Развитие административного судопроизводства в Кыргызской Республике

Development of administrative court proceedings in the Kyrgyz Republic

Дильфуза Боронбаева,

судья судебной коллегии по административным и экономическим делам

Верховного суда Кыргызской Республики

Dilfuza Boronbaeva,

Judge on the Court panel on administrative and economic cases of the Supreme Court of the Kyrgyz Republic

Аннотация: Настоящая статья описывает развитие административного судопро­изводства в Кыргызской Республике.

Ключевые слова: судебный контроль, административное судопроизводство.

Abstract: This article describes the development of administrative court proceedings in the Kyrgyz Republic. It presents the reasons, which have resulted in the need to develop a draft law on Administrative procedures, as well as a draft Administrative court procedure code in the Kyrgyz Republic.

Key words: judicial control, administrative court proceedings.

В данной статье я хотела бы подробно остановиться на вопросах раз­вития и продвижения административного судопроизводства в Кыр­гызской Республике.

В настоящее время практически не вызывает спора сама идея не­обходимости введения отдельного института, регулирующего проце­дурные вопросы административного судопроизводства. Однако до не­давних пор в нашем обществе даже не обсуждался вопрос введения судебного контроля за всей деятельностью публичной администра­ции, по соблюдению последней законности при осуществлении дей­ствий (бездействий), ибо априори считалось, что государство в лице его органов не может не выполнять возложенные на него функции и задачи вопреки интересам физических, юридических лиц, тем бо­лее против интересов законности.

В соответствии с Конституцией Кыргызской Республики (статья 93) — судебная власть осуществляется посредством конституцион­ного, гражданского, уголовного, административного и иных форм судопроизводства.

Гражданский процессуальный кодекс Киргизской ССР (от 30 июля 1964 года), действовавший до 29 декабря 1999 года, предусматривал следующую категорию дел, возникающую из административно-пра­вовых отношений:

1) по жалобам на неправильности в списках избирателей;

2) по жалобам в связи с наложением административных взыска­ний; дела по жалобам на неправомерные действия органов го­сударственного управления и должностных лиц, ущемляющие права граждан, отнесенные законом к компетенции судов;

3) о взыскании с граждан недоимки по налогам, самообложе­нию сельского населения и государственному обязательному страхованию.

Ныне действующий Гражданский процессуальный кодекс Кыргыз­ской Республики (введен в действие Законом КР от 29 декабря 1999 года № 147) изначально содержал в себе три самостоятельные главы 26, 27 и 28, регулирующие вопросы судопроизводства:

1) по заявлениям об оспаривании постановлений государствен­ных органов и должностных лиц, уполномоченных рассматри­вать дела об административных правонарушениях;

2) по делам об оспаривании решений и действий (бездействия) ор­ганов государственной власти, органов местного самоуправле­ния, должностных лиц;

3) по делам об оспаривании гражданами, юридическими лицами, прокурорами нормативных правовых актов соответственно.

Дела указанной категории рассматривались соответствующими районными судами.

Законом Кыргызской Республики от 25 июля 2008 года «О внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты Кыргыз­ской Республики» законодатель объединил все три указанные главы в одну главу 26 Гражданского процессуального кодекса Кыргызской Республики «Особенности гражданского судопроизводства по адми­нистративным делам».

Законодательно был закреплен самостоятельный вид судебного дела — административное дело и ему дано определение в соответ­ствии с которым, это дело:

- вытекающее из административных правоотношений;

- сторонами которого являются органы государственной власти, органы местного самоуправления, их должностные лица, а так­же граждане и юридические лица.

С 2004 года рассмотрение административных дел по подсудности передано межрайонным судам.

В порядке судопроизводства по административным делам суды рассматривают:

1) заявления о признании недействительными полностью или в ча­сти постановлений государственных органов и должностных лиц, уполномоченных рассматривать дела об административ­ных правонарушениях;

2) заявления о признании недействительными полностью или в ча­сти ненормативных актов органов государственной власти, ор­ганов местного самоуправления, их должностных лиц;

3) заявления о признании недействительными полностью или в ча­сти нормативных правовых актов органов государственной вла­сти, органов местного самоуправления, их должностных лиц;

4) заявления об оспаривании действий или бездействия органов государственной власти, органов местного самоуправления, их должностных лиц.

Одним из существенных новшеств Кодекса 1999 года явилось предоставление права гражданам обращаться в суд с заявлениями о признании недействительными полностью или в части норматив­ных правовых актов органов государственной власти, органов местно­го самоуправления, их должностных лиц, считающих, что принятым нормативным правовым актом нарушаются права и свободы граждан,

Часть IV. Тенденции законодательства на постсоветском пространстве гарантированные Конституцией Кыргызской Республики и другими законами.

Но при этом ст. 45 ГПК Кыргызской Республики, определяющая, что прокурор вступает в процесс по делам лиц, участвующих в деле об оспаривании решений и действий (бездействия) органов госу­дарственной власти, местного самоуправления и должностных лиц, не подверглась изменению. То есть до настоящего момента законо­дателем предусмотрено, что рассмотрение указанной категории дел следует проводить с обязательным участием прокурора. Однако, как показывает судебная практика, в связи с тем обстоятельством, что не­явка прокурора, извещенного о времени и месте рассмотрения дела, не является препятствием к разбирательству дела, работники проку­ратуры избирательно решают вопросы участия либо неучастия при разбирательстве данных дел в суде.

Как показывает судебная статистика, число рассматриваемых судами административных дел увеличивается год от года. Если срав­нивать количество административных дел, рассмотренных судами в 2012 году, то по показателям 2014 года общее количество рассматри­ваемых судами административных дел возросло примерно на треть.

Производство по административным делам осуществляется су­дами по общим правилам гражданского судопроизводства с особен­ностями, установленными указанной главой, так как рассмотрение административных дел отличается от гражданских дел не только бо­лее сжатыми сроками рассмотрения и обжалования, но и существен­ными процессуальными отличиями. К примеру, в части обязанности доказывания. Так, если в гражданском процессе лица, участвующие в деле, должны доказать те обстоятельства, на которые они ссыла­ются как на основания своих требований и возражений, то в админи­стративном судопроизводстве обязанность доказывания законности и обоснованности акта, действия (бездействия), обжалуемого в суде, возлагается на административный орган. В качестве специфической особенности административного процесса можно указать и на актив­ную роль суда в процессе, которую многие воспринимают как угро­зу принципу состязательности в процессе. Хочется присоединиться к позиции юристов, утверждающих, что активная роль суда необхо­дима не для организации помощи какой-либо стороне, а для обеспе­чения равных возможностей (в том числе и в сборе доказательств) для сторон публичного спора, обеспечения некоего «равновесия», так как в указанном споре заявителю противостоит вся государственная ма­шина в лице ее органов.

В силу вышеуказанных отличий, с учетом значимости администра­тивного судопроизводства, в целях обеспечения административного процесса должным правовым регулированием в судейском сообще­стве давно обсуждался и назрел вопрос необходимости разработки отдельного Административного процессуального кодекса, так как несмотря на то обстоятельство, что ГПК Кыргызской Республики ре­гулирует административный процесс отдельной главой, он не обла­дает самостоятельным правовым регулированием в полном объеме.

В связи с тем, что законодательство должно отвечать по форме и со­держанию общественным потребностям, научным подходам и практи­ческому опыту, соответствовать международно-правовым стандартам, в целях дальнейшего реформирования судебной системы, предпола­гающей обновление, в том числе и административного процессуаль­ного законодательства, Указом Президента Кыргызской Республики от 17 января 2012 года была образована Комиссия по выработке согла­сованных предложений по дальнейшему реформированию судебной системы Кыргызской Республики.

Комиссия провела большую работу с вовлечением широкого кру­га представителей гражданского общества, независимых экспертов и международных организаций и представила рекомендации по наи­более актуальным вопросам и проблемам судоустройства и судопро­изводства, содержащим анализ и конкретные предложения по ряду приоритетных направлений судебной реформы на ближайшую перспективу.

Так, в области судоустройства Комиссия рекомендовала:

- внедрить на первом этапе специализацию судей и коллегий по административным делам;

- создать в долгосрочной перспективе административные суды.

В области совершенствования административного законодатель­ства и судопроизводства, по мнению Комиссии, необходимо:

- разработать Концепцию развития административного права;

- разработать и ввести в действие Административный процес­суальный кодекс, исключив из гражданского процессуального законодательства нормы о порядке рассмотрения администра­тивных дел;

- создать специализированные административные суды (на на­чальном этапе ввести специализацию судей в межрайонных судах по рассмотрению административных дел);

- вывести из подсудности административных судов и передать в подсудность районных судов (судьям по уголовным делам

и делам об административных правонарушениях, соответству­ющих коллегий судов апелляционной инстанции) рассмотрение дел об обжаловании постановлений государственных органов, органов местного самоуправления и должностных лиц, упол­номоченных применять меры административного взыскания по делам об административных правонарушениях;

- на базе действующего законодательства, регулирующего во­просы об административной ответственности, разработать от­дельные друг от друга нормативные правовые акты, содержа­щие нормы материального и процессуального права;

- разработать новый закон об административных процедурах, определяющий единые принципы деятельности администра­тивных органов, унифицированные административные про­цедуры, содержащий обязательность соблюдения досудебной процедуры обжалования действий, бездействий и актов адми­нистративных органов.

В связи с вышеуказанными рекомендациями в настоящее время рабочей группой подготовлен проект Административного процессу­ального кодекса Кыргызской Республики, устанавливающий порядок судопроизводства по спорам, вытекающим из административно-пра­вовых (публично-правовых) отношений, процессуальные принципы и правила рассмотрения и разрешения данных споров в суде.

В качестве основополагающих принципов административного су­допроизводства кодексом предусмотрены такие принципы, как прин­цип равенства всех перед законом и судом; принцип объективного расследования, когда обязанность доказывания законности и обо­снованности акта, действия, бездействия обжалуемого в суде, возла­гается на административный орган и его должностное лицо; принцип независимости судей. Возможно в силу протестных настроений, имев­ших место быть в нашей недавней истории, проектом предлагается законодательно закрепить, что митинги, пикеты и другие действия на расстоянии ближе 100 метров до здания суда или в суде, которыми преследуется цель оказать воздействие на судью или суд, считаются вмешательством в деятельность судьи или суда и влекут установлен­ную законом ответственность.

Определяя подведомственность административных дел, проект кодекса предусмотрел, что в порядке административного судопро­изводства рассматриваются административные дела:

1) о признании недействительным полностью или в части адми­нистративного акта;

2) об обязывании административного органа не принимать ад­министративный акт, обременяющий истца, или не совершать иного действия административным органом;

3) об обязывании административного органа совершить опреде­ленные действия;

4) о признании недействительным полностью или в части под­законного нормативного правового акта административного органа, за исключением дел, рассмотрение которых отнесено к исключительной компетенции Конституционной палаты Вер­ховного суда Кыргызской Республики;

5) о признании незаконным действия (бездействия) администра­тивного органа.

Существующий порядок административного судопроизводства в основном подвергался критике со стороны юристов и в связи с тем, что в область рассмотрения административных дел относились и дела по деликтным правонарушениям. Однако разработанный проект ко­декса четко предусмотрел, что в порядке административного судо­производства не рассматриваются дела о признании недействитель­ными постановлений государственных органов и должностных лиц, уполномоченных рассматривать дела об административных правона­рушениях (о проступках).

Одной из существенных новелл проекта административно-процес­суального кодекса является норма о том, что с согласия участников процесса суд вправе принять решение без проведения устного разби­рательства, в этом случае суд, определяя время для предоставления письменных доказательств или дополнительных ходатайств, сразу предупреждает стороны о дате оглашения решения. Указанный по­рядок ведения судебного процесса революционен и пока неизвестен национальному судопроизводству, в отличие от процессуального за­конодательства некоторых стран СНГ, но его введение объясняется спецификой административного спора, который иногда называют «документальным судом».

Проект кодекса находится на стадии обсуждения и принятия, на­деемся, в скором будущем будет принят Административный процес­суальный кодекс, который станет новой вехой в истории становления административного процесса в Кыргызской Республике. Возможно, в последующем, после принятия АПК, на повестке будет стоять во­прос о формировании такой отдельной ветви судебной власти как административные суды.

В продолжение темы разрешения публично-правовых споров сле­дует отметить и закон Кыргызской Республики «Об административных процедурах», который также устанавливает процедуры, способству­ющие совершенствованию организации управленческой деятельно­сти административных органов и защите личных, общественных и го­сударственных интересов. Закон был принят еще 1 марта 2004 года, однако, к сожалению, в силу объективных и субъективных причин не получил своего широкого распространения и применения, в отли­чие от Закона Кыргызской Республики «О порядке рассмотрения об­ращений граждан» от 4 мая 2007 года. В качестве причин, в силу ко­торых данный закон бездействует, наряду с другими предпосылками, эксперты называют невстроенность закона в правовую систему ре­спублики, сложность в понимании для отечественного правоприме­нителя, а также то обстоятельство, что в законе четко не отражены принципы административного производства (принцип объективного расследования и др.).

Исходя из изложенного выше, приходим к выводу, что для того, чтобы урегулировать публично-правовые споры в судебном порядке, необходим отдельный Административный процессуальный кодекс, тогда как для урегулирования данной категории споров до суда (до­судебный порядок), необходим закон, определяющий административ­ные процедуры. Причем в последнее время мнения экспертов все бо­лее склоняются к обязательности введения досудебного разрешения публичного спора в самом административном органе, так как в суде рассматриваются вопросы лишь соответствия законодательству Кыр­гызской Республики, тогда как административный орган рассматрива­ет также вопросы и целесообразности оспариваемого акта, действия, бездействия, чем более существенно разрешаются вопросы эффек­тивности защиты прав заявителя.

Отраслевые законы и кодексы, где в той или иной мере отражены указанные административные процедуры, предусматривают разный порядок разрешения возникающих споров не только по самому про­цессу рассмотрения, но и по срокам, доступу к информации, порядку обжалования и информированию сторон. Кроме того, указанные нор­мативные акты совершенно по-разному регулируют вопрос необхо­димости либо отсутствия необходимости обязательного досудебного порядка разрешения спора в самом публичном органе. Так, некоторы­ми нормативными актами введен обязательный досудебный порядок, другие акты для разрешения спорных ситуаций отсылают непосред­ственно в суд, тогда как третьи предусматривают альтернативу — либо

в суд, либо в государственный (муниципальный) орган. К примеру, На­логовым кодексом Кыргызской Республики при обжаловании налого­плательщиком решения органов налоговой службы о начислении на­логовых платежей предусмотрен обязательный досудебный порядок рассмотрений таких решений в апелляционной комиссии централь­ного государственного органа налоговой службы. При несогласии на­логоплательщика с решением уполномоченного налогового органа по поданной жалобе, он вправе обжаловать это решение в судебном порядке. Было бы логично предположить, что при обжаловании тре­бования таможенного органа об уплате таможенных платежей и пени должен быть аналогичный порядок досудебного обжалования в упол­номоченный таможенный орган. Однако несмотря на то обстоятель­ство, что действующий Таможенный кодекс КР не предусматривает альтернативного порядка, в соответствии с которым лицо по свое­му усмотрению определяет, обращаться ли ему с жалобой в суд сра­зу либо через апелляцию в таможенные органы, кодекс не содержит и четкого нормативного урегулирования обязательности досудебно­го рассмотрения данной категории дел.

В связи с вышеизложенным в целях унификации и разработки еди­ного подхода, единых процедур для разрешения публичных споров са­мим административным органом назрела необходимость разработки нового закона об административных процедурах, призванного испра­вить все указанные замечания. В настоящее время разработан проект закона «Об основах административной деятельности административ­ных процедур», находящийся в Парламенте на стадии принятия, и в ка­честве основного отличия этого закона от его предшественника можно назвать введение обязательного досудебного порядка обжалования всех административных актов. Данный законопроект призван повы­сить эффективность работы как внутри административных органов, так и во внешних взаимоотношениях, а также в какой-то степени дис­циплинировать государственных чиновников в отношениях с граж­данами и организациями. В целях недопущения вопросов по приме­нению норм закона (к примеру, в соответствии с Законом Кыргызской Республики «О нормативных правовых актах Кыргызской Республи­ки» в иерархии нормативных правовых актов по степени юридической силы кодекс имеет более высокую силу, нежели закон) базовый закон содержит указание о том, что положения других законов применяют­ся в случае неурегулирования этих вопросов законом.

Для выработки единой досудебной процедуры разрешения споров, понятной всем участникам публичных правоотношений, предлагаю

исключить из всех отраслевых нормативных правовых актов положе­ния о разрешении споров, а государственные (муниципальные) органы обязать осуществлять рассмотрение публичных споров в обязатель­ном досудебном порядке строго по правилам закона об администра­тивных процедурах.