопроизводство, административно-деликтное право: три основных направления модернизации российского законодательства
  5. Административное усмотрение и законодательство об административных процедурах: проблемы теории и судебной практики (сравнительно-правовой анализ)
  6. Законодательство об административном судопроизводстве в Республике Узбекистан
  7. Совершенствование законодательства и административной юстиции в Туркменистане
  8. Развитие административного правосудия в Кыргызской Республике
  9. Право административных процедур и административно-процессуальное право в государствах Центральной Азии — краткий обзор современного состояния
  10. Развитие административного судопроизводства в Кыргызской Республике
  11. Некоторые вопросы реформирования административного правосудия в Кыргызской Республике
  12. Основные принципы административного процесса в проекте Административно­процессуального кодекса Кыргызской Республики
  13. Возникновение законодательства об административных процедурах, его кодификация, а также примеры из недавней судебной практики Германии
  14. Финансовые суды как особый вид административной юстиции
  15. Роль административной юстиции в развитии государственного управления
  16. Новая административная юстиция в Австрии на примере государственных закупок
  17. Оценка достоверности предложенного расчетного аппарата
  18. Судья и закон: толкование закона, аналогия и совершенствование права судьями
  19. Занятие 5 Тема: ОБЕСПЕЧИТЕЛЬНЫЕ МЕРЫ. ПРИМИРИТЕЛЬНЫЕ ПРОЦЕДУРЫ В АРБИТРАЖНОМ ПРОЦЕССЕ