Роль административной юстиции в развитии государственного управления

Role of administrative justice in the development of public administration

Зауреш Баймолдина,

кандидат юридических наук, заместитель министра юстиции Республики Казахстан

Zauresh Baimoldina,

Ph.D.

Аннотация: В статье раскрывается понятие административной юстиции с указани­ем норм, регулирующих правоотношения, связанные с разрешением публично-пра­вовых споров частных лиц с органами власти в Республике Казахстан. Приводится обоснование необходимости внедрения административной юстиции в целях зако­нодательного установления инструментов, обеспечивающих действительно рав­ные правовые возможности сторонам для защиты их интересов. Также в целом при - водятся доводы о необходимости проведения административной реформы путем принятия нового закона «Об административных процедурах», подробно регламен­тирующего процедуру досудебного обжалования административных актов и необ­ходимости разработки и принятия Административного процессуального кодекса.

Ключевые слова: административная юстиция, административный акт, админи­стративные процедуры, демократическое общество.

Abstract: The article defines the notion of administrative justice with indication of norms reg­ulating legal relationship, which relate to the settlement of public-legal disputes between in­dividuals and state authorities of the Republic of Kazakhstan. Justification is given for the necessity of introduction of administrative justice in order to establish tools ensuring indeed equal legal opportunities to the parties for the protection of their interests. Furthermore the article in general provides reasoning for the necessity of the implementation of an adminis­trative reform by adopting a new law on administrative procedures, which specifies in detail the procedure of a pre-trial appeal of administrative acts and the necessity for development and adoption of the Code of Administrative Court Procedure.

Key words: administrative justice, administrative act, administrative procedures, democra­tic society.

В юридической науке нет единого понимания административной юстиции. Термином «административная юстиция» обозначают не­одинаковые по своему объему и содержанию понятия. Вместе с тем административная юстиция — это средство судебного (принудитель­ного) восстановления субъективных, публичных прав физических и юридических лиц в результате их нарушений со стороны публич­ной администрации.

Институт административной юстиции возник более двухсот лет назад во Франции и получил широкое развитие в странах Западной Европы во второй половине XIX в. Ныне он представляет собой весь­ма развитую систему правовых и организационных средств, норм, механизмов и принципов, предназначенных главным образом для разрешения споров, стороны которых связаны отношениями власти (публичная администрация) и подчинения (граждане и организации).

В Казахстане публично-правовые споры частных лиц с органами власти разрешаются в соответствии со специальными предписания­ми Гражданского процессуального кодекса.

Непосредственно категории публично-правовых производств ука­заны в подразделе 3 «Особое исковое производство», а именно:

- производство по заявлениям о защите избирательных прав граждан и общественных объединений, участвующих в выбо­рах, референдумах (гл. 25);

- производство по заявлениям об оспаривании решений, действий (бездействия) местных иполнительных органов, нарушающих права граждан на участие в уголовном судопроизводстве в ка­честве присяжных заседателей (гл. 26);

- производство по делам об оспаривании решений и действий (или бездействия) органов государственной власти, местного самоуправления, общественных объединений, организаций, должностных лиц и государственных служащих (гл. 27);

- производство по делам об оспаривании законности норматив­ных правовых актов (гл. 28).

Для гражданского судопроизводства характерно юридическое ра­венство сторон, т.е. одно частное лицо (гражданин или юридическое лицо) путем обращения в суд привлекает другое частное лицо к ответ­ственности.

В то же время спор, где стороной выступает государственный ор­ган, имеет свои особенности: судопроизводство по таким делам долж­но учитывать неравные возможности частных лиц и органов власти.

В данных отношениях гражданин ограничен в сборе доказательств, поскольку в большинстве случаев доказательства по делу находятся в документах органов или должностных лиц, которые не стремятся их представить, особенно если они не в их пользу.

Поэтому во многих развитых правовых системах законодатель­но устанавливаются инструменты, посредством которых правовые возможности человека и государства выравниваются в судебном процессе.

Одним из таких инструментов является административная юстиция.

Необходимость внедрения административной юстиции связана также с тем, что в последние годы в связи с расширением управлен­ческой деятельности увеличивается число споров между гражданами и должностными лицами.

Все это предполагает не только создание, но и усовершенствова­ние специальных органов судебного или квазисудебного характера, которые призваны аннулировать незаконный административный акт и тем самым восстановить нарушенное субъективное право человека.

Вопрос о создании самостоятельной системы административной юстиции в Республике Казахстан давно обсуждается.

Началом основных дискуссий на данную тему послужили положе­ния Концепции правовой политики Республики Казахстан на период с 2010 до 2020 г. Именно в этом документе впервые на официальном, политическом уровне употреблен термин «административная юсти­ция». Так, в указанной Концепции отмечается: «в контексте развития административно-процессуального права следует рассматривать во­прос об административной юстиции, разрешающей споры о праве, возникающие из публично-правовых отношений между государством и гражданином (организацией).

Таким образом, административное судопроизводство должно стать полноправной формой осуществления правосудия, наряду с уголов­ным и гражданским судопроизводством.

В Казахстане с 2002 г. в полноценном режиме осуществляют де­ятельность специализированные административные суды. На се­годняшний день данные суды в основном рассматривают вопросы

применения административных санкций, т.е. категории дел, осно­ванные на применении мер административного наказания за адми­нистративные правонарушения. Данные суды не являются органами административной юстиции.

Между тем в компетенцию административных судов должно быть передано рассмотрение споров, вытекающих из публичных правоот­ношений — между органами государственной власти и другими субъ­ектами права.

Исходя из того, что административные суды в первую очередь при­званы разрешать правовые конфликты между гражданами (их объе­динениями) и органами государственной власти, организация и поря­док деятельности этих судов должны иметь принципиальные отличия от принятого в нашей стране порядка гражданского судопроизводства.

Если для гражданско-правовых отношений характерно юридиче­ское равенство сторон, состязательность процесса, то администра­тивно-правовые отношения характеризуются юридическим нера­венством сторон.

В целях выравнивания юридического неравенства сторон в адми­нистративном производстве действует так называемый принцип «ви­новности государственного органа». А это означает, что заявитель жа­лобы освобождается от обязанности доказывать противоправность, незаконность обжалуемого акта.

Соответственно, закрепляется более активная позиция суда по со­биранию доказательств. Судья должен обязать администрацию пре­доставить обоснование ее действий, истребовать материалы и иные доказательства. В данном случае судья выступает не только арби­тром, но и в определенной степени «помощником» граждан в споре с администрацией.

Вышеотмеченные особенности административно-правовых отно­шений вызывают необходимость разработки и принятия самостоя­тельного Административного процессуального кодекса.

Внедрение административной юстиции предполагает широкое во­влечение населения в процедуры государственного администриро­вания. Из этого следует, что первостепенной задачей при внедрении административной юстиции является обеспечение готовности всего административного аппарата, вовлеченного в процесс оказания го­сударственных услуг.

Необходимо установить правовые рамки, требования к админи­стративным правовым актам и законодательно прописать последствия их нарушения государственными органами. Это позволит судам иметь

четкие критерии для проверки законности таких актов. В этой связи представляется целесообразным принятие нового Закона «Об адми­нистративных процедурах», подробно регламентирующего процедуру досудебного обжалования административных актов.

В новом Законе, на наш взгляд, следует закрепить обязательность слушания по делу. На данной стадии гражданин впервые может быть выслушанным по делу и может привести собственные доводы и об­стоятельства, которые были неизвестны при вынесении первоначаль­ного административного акта.

Безусловно, что процедура досудебного административного об­жалования имеет свои плюсы. Она оперативнее, гибче, чем судебное рассмотрение дела.

В то же время административное обжалование связывается с та­кими негативными оценками, как «затягивание» рассмотрения дела, предвзятость и необъективность принятия решения по жалобе.

Вышеотмеченные характеристики института досудебного обжало­вания ставят принципиальный вопрос об обязательности или необя­зательности данной процедуры для обращения в суд. Этот вопрос нам предстоит решить в разрабатываемом министерством юстиции зако­нопроекте «Об административных процедурах» (в новой редакции).

Со дня обретения независимости в Казахстане поэтапно прово­дится административная реформа. В рамках данной реформы осу­ществляется целый комплекс мероприятий по модернизации систе­мы государственного управления, способствующий укреплению и по­вышению результативности деятельности государственных органов.

Создание административной юстиции будет следующим этапом административной реформы, которую мы проводим для улучшения работы всего государственного аппарата.

Однако такое направление будет характеризоваться не только со­вершенствованием деятельности государственного аппарата, но и во­просами обеспечения прав граждан и юридических лиц как на полу­чение своевременной и качественной государственной услуги, так и на возможность граждан добиваться посредством института адми­нистративной юстиции выполнения задач, возложенных на государ­ственные органы. В этой связи введение административной юстиции предоставит гражданам возможность выступать равноправным участ­ником в отношениях с государственной властью.

В целом передача рассмотрения споров по обжалованию решений, действий (бездействий) должностных лиц, предусмотренных Граждан­ским процессуальным кодексом, в юрисдикцию административных

судов создаст условия для укрепления демократического правового государства путем повышения ответственности должностных лиц государственных органов.

Ведь в демократическом обществе органы публичной админи­страции, должностные лица наделяются не только правом издавать административные акты, порождающие правовые последствия для граждан, но и обязанностью действовать в рамках должной процеду­ры, отвечать за противоправные действия и возмещать ущерб, при­чиненный такими действиями.

Контроль за решениями административных органов, осуществля­емый в судах административной юрисдикции, является важным ин­струментом повышения эффективности действий административных органов, борьбы с коррупцией, усиления доверия граждан к правовой и судебной системе в целом.

Кроме того, подобный контроль заинтересует и иностранных ин­весторов, так как любой из них, прежде чем принять решение об ин­вестировании, будет думать, насколько он защищен от решений го­сударственных органов, а в случае нарушения прав — в какой неза­висимый специализированный суд можно обратиться для проверки правомерности этих решений.

Таким образом, введение самостоятельного института админи­стративной юстиции, с одной стороны, создает условия для защиты прав и законных интересов граждан и организаций, а с другой, сти­мулирует государственные органы к неукоснительному соблюдению законов, грамотной и эффективной управленческой и правопримени­тельной деятельности.