<<
>>

Принципы административных процедур как необходимое условие эффективности государственного управления

Principles of administrative procedures as necessary condition for the efficiency of public administration

Ольга Рогачева,

доктор юридических наук, доцент кафедры административного

и муниципального права юридического факультета ФГБОУ ВПО «Воронежский государственный университет» (Россия)

Olga Rogacheva,

Dr.

in law, associate professor of the department of administrative and municipal law of the Voronezh State University (Russia)

Аннотация: В статье рассматриваются принципы административных процедур, на основе анализа действующего законодательства об административных про­цедурах вносятся предложения по его совершенствованию.

Ключевые слова: принципы административных процедур, эффективность, госу­дарственное управление.

Abstract: The article considers principles of administrative procedures; furthermore, it pro­vides recommendations for their improvement based on the analysis of the current legisla­tion of administrative procedures.

Key words: principles of administrative procedures, efficiency, public administration.

Вопрос о принципах административных процедур имеет существен­ное значение для исследования самого феномена административных процедур, их роли и значения для теории и практики государственного управления. Административно-правовая наука исходит из понимания общих принципов административного права и принципов отдельных административно-правовых институтов таких, как государственная служба, административная ответственность, производство по делам об административных правонарушениях, административный процесс, административное судопроизводство. Совершенно очевидно, что об­щие и институциональные принципы имеют базовые, исходные нача­ла, которые непосредственно связаны с сущностью государственно­го управления. Из этого можно сделать вывод, что все принципы на­правлены на осуществление государственного управления, а вернее, на установление общих и специальных правил деятельности субъек­тов государственного управления.

Административные процедуры представляют собой в первую оче­редь порядок совершения публичной администрацией либо иными уполномоченными субъектами действий, связанных с осуществле­нием обеспечивающего управления по запросам заявителей — физи­ческих и юридических лиц1. Среди указанных действий можно раз­граничить административные процедуры совершения публичных управленческих функций (например, контрольно-надзорных) и ад­министративные процедуры организации оказания государственных и муниципальных услуг.

Деятельность административных органов или иных уполномочен­ных субъектов по совершению административных процедур затра­гивает права и свободы человека и гражданина, поэтому в правовом государстве она должна подчиняться общим конституционным прин­ципам, получающим свое развитие в законах, и специальным прин­ципам административных процедур.

Принцип (от лат. «principium» — первоначально, основа) как понятие теории отражает в системе государственного управления закономер­ности, отношения, взаимосвязи между ее элементами... Принцип есть

См., например: Бабелюк Е. Г. Административные процедуры в России: развитие те­оретических основ // Административные процедуры в экономике: проблемы со­вершенствования правового регулирования / Под ред. Е. В. Гриценко, О. А. Ноги­ной. СПб.: Изд. дом СПбГУ; Изд-во юридического факультета СПбГУ, 2010. С. 30-37; Г риценко Е. В. Европейская доктрина надлежащего публичного управления и пер­спективы ее восприятия в российском праве // Сравнительное конституционное обозрение. 2013. № 2. С. 115-128.

фиксация результатов научного познания со всеми вытекающими от­сюда последствиями.

Формированию надлежащей атмосферы (с позиций правовой го­сударственности) в системе публичного управления способствуют традиционные принципы административных процедур: законно­сти; запрета злоупотребления правом, произвола и бюрократическо­го формализма; соразмерности действий административных органов; обеспечения права быть выслушанным; презумпции достоверности; беспристрастности; обоснованности административных решений и действий; оперативности и экономичности, а также принцип «боль­шее включает меньшее».

Установление в законе об административных процедурах указанных норм-принципов позволит повысить правовое качество закона, усилить юридические основы правоприменитель­ной деятельности, внести в процесс создания законов необходимую правовую культуру. Собственно говоря, закон об административных процедурах (либо о процессуальной деятельности), который не вклю­чал бы в себя нормы о принципах соответствующей государственной деятельности, в принципе невозможно себе представить. Конечно, нельзя не заметить, что формулировки некоторых из перечисленных принципов (традиционных для западных правовых систем) не соот­ветствуют обычным терминам, используемым в российском админи­стративном праве. Однако вопрос о понятиях, являясь, безусловно, наиважнейшим, может быть в каждом конкретном случае с успехом разрешен законодателями и учеными2.

В Российской Федерации до сих пор отсутствует Закон об адми­нистративных процедурах (Управленческий кодекс) — акт, регулиру­ющий понятие, принципы, общие положения осуществления адми­нистративных процедур. Однако он необходим в условиях развития публичного управления. Данное положение нашло свое подтвержде­ние в трудах большинства ученых-административистов, таких, напри­мер, как Д. Н. Бахрах, Ю. Н. Старилов, М. Я. Масленников, С. Н. Махина.

Вместе с тем, нам известны законы об административных проце­дурах европейских государств, таких как Австрия3, Германия4, Швей-

Старилов Ю. Н. Реализация Конституции Российской Федерации и современное административное право // Закон. 2013. № 12. С. 81-96.

Общий закон Австрийской Республики об административной процедуре: принят в 1991, с изм. и доп. // Сборник законодательных актов по административным про­цедурам. Алматы, 2013. С. 7-49.

