Реформа административной юстиции в Литве: институционные и правовые аспекты

Administrative justice reform in Lithuania: institutional and legal aspects

Юргита Паужайте-Кулвинскене,

доктор юридических наук, директор Института права Литвы

Jurgita Pauzaite-Kulvinskiene,

Dr.

Аннотация: Настоящая статья рассматривает предпосылки зарождения ад­министративной системы в ходе истории реформ, проводившихся с целью ее создания, и необходимость эффективной институционализации администра­тивной юстиции. Изучены пять ключевых периодов и сделаны выводы относи - тельно создания независимой системы административной юстиции вне обла­сти охвата судов общей компетенции. Выявлено, что основание администра­тивной системы, такое как точное обоснование административной юстиции, было заложено в межвоенный период, но не было реализовано в исторических условиях Второй мировой войны. Кроме того, автор подчеркивает, что после Декларации независимости 1990 года, основания конституции и ее принципы привели к признанию образования административной юстиции правитель­ством и общественностью Литвы. Кроме того, в период с 1990 по 1999 годы отмечено согласование абсолютного факта, что конституциональные нормы являлись основой создания административных судов. Принимая во внимание тот факт, что основная инициатива административных реформ была подана политическими деятелями, сама реформа была разработана специалистами в области права. Они сосредоточили свое внимание на области администра­тивных нарушений вместо необходимости реформирования административ­ных правоотношений между административными органами власти и частны­ми лицами. Тем не менее, были предприняты шаги в правильном направлении, с принятием смелых решений, таких как объявление о переходном периоде. Переходный период 1990-1999 годов показал, как указано в выводах автора, что проводившиеся реформы страдали недостатком эффективности и что их инновационная устремленность не была плодотворной.

личивающаяся потребность в судьях, специализирующихся на рассмотрении административных исков. Последний период реформ в 2001 году отметил соз­дание административной судебной системы и начало эры действительно не­зависимой административной системы вне сферы воздействия судов общей компетенции.

Ключевые слова: реформа, административная юстиция, норма, суд общей ком­петенции, конституционное основание, государственные администраторы, уч­реждения, административное правонарушение, проект, создание, диспут, по­правка, решение.

Abstract: This article examines the prerequisites of administrative system's inception through the history of reforms undertaken for its establishment and the necessity for effec­tive administrative justice institutionalisation. Five key periods were explored and conclu­sions were drawn about the establishment of an independent administrative justice system beyond the court of general jurisdiction. It was found that the foundations for administrative system, such as precise justification of the administrative justice, were laid in the interwar period, but have never been implemented within the historical circumstances of the Sec­ond World War. In addition, the author states that following the Declaration of Independence (1990), the foundations set forth in the constitution and its principles led to acknowledgment of the establishment of the Lithuanian administrative justice by the government and the pub­lic. Furthermore, the period of 1990-1999 marked the agreement of the absolute fact that the constitutional norms served as a basis for establishment of administrative courts. Consid­ering the fact, that the main the initiative for administrative reforms was taken by politicians, the reform itself was elaborated by legal professionals. They focused their attention on ad­ministrative violations, in spite of the need for reforming the administrative relations between administrative authorities and individuals.

Key words: reform, administrative justice, norm, court of general jurisdiction, constitutional foundation, public administrators, institutions, administrative violation, draft, establishment, dispute, amendment, resolution.

С момента восстановления независимости Литвы в 1990 году и по сей день система судебной защиты в Литве пережила много существен­ных изменений. Главная особенность этих изменений является ликви­дация советской правовой системы и создание национальных право­вых институтов по примеру западноевропейской правовой традиции.

Значительный переход национальной правовой системы к друго­му стандарту качества был определен началом процедуры вступле­ния Литвы в ЕС. Тогда национальная правовая система подверглась особым изменениям.

В настоящее время почти все отрасли права фундаментально ре­формированы, и новые правовые институты направлены на обеспе­чение принципов демократического управления и верховенства за­кона, а также на уважение прав и свобод человека. Административ­ная юстиция как один из юридических элементов, безусловно, имеет большое значение. Его значение определяется тем, что в ходе адми­нистративного суда непосредственно решаются фундаментальные принципы для каждой правовой страны, как право на доступности правовой защиты, прав и свобод человека и реализация других кон­ституционных гарантий.

В своем докладе я представлю и поделюсь своим мнением о том, какими этапами Литва достигла нынешнего состояния админи­стративной юстиции, а также с какими проблемами и трудностя­ми столкнулась Литва, когда разрабатывала теперь относительно

Доклад о ходе Европейской Комиссии 1999 г., стр. 64 „судебная мощность и специ­ализация судей добилась прогресса в принятии закона о создании Администра­тивных судов и закона об административном производстве"; Регулярный отчет 2000 г., стр. 22, „необходимо улучшение деятельности административных судов"; стр. 75 „Административный суд не имеет достаточного количества сотрудников и является сложным процессом разрешения дел государственных закупок, поэто­му необходимо улучшить внешние процедуры внесудебного примирения";

эффективно функционирующую модель административной юстиции. В Литве действует дуалистическая модель административной защи­ты: административные суды и квази-суды (т.е. Комиссии или Панели по административным спорам). Квази-суды не имеют гарантий ин­ституциональной независимости, что свойственно обычным судам, но функционально они дополняют модель защиты административ­ных прав. Квази-суды, как и обычные суды, имеют конституционную легитимность. Еще одна особенность проявляется в том, что адми­нистративный процесс включает в себя споры, связанные с наруше­нием административных прав, а также и дела об административных правонарушениях.

Административная юстиция на историческом фоне

До Второй мировой войны Литва была независимой страной с вер­ховенством закона, которая функционировала в условиях рыночной экономики и была интегрирована в западную правовую традицию. Правда, в межвоенный период в Литве не были созданы администра­тивные суды. Возможно, самый большой вклад в формирование док­трины литовского административного правосудия принадлежит про­фессору Ремеру, который был очень большим сторонником админи­стративного суда. Профессор писал,^[185] что «для каждого европейского государства необходимы три суда: конституционный, административ­ный и кассационный». Он был убежден, что только административ­ный суд может вести соответствующий контроль законности актов административной власти. Около 1938 года был подготовлен проект права Административного суда. Можно обоснованно предположить, что, если бы в Литве не установилась советская власть, то в Литве были бы созданы административные суды. Межвоенный правовой прогресс может быть решающим фактором, определяющим доволь­но легкую интеграцию новых стран-членов ЕС (Литвы, Латвии, Эсто­нии, Польши, Венгрии и так далее) в Европейский Союз, так как в них существовали западные основы правовой системы, которые не унич­тожило 50-летнее влияние советской власти на право.

Однако после Второй мировой войны в связи с установлением со­ветской власти в Литве под влияние этой власти попала и по стан­дартам этого времени продвинутая правовая система. Политическая,

экономическая и социальная жизнь были подчинены советской идео­логии. Система общественного права была основана на советской ад­министративной доктрине права. Ее политические и идеологические основы только частично признавали возможность спора с советски­ми государственными органами. В основном это был спор об адми­нистративных правонарушениях (общественного порядка). Основная институционная форма, в плане того, как эти споры были рассмотре­ны, была не через суды, а через советские органы власти (полиция, ин­спекции, службы).

Вывод: этот период характеризуется наличием перехода от абсо­лютной девальвации административной юстиции к сдержанному при­знанию ее в судах общей юрисдикции и в процессуальных положениях Кодекса об административных правонарушениях, а в исключитель­ных случаях в положениях Гражданского процессуального кодекса.

Конституционные предусловия административной юстиции

С 1990 г. подход к административной юстиции в Литве существенно изменился. После принятия Конституции 1992 года были созданы ус­ловия для разговора о независимой специализированной модели ад­министративной юстиции. Германия, Франция, Финляндия, Швеция первоначально использовались в качестве примеров хорошей практи­ки, так как там более века существовала независимая административ­ная судебная система. Однако институционные разработки админи­стративных судов заняли 7 лет. Сам Конституционный суд был очень важным условием для создания административной юстиции, но были нужны организационные, финансовые и технические усилия, чтобы на самом деле была обоснована система административной юстиции.

Как уже было сказано, реформа литовской правовой системы в об­ласти административной юстиции была связана с положениями Кон­ституции 1992 года. Это Конституция независимого государства, кото­рая была принята путем референдума через два года после получения независимости от Советского Союза. Принятие Конституции было основано на непрерывности межвоенный правовой системы Литвы, которая длилась с 1918 по 1940 г., поэтому был принят институт Прези­дента Литовской Республики и система общей судебной юрисдикции.

Позвольте представить главные положения Конституции, которые являются значительными для административной юстиции.

Преамбула Конституции устанавливает стремление к демократи­ческому и правовому государству. Это напрямую связано с системой административной юстиции, поскольку только доступность и эффек­тивность правовой защиты обеспечивает гармоничный баланс связи человека с общественностью. Принцип верховенства права для ад­министративной юстиции является настолько важным, насколько он создает условия и является правовой основой per seдля защиты прав и свобод человека от государственной администрации.

Конституция предусматривает три основных положения, которые относятся к административной юстиции:

30 ст. 1 ч. право обращаться в суд за нарушение конституционных прав.

Эта статья обязывает государство создать систему правовой за­щиты, в том числе для случаев, когда государство и его институции нарушают права человека.

30 ст. 2 ч. предусматривает, что возмещение материальных убыт­ков и морального ущерба предусмотрено законом.

Эта статья требует установить такой защитный механизм в обла­сти защиты прав, нарушенных государством, который способен обе­спечить реституцию правового статуса потерпевшего и, если это не­возможно, — механизм возмещения ущерба.

33 ст. 2 ч. человеку гарантируется право критиковать государ­ственные учреждения или работу должностных лиц, обжаловать их решения.

Это обеспечивает возможность обжаловать государственные ор­ганы и работу должностных лиц также и во внесудебном порядке. По­этому на этой основе функционирует система несудебных админи­стративных комиссий, система сената и внутренняя иерархическая система административных органов.

111 ст. 2 ч. для рассмотрения административных, трудовых, семей­ных и дел других категорий, в соответствии с законом могут быть соз­даны специализированные суды.

Это положение Конституции было реализовано в качестве ос­новы для разработки специализированных административных су­дов, независимых от государственного управления / публичной администрации.

Вывод: «...только твердая конституционная основа привела к об­разованию административной юстиции в Литве, признанию ветвей власти и общественности»^[193].

Образование административной юстиции в 1990-1999 г.

Дебаты между теоретиками и практиками по вопросу возможной институциональной модели административной юстиции в Литве

происходили с момента независимости, пока новый Гражданский процессуальный кодекс не был принят. Часть литовских юристов (Микеленас¹¹, Некрошюс^[194][195] и др.) высказали мнение, что в будущем Гражданском процессуальном кодексе^[196], как и в действительном ко­дексе в то время^[197], должен быть отдельный раздел, нормы которого регулировали бы споры, возникающие из административных пра­воотношений. Это мнение означало, что не нужен отдельный закон о рассмотрении административных дел или специальных админи­стративных судов. Это мнение цивилистов. Противоположное мне­ние было за создание независимых административных судов по сле­дующим причинам:

а) необходимость защиты прав человека от противоправных дей­ствий государственной администрации, так как, приняв закон о государственной службе, системы государственного управ­ления получили много властных полномочий для физического или юридического лица;

б) для защиты прав местных органов власти от незаконных действий органов государственной власти и обеспечения демократии;

в) для защиты прав госслужащих от административного произвола;

г) для урегулирования споров между неподчиненными подразде­лениями публичного управления;

д) проверить законность нормативного регулирования (до ос­нования административных трибуналов эта функция не существовала).

Вывод: создание административной юстиции должно было перейти на следующий этап правового теоретико-методологического дискур­са, несмотря на то что большинство инициаторов правовых реформ были политики, а фактические архитекторы и разработчики право­вых реформ были юристы. Наконец, и эта дискуссия была законче­на бесспорным аргументом — 111 ст. 2 п. Конституции, являющаяся предварительным условием для создания административных судов, но, как будет видно, для этого было необходимо много усилия и вре­мени, чтобы нормы были реализованы.

Основным документом для реформы был План юридической рефор­мы^[198], одобренный парламентом в 1993 году, но в первой версии не было ни слова об административной юстиции. После двух лет Министер­ство юстиции выступило с инициативой и представило парламенту Проект реформы административной власти Литвы^[199]. Предлагалось создать двухуровневую систему административных судов. В этом до­кументе было выделено только административные правонарушение и их специфический аспект — состав административных правонаруше­ний, их отделение от уголовно-правовых отношений, преобразование системы административных штрафов и их содержания, а также необ­ходимость передачи исключительно в суд рассмотрение таких дел.

Вывод: в то время, как правило, внимание было сконцентрировано не на реформе споров между частными лицами и публичной админи­страцией (учреждениями), но исключительно на сфере администра­тивных правонарушений.

С 1997 г., когда Литва официально подала заявку на членство в Ев­ропейском сообществе, в регулярных отчетах Европейской комиссии о прогрессе Литвы обсуждался вопрос административной юстиции. Иногда с явной ссылкой на 111 ст. 2 п. Конституции Литовской Респу­блики и подчеркивая, что «в будущем намечается создание специа­лизированных административных судов, которые рассматривали бы споры о законности действий публичной администрации». В ноябре 1998 г. Европейская комиссия, оценивая прогресс Литвы в области укрепления административного потенциала и правосудия, указы­вает, что «Сейм до сих пор не принял закон об Административном

судопроизводстве и ожидается, что это поможет исправить несовер­шенства нынешней судебной системы».^[200]

В 1998 г. было принято новое изложение документа реформы (ре­дакция плана реформы правовой системы^[201], в которой, наконец, было представление о создании административных судов). Использовав об­щую судебную систему, планировалось создание двух уровней адми­нистративных судов. И в результате соответствующих экономических, финансовых и организационных условий будет создана автономная система административных судов. Следует отметить, что финансовый кризис в России в то время оказал неоспоримое влияние на Литву, на­ходящуюся в довольно слабой экономической ситуации, и затронул даже процесс отдельных правовых реформ.

Планом также были предоставлены не только институциональ­ные перспективы развития, но и перспективы административного процесса, т.е. было установлено, что должен быть подготовлен Закон об административном производстве. Большое внимание было уде­лено предварительной / досудебной процедуре разрешения админи­стративного спора, выдвинута идея, что «.в делах по законности ре­шений органов управления и должностных лиц устанавливается этап обязательного одноуровневого досудебного производства, после ко­торого человек имеет право на обращение в административный суд». Последнее предоставление Плана не реализовано на практике до сих пор, так как обязательное предварительное разрешение администра­тивного спора и сегодня представляет наибольшие проблемы из-за сложности институционной структуры досудебных учреждений, раз­деления полномочий.

План был подвергнут критике по ряду положений: во-первых, в ту­манной формулировке «путем общей судебной системы». Означает ли это, что в пределах обычных судов создаются административные суды? Используются ли только принципы организационной незави­симости и беспристрастности общих судов? Таким образом, был за­программирован конфликт между обычными и административными судьями; во-вторых, была выбрана система двух инстанций (первая инстанция и апелляционная) административных судов, в то время как в судах общей юрисдикции была и третья — кассационная инстанция.

Потребность кассационной инстанции на сегодняшний день время от времени становится объектом политических дискуссий; в-третьих, в Плане четко не определен переходный период до создания автоном­ной специальной административной судебной системы, т.е. до под­ходящих организационных, финансовых и экономических условий. Отрицательно оценивается выбранный рискованный вариант про­межуточной административной юстиции, который мог, о чем свиде­тельствует практика зарубежных стран, продолжаться в течение не­скольких десятилетий, как, например, в Германии^[202].

Вывод: 7-летний период, с 1992 до 1999 г., можно рассматривать как предположения правового регулирования для модели администра­тивной юстиции Литвы. Из-за отсутствия четкого формулирования институциональной и процессуальной концепции административной юстиции в Литве необоснованно долгое время — 7 лет — заняла реа­лизация положений Конституции Литовской Республики о реформе правовой системы.

Переходной этап административной юстиции с 1999 до 2000 г.

Положения Конституции фактически стали осуществляться только с 14 января 1999 г., когда парламент принял законодательный пакет.

а) поправки Судебного кодекса^[203], в котором говорится, что адми­нистративные дела рассматриваются специализированными административными судами с этой системой:

— Региональные административные суды (5) (Вильнюса, Кау­наса, Клайпеды, Паневежиса, Шяуляй);

— Высший административный суд;

— Отдел административных дел Апелляционного суда Литвы.

б) Закон Литовской Республики о создании административных судов^[204], в п. 1 ст. 2 которого, в соответствии со ст. 111 п. 2 Кон­ституции, перечислены все 5 региональных административных судов и другие вышеуказанные административные суда. В 6 ст. того же Закона устанавливается, что суды начинают действо­вать с 3 мая 1999 г.

в) Закон о административном производстве создал основу про­цесса, который отличается от гражданского и уголовного су­допроизводства. 18.1 ст. редакции Закона о судах утверждает, что «компетенция административных судов устанавливается Законом административного производства».

Следует отметить, что в плане компетенции административных су­дов были два суда первой инстанции (региональные административ­ные суды и Высший административный суд), и были два суда апелля­ционной инстанции (Высший административный суд и Отдел адми­нистративных дел Апелляционного суда Литвы). Даже в случае двух заключительных апелляционных инстанций для Отдела администра­тивных дел Апелляционного суда Литвы было крайне сложно обеспе­чить функцию создателя однородной практики административных судов, так как дела, рассмотренные Высшим административным су­дом, до него не доходили.

Институциональная структура административной юстиции в Лит­ве показывает, что высшим административным судом был Отдел ад­министративных дел Апелляционного суда Литвы общей юрисдикции, что приводит к выводу, что существовала неполная специализирован­ная система административных судов, а так называемая частичная модель административной юстиции.

Это связано с уже упомянутом несовершенством документа рефор­мы, из-за чего реформирование судебной системы было сосредото­чено на укрепление суда в качестве независимого конституционного органа, а не на окончательное формирование системы специализиро­ванных административных судов.

Выводы: не была создана подробная основа процедурных действий специализированных административных судов, так как 1999 01 14 ре­дакция Закона об административном производстве в 1 ст. 2 ч. пред­видела, что, рассматривая административные дела, когда случаи не предусмотрены Законом административного разбирательства, дело

подлежит рассмотрению по Гражданскому процессуальному кодек- су^[205]; такая модель была выбрана из-за экономических соображений в целях экономии государственного бюджета^[206]; хотелось проверить экспериментальным способом устойчивость идеи административных судов и эффективность выбранной модели^[207]. Такой процесс реформ был определен реакцией на сложную ситуацию в практике — увели­чение рабочей нагрузки в судах общей юрисдикции и необходимость специализации судей в рассмотрении административных споров^[208].

Завершение модели административной юстиции в 2001 году

Уже в первые годы работы административных судов стали видны не­которые недостатки регулирования и лазейки, которые можно раз­делить на четыре группы:

1. Организационные (или структурные) проблемы. Основная проблема состоит в том, что был создан независимый адми­нистративный суд высшего / старшего уровня. Из-за этого по­явился разрыв между судами первой инстанции и Отделом ад­министративных дел Апелляционного суда Литвы, из-за чего не был возможен эффективный контроль действий админи­стративных судов первой инстанции и было трудно обеспечить единообразную практику административных судов. Единую

судебную практику осложнил и деконцентрализированный про­цесс апелляции;

2. Проблемы распределения компетенции — во-первых, апелляци­

онная функция должна быть сосредоточена в одном верхов­ном суде; во-вторых, только этому суду должны быть переданы на рассмотрение вопросы законности нормативных админи­стративных актов, принятых центральными органами госу­дарственного управления; в-третьих, в связи с тем, что в ад­министративном суде нет кассационного процесса, целесоо­бразно было бы ввести возможность хотя бы ограниченного пересмотра;

3. Процессуальное проблемы улучшения производительности. Для административных судов вызывало много проблем в то же время применение Закона об административном производстве и применение Гражданского процессуального кодекса, кроме того, осложнялось образование единой практики;

4. Отдельная проблема состояла в рассмотрении дел об админи­

стративных правонарушениях, так как не было налажено еди­ногласное решение таких случаев.

По этим причинам, были приняты безотлагательные меры, чтобы подготовить соответствующие поправки в закон и создать самопод- держивающуюся / независимую систему административных судов. С 2001 г. была создана новая двухуровневая система административ­ных судов: были отменены Высший административный суд Литвы и Отдел административных дел Апелляционного суда Литвы, остав­лены пять региональных административных судов и создан Верхов­ный административный суд Литвы, действующий на территории всей страны.

Присутствие независимой специализированной административной юстиции усугубляется новой редакцией Закона об административ­ном производстве, который по своей структуре и назначению близок к независимому Административно-процессуальному кодексу, так как в 1 ст. 2 ч. Закона об административном производстве указывается, что при рассмотрении административных дел Гражданский процес­суальный кодекс играет только вспомогательную роль («когда есть прямая ссылка в Законе об административном производстве»), а сам процесс происходит в соответствии с Законом об административном производстве. На этом этапе реформы был четко решен и вопрос раз­деления компетенции в рамках системы административных судов. Апелляционные дела были направленны исключительно в Верховный

административный суд Литвы. А также в рамки компетенции этого суда была переведена функция контроля нормативных актов, приня­тых органами центрального публичного управления. Данная рефор­ма не потребовала значительных финансовых ресурсов, поскольку Верховный административный суд Литвы был образован на основе Высшего административного суда и Отдела административных дел Апелляционного суда Литвы.

Вывод: институционально система административных судов была полной и был создан вариант автономной административной юстиции с судами, не зависимыми от административных судов общей компе­тенции/ юрисдикции.

Однако вопрос функциональной автономии все еще остался не за­вершен, так как дела об административных правонарушениях были рас­сматриваемы судами общей компетенции и административными суда­ми. То есть суды общей юрисдикции первой инстанции рассматривали дела об административных правонарушениях, которые в случае апел­ляции попадали в Верховный административный суд Литвы. Реформа окончательно завершена только в 2011 г., когда все дела об администра­тивных правонарушениях были направлены в суды общей юрисдикции.

Одна из самых важных проблем институциональной концепции административной юстиции — это реформа досудебного этапа произ­водства^[209], которая является необходимым условием для эффективной защиты в административном суде. Сегодня действует система двой­ной обороны, которая означает, что человек может выбрать, следу­ет ли обратиться непосредственно в административный суд или сна­чала попытаться решить спор не судебным путем. Преимуществами несудебного этапа разрешения являются:

- регулируется нагрузка на суды, так как административный суд начинает дело уже не с нуля, и значительная часть обстоя­тельств дела бывает изложена и необходимые доказательства собраны;

- судебное разбирательство является более оперативным и бо­лее дешевым.

Институционная реформа несудебного разбирательства в Лит­ве проводилась в двух направлениях: во-первых, существующие

административные органы получили право выносить решения спо­ров (например, Совет по конкуренции, Комиссия по общественным / государственным закупкам);

во-вторых, были созданы новые институции административного досудебного урегулирования (например, Высшая / Главная комиссия административных споров, Комиссия обжалования решений налого­вых органов / Комиссия по налоговым спорам).

Сегодня для ряда административных споров установлена одноу­ровневая процедура несудебного разбирательства (например, по де­лам таможни, налогов, социального обеспечения и т.д.). Это согласу­ется с конституционным требованием доступности и эффективности правовой защиты.

Выводы: Более чем десять лет назад запущена административная судебная система в Литве в настоящее время рассматривается в ка­честве важного достижения национальной правовой реформы. Меж­дународные эксперты считают административную юстицию Литвы «одной из самых радикальных и прогрессивных реформ по всей Вос­точной Европе»^[210]. Можем похвалиться успешной реформой инсти­туционализации административной юстиции, однако и по сей день остается открытым и актуальным вопрос об эффективном правовом регулировании административного процесса. Это напрямую связано с разработкой модели административного процесса, а также с вве­дением инновационных процессуальных инструментов (например, электронное правосудие, массовые процессы и др.) в модель админи­стративного процесса в Литве.