Совершенствование административных процедур как один из этапов дебюрократизации государственного аппарата в Республике Беларусь
Improvement of administrative procedures as one of the stages of the de-bureaucratisation of the state apparatus in the Republic of Belarus
Анна Пинаева,
кандидат юридических наук, главный советник управления законодательства о гражданских, финансово-экономических и экологических отношениях Национального центра законодательства и правовых исследований Республики Беларусь, старший преподаватель кафедры гражданского права Белорусского государственного университета
Anna Pinaeva,
Ph.D.
in law, chief adviser of the office for legislation on civil, financial and economic and environmental relations of the National center for legislation and legal studies of the Republic of Belarus, senior lecturer of the civil law department of the Belarusian State UniversityАннотация: На основании анализа нормативных правовых актов Республики Беларусь об административных процедурах рассмотрен процесс совершенствования порядка осуществления административных процедур как приоритетного направления дебюрократизации государственного аппарата в Республике Беларусь. Автором исследованы структура законодательства об административных процедурах, отдельные проблемные вопросы осуществления административных процедур и даны рекомендации по оптимизации системы нормативных правовых актов в рассматриваемой сфере.
Ключевые слова: совершенствование административных процедур, дебюрократизация государственного аппарата, правовая реформа.
Abstract: The author presents the improvement process of administrative procedures as a priority for de-bureaucratisation of the state apparatus in the Republic of Belarus, based on the analysis of the regulatory legal acts of the Republic of Belarus on administrative procedures. The author analysed the structure of the legislation on administrative procedures,
certain topical issues related to the implementation of administrative procedure and provided recommendations for optimising the Belarusian legal framework in the above-mentioned sphere.
Key words: improvement of the administrative procedures, de-bureaucratisation of the state apparatus, legal reform.
Активная работа по дебюрократизации государственного аппарата и формированию законодательства об административных процедурах в Республике Беларусь началась с середины 2000 годов.
Издание 27 декабря 2006 года Директивы Президента Республики Беларусь № 2 «О мерах по дальнейшей дебюрократизации государственного аппарата» (далее — Директива) заложило фундамент для признания дебюрократизации государственного аппарата в качестве приоритетного направления государственной политики. Положения Директивы определили вектор развития законодательства в указанной сфере на все последующие годы, установив в качестве одного из основных критериев оценки деятельности государственных органов состояние работы с гражданами, в том числе при принятии административных решений.
При этом в Директиве специально подчеркивалось, что руководители государственных органов обязаны уделять особое внимание соблюдению требований законодательства об административных процедурах.
В настоящее время в Беларуси сложилась следующая система актов законодательства об административных процедурах:
• Закон Республики Беларусь от 18 октября 2008 года «Об основах административных процедур» (далее — Закон);
• перечни административных процедур;
• отраслевые законодательные акты, регулирующие порядок осуществления конкретных процедур.
Ведущим нормативным правовым актом является Закон, сфера действия которого ограничена принятием на основании заявлений граждан и юридических лиц административных решений, которые устанавливают, изменяют либо прекращают права и обязанности заявителя.
При этом предусмотрен целый ряд изъятий из сферы действия Закона. В частности, действие законодательства об административных процедурах не распространяется на:
• отношения, регулируемые законодательством об избирательной системе и референдуме, о нормотворческой деятельности, о порядке реализации права законодательной инициативы гражданами Республики Беларусь;
• отношения, регулируемые гражданским законодательством, в части договорных и иных обязательств, бюджетным, банковским законодательством, законодательством об экономической несостоятельности (банкротстве), кроме случаев, предусмотренных законодательными актами и постановлениями Совета Министров Республики Беларусь;
• организацию и проведение проверок контролирующими (надзорными) органами (в том числе налоговых проверок);
• совершение нотариальных действий;
• отношения, связанные с назначением пенсий;
• отношения в сфере образования, трудовых и связанных с ними отношений, поступления, прохождения и прекращения государственной и воинской службы, службы в органах внутренних дел, Следственном комитете Республики Беларусь, органах и подразделениях по чрезвычайным ситуациям, органах финансовых расследований Комитета государственного контроля Республики Беларусь, кроме случаев, предусмотренных законодательными актами и постановлениями Совета Министров Республики Беларусь и др.
В Законе закреплены требования к уровню регламентации административных процедур. Так, наименования административных процедур, виды органов, их осуществляющих, перечни предоставляемых документов, сроки осуществления административных процедур и действия документов, выдаваемых при осуществлении административных процедур, размер платы за их осуществление могут устанавливаться только законодательными актами (законами, декретами и указами Президента Республики Беларусь), постановлениями Совета Министров Республики Беларусь. Такие нормативные предписания позволили решить отдельные проблемные вопросы, которые имели место на этапе формирования законодательства об административных процедурах до середины 2000 годов. В частности, удалось обеспечить стабильность законодательства об административных процедурах, избежать множественности ведомственных нормативных правовых актов с различным правовым регулированием в отношении однотипных процедур, а также заложить основу для последующего единообразного регулирования порядка осуществления административных процедур.
Следует обратить внимание на закрепление в Законе принципа приоритета интересов заявителя, в соответствии с которым в случае неясности или нечеткости предписаний нормативного правового акта административные решения должны приниматься уполномоченными органами исходя из максимального учета интересов таких лиц.
Еще одним важнейшим положением Закона является запрет на истребование у заявителей документов, которые могут быть запрошены уполномоченным органом самостоятельно, направленный на создание условий для реализации заявительного принципа одного окна. По каждому факту нарушения таких требований, истребования от граждан документов, предоставление которых не предусмотрено
законодательством об административных процедурах, необоснованного отказа в выдаче справок или других документов, неправомерного взимания платы за их выдачу, а также нарушения сроков выдачи справок либо иных документов виновные лица привлекаются к административной ответственности.
Кроме того, Закон закрепляет общие требования к подаче и рассмотрению заявления об осуществлении административной процедуры, в том числе порядку организации личного приема граждан руководителем уполномоченного органа, процессу принятия административного решения и исполнения принятого решения.
Довольно подробно регламентирован механизм обжалования административного решения. По общему правилу обязательным условием обращения гражданина в суд является предварительное досудебное обжалование административного решения в вышестоящей инстанции. Такая жалоба должна быть рассмотрена, а гражданину сообщено о принятом решении в месячный срок. Последующее обжалование административных решений в судебном порядке регулируется Гражданским процессуальным кодексом Республики Беларусь и Хозяйственным процессуальным кодексом Республики Беларусь. Рассмотрение жалобы осуществляется судами общей юрисдикции в порядке производства по делам, возникающим из административно-правовых отношений. Жалоба может быть подана в суд в месячный срок, исчисляемый со дня получения гражданином отказа вышестоящей инстанции в удовлетворении жалобы или со дня истечения месячного срока после подачи жалобы, если заявителем не был получен на нее ответ, а при отсутствии обязательного внесудебного порядка обжалования — со дня, когда гражданину стало известно о нарушении его права. В целом в республике наблюдается существенная диспропорция между количеством жалоб, рассмотренных в судебном порядке, и жалоб, рассмотренных в административном порядке. Так, в 2014 году в суды общей юрисдикции поступило всего 1512 жалоб на действия (бездействия) государственных органов, должностных лиц, из них удовлетворено 556 жалоб, что примерно в 176 раз меньше количества гражданских и хозяйственных споров, рассмотренных судами за тот же период, и существенно меньше количества жалоб, поступающих в вышестоящие инстанции.
Важным структурным элементом белорусского законодательства в области административных процедур является наличие перечней административных процедур.
В настоящее время существует два подобных нормативных правовых акта:
• перечень административных процедур, осуществляемых государственными органами и иными организациями в отношении граждан, утвержденный Указом Президента Республики Беларусь от 26 апреля 2010 г. № 200 (далее — Указ). Указ представляет собой комплексный законодательный акт, в котором все административные процедуры сгруппированы по сферам деятельности. При этом большая часть относится к сфере гражданского и социального законодательства: образование, жилищные правоотношения, транспорт, государственная регистрация недвижимого имущества, прав на него и сделок с ним и прочие. В данном нормативном правовом акте устанавливаются сроки совершения административных процедур (как правило, в течение нескольких дней), стоимость (как правило, бесплатно), перечень документов, необходимых для их осуществления, срок действия справок и иных документов.
Отметим, что в настоящее время Указ содержит порядка 600 процедур, при этом осуществление иных административных процедур, не включенных в данный перечень, не допускается, исключения из этого предписания четко перечислены в данном Указе;
• единый перечень административных процедур, осуществляемых государственными органами и иными организациями в отношении юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, утвержденный постановлением Совета Министров Республики Беларусь от 17 февраля 2012 г. № 156 и содержащий информацию о том, куда необходимо обращаться за совершением административной процедуры, сроках осуществления административных процедур, сроках действия документов, выдаваемых при осуществлении административных процедур, документах, которые следует представить, а также размере платы, взимаемой за осуществление административной процедуры.
Особую роль в системе законодательства об административных процедурах играют отраслевые законодательные акты, регламентирующие порядок осуществления конкретных административных процедур.
Это Закон Республики Беларусь от 16 декабря 2002 года «О патентах на изобретения, полезные модели и промышленные образцы», Закон Республики Беларусь от 22 июля 2002 года «О государственной регистрации недвижимого имущества, прав на него и сделок с ним», Указ Президента Республики Беларусь от 1 сентября 2010 г. № 450 «О лицензировании отдельных видов деятельности» и др. Так, в главе 22 Указа содержится полный перечень административных процедурв сфере государственной регистрации недвижимого имущества, прав на него и сделок с ним, совершаемых по заявлениям граждан, например, создание изолированного жилого помещения, регистрация договора купли-продажи земельного участка, перехода права собственности на жилой дом. Кроме того, закреплен необходимый перечень документов, которые должны быть представлены заявителем, указан срок, в течение которого совершается данная административная процедура, стоимость ее совершения и пр. Вместе с тем, порядок совершения регистрационных действий, общие требования к документам и заявлению, процедура принятия решения о совершении регистрационного действия, в том числе и сроки, установлены Законом Республики Беларусь «О государственной регистрации недвижимого имущества, прав на него и сделок с ним».
Таким образом, ведущую роль в системе законодательства об административных процедурах на сегодняшний день играют отраслевые законодательные акты, содержащие детализированные требования к процессу принятия административного решения. Роль Закона и предпринятая законодателем попытка комплексного регулирования указанной сферы в нем в целом нивелированы его недостаточной полнотой, узостью сферы действия и наличием иных актов законодательства, регулирующих схожие отношения. В этой связи основным системообразующим вопросом в сфере административных процедур, требующим постоянного внимания со стороны законодателя, остается поддержание баланса между Законом, перечнями и отраслевыми законодательными актами, регулирующими вопросы осуществления конкретных административных процедур.
Также существует ряд актуальных проблемных вопросов, которые не получили должного урегулирования в отечественном законодательстве. Так, в настоящее время в число участников административной процедуры не входят третьи лица, чьи права и законные интересы могут затрагиваться принимаемым уполномоченным органом административным решением. Такие лица не участвуют в процессе принятия административного решения, как правило, не уведомляются о совершении административной процедуры и не могут воспользоваться правами, предоставляемыми Законом. Защита своих прав и законных интересов возможна исключительно в рамках законодательства об обращениях граждан и юридических лиц.
Неурегулированными остаются вопросы дальнейшей судьбы принятого административного решения, в том числе его недействительности, порядке аннулирования, отмены, признания утратившим силу.
При этом основной проблемой является параллельное действие законодательства об административных процедурах и законодательства об обращениях граждан и юридических лиц, регулирующих порядок рассмотрения обращений граждан в государственные органы и другие организации. Содержащееся в Законе довольно узкое определение административной процедуры как разновидности обращений граждан не позволяет в полной мере разграничить как принципиально различные деятельность в сфере административных процедур и рассмотрение обращений граждан и юридических лиц. Так, под административной процедурой понимаются действия уполномоченного органа, совершаемые на основании заявления заинтересованного лица, по установлению (предоставлению, удостоверению, подтверждению, регистрации, обеспечению), изменению, приостановлению, сохранению, переходу или прекращению прав и (или) обязанностей, в том числе заканчивающиеся выдачей справки или другого документа (его принятием, согласованием, утверждением), либо регистрацией или учетом заинтересованного лица, его имущества, либо предоставлением денежных средств, иного имущества и (или) услуг за счет средств республиканского или местных бюджетов, государственных внебюджетных фондов, из имущества, находящегося в республиканской или коммунальной собственности.
В этой связи основным критерием отнесения деятельности государственных органов и иных организаций к административным процедурам является наличие соответствующих процедур либо в Указе, либо в постановлении Совета Министров Республики Беларусь от 17.02.2012 г. № 156. Сложившаяся ситуация существенно затрудняет правоприменение и приводит к многочисленным нарушениям законодательства, в том числе когда заявления о совершении административной процедуры рассматриваются по правилам законодательства об обращениях граждан.
Вместе с тем следует отметить, что законодательство об административных процедурах постоянно совершенствуется. Так, 23 марта 2015 года Директива была изложена в новой редакции, установив дополнительные требования к государственным органами и их руководителям. Предполагается, что в скором времени структура отечественного законодательства в рассматриваемой сфере дополнится еще такими распорядительными документами, как инструкции по совершению сложных и многоступенчатых процедур, призванными обеспечить четкий, прозрачный и максимально необременительный для граждан механизм осуществления таких процедур, установление
промежуточных и предельных сроков их выполнения, исключение надуманных и необоснованно затратных требований.
В настоящее время в соответствии с планом подготовки законопроектов на 2015 год, утвержденным Указом Президента Республики Беларусь от 13 февраля 2015 г. № 55, осуществляется разработка законопроекта о внесении изменений и дополнений в Закон Республики Беларусь «Об основах административных процедур», в рамках которого имеющиеся отдельные пробелы в правовом регулировании, надеемся, будут восполнены.
Следует отметить, что работа по оптимизации деятельности уполномоченных органов ведется непрерывно не только на законодательном уровне. Так, в местных исполнительных и распорядительных органах создаются структурные подразделения по реализации заявительного принципа одного окна, которые осуществляют консультирование граждан, прием заявлений, выдачу административных решений, запрашивают необходимые документы из иных государственных органов и организаций. Создан и развивается единый портал электронных услуг http://portal.gov.by, обеспечивающий возможность совершения отдельных административных процедур в электронном виде, в республике действует единый справочный телефонный номер. На сайте Национального центра законодательства и правовых исследований Республики Беларусь функционирует специальная рубрика, предназначенная для рассмотрения вопросов, связанных с осуществлением административных процедур. Учитывая значение состояния работы с гражданами для правильной и бесперебойной организации работы государственных органов и иных организаций, на республиканском уровне проводятся регулярные мониторинги состояния работы с обращениями граждан и юридических лиц, в рамках которых также осуществляется проверка соблюдения положений законодательства об административных процедурах. В будущем планируется разработать и внедрить систему рейтинговой оценки гражданами эффективности деятельности организаций, оказывающих услуги, обеспечивающие жизнедеятельность населения, качества осуществления административных процедур путем анкетирования, проведения опросов в глобальной компьютерной сети Интернет и иных мероприятий с использованием информационных и телекоммуникационных технологий. Такая оценка будет учитываться при проведении ротации руководящих кадров соответствующих организаций.
Deutsche Gesellschaft fur Internationale Zusammenarbeit (GIZ) GmbH
Еще по теме Совершенствование административных процедур как один из этапов дебюрократизации государственного аппарата в Республике Беларусь:
- Принципы административных процедур как необходимое условие эффективности государственного управления
- Административные процедуры в Кыргызской Республике — этапы развития и основные принципы
- Функции административной юстиции и их значение для совершенствования государственного управления
- Административные процедуры, административное судопроизводство, административно-деликтное право: три основных направления модернизации российского законодательства
- Административное усмотрение и законодательство об административных процедурах: проблемы теории и судебной практики (сравнительно-правовой анализ)
- Законодательство об административном судопроизводстве в Республике Узбекистан
- Совершенствование законодательства и административной юстиции в Туркменистане
- Развитие административного правосудия в Кыргызской Республике
- Право административных процедур и административно-процессуальное право в государствах Центральной Азии — краткий обзор современного состояния
- Развитие административного судопроизводства в Кыргызской Республике
- Некоторые вопросы реформирования административного правосудия в Кыргызской Республике
- Основные принципы административного процесса в проекте Административнопроцессуального кодекса Кыргызской Республики
- Возникновение законодательства об административных процедурах, его кодификация, а также примеры из недавней судебной практики Германии
- Финансовые суды как особый вид административной юстиции
- Роль административной юстиции в развитии государственного управления
- Новая административная юстиция в Австрии на примере государственных закупок
- Оценка достоверности предложенного расчетного аппарата
- Судья и закон: толкование закона, аналогия и совершенствование права судьями
- Занятие 5 Тема: ОБЕСПЕЧИТЕЛЬНЫЕ МЕРЫ. ПРИМИРИТЕЛЬНЫЕ ПРОЦЕДУРЫ В АРБИТРАЖНОМ ПРОЦЕССЕ