Закон об административных процедурах Федеративной Республики Германия: в ред. от 23.11.2003 г. // Сборник законодательных актов по административным

цария[384][385], а также законы постсоветских стран, которые ввиду отказа от традиционной советской модели только после достижения не­зависимости приняли современные законы об административных процедурах[386].

В ФРГ еще в 1970-х гг. была проведена кодификация законодатель­ства об административных процедурах. Важнейшим достижением данной реформы явилось принятие в 1976 году Закона об администра­тивных процедурах (Verwaltungsverfahrensgesetz или VwVfG)[387]. Кроме того, на уровне федеральных земель действуют аналогичные зако­ны, например, Закон о процессе управления в Берлине (VwVfGBln)[388]. До этого правоприменители могли полагаться только на те неписаные принципы, которые либо соответствовали царившим тогда в админи­стративном праве догмам, либо вырабатывались путем пополнения судебной практики административными судами[389]. Исходя из идей За­кона, административные предписания, которые считаются неотъем­лемой частью государственно-правовых процедур, должны осущест­вляться на основе четко определенных принципов, о которых пойдет речь далее.

Многие принципы административных процедур немецкого зако­нодательства по смыслу совпадают с основными положениями, вы­работанными учеными-юристами путем анализа российских адми­нистративных регламентов: принципы беспристрастного исполнения служебных обязанностей (Ausgeschlossene Personen, § 20; Besorgnis der

Befangenheit, § 21 VwVfG), рассмотрения (Untersuchungsgrundsatz, § 24 VwVfG), права быть выслушанным (Anhorungsrecht, § 28 VwVfG и ст. 103 Основного закона ФРГ), обоснованности управленческих действий (Begrundung des Verwaltungsaktes, § 39 VwVfG), соразмерности управ­ленческих действий своим целям и задачам (VerhaltnismaEigkeit, на­прямую в Законе о процедурах не указан, однако Федеральный консти­туционный суд ФРГ ссылается при вынесении своих решений на дан­ный принцип как на «производный от основ правового государства»[390]).

Интересен для рассмотрения принцип защиты доверия (Vertrauensschutz), согласно которому лицо может надеяться, что ор­ган власти или должностное лицо действует правомерно и его дей­ствия являются последовательными.

В этом смысле заслуживает особого внимания ясная регламента­ция последствий принятия ошибочного акта управления, которая, по мнению немецких юристов, является одной из главных гарантий действия данного принципа.

Согласно Закону о процедурах ими мо­гут быть ничтожность (§ 44, VwVfG), исправление (§ 45, VwVfG), незна­чительность (§ 46, VwVfG), иное толкование в другом акте (§ 47, VwVfG), незаконность принятого акта (§ 48, VwVfG). Тщательно выстроенное со­держание данных норм почти исключает вероятность двоякой трак­товки статуса оспариваемого акта управления.

Нам представляется, что сравнительно небольшое количество за­крепленных в немецком законодательстве административно-про­цедурных принципов обусловлено тем, что Закон о процедурах на­правлен исключительно на выработку общих положений, независимо от функций конкретных административных органов. Регламентация деятельности таких органов является задачей других правовых актов, формирующих принципы сообразно компетенции каждого из них.

В связи с рассматриваемой темой хотелось бы проследить прин­ципиальные тенденции в развитии законодательств об администра­тивных процедурах в России и Германии. Ведущие немецкие ученые- административисты, такие как Э. Шмидт-Ассманн, считают, что наи­больший упор в будущем нужно сделать в направлении дальнейшего разделения ответственности между государством и обществом, стрем­ления к гибкости и инновационному развитию в области государствен­ного управления и соответствия процедур нормам ЕС и других инте­грационных объединений, куда входит Германия. Особое значение уделяется разработке и внедрению новых форм коммуникации. Эти

тенденции крайне необходимы в условиях развития постиндустриаль­ного и информационного общества11. Немецкие ученые акцентируют свое внимание на необходимость ускорения управленческих проце­дур (Verfahrensbeschleunigung). Это означает, что административные предписания должны быть не поводом откладывания реализации про­цедуры, а сигналом к действию и скорейшему ее выполнению.

В России ученые-юристы также занимаются выделением основных направлений совершенствования законодательства об администра­тивных процедурах. Хотелось бы отметить точку зрения Е. В. Охотско­го, который считает инновационность, децентрализацию с эффектив­ной региональной политикой, информатизацию, запуск механизмов самоорганизации гражданского общества, антикоррупционное оздо­ровление служебных отношений, дебюрократизацию важнейшими факторами успешного развития не только административно-проце­дурного права, но и административного права в целом[391][392].

Российское законодательство об административных процедурах пошло по тому же пути, по которому развивалось данное направление в Западной Германии в 50-60-е гг. XX века. Этот вариант развития ха­рактеризуется отсутствием отдельного закона, который бы регулиро­вал административно-процедурные правоотношения, а потому об их принципах можно говорить, исходя только из содержания актов, ре­гламентирующих деятельность различных органов государственного управления — административных регламентов[393]. Из смысла Типового регламента взаимодействия федеральных органов исполнительной власти (утвержден постановлением Правительства РФ от 19.01.2005 № 30) видно, что существует несколько видов административных регламентов:

- регламент федерального органа исполнительной власти;

- административные регламенты исполнения государственных функций;

- административные регламенты предоставления государствен­

ных услуг;

- должностные регламенты гражданских государственных слу­жащих федерального органа исполнительной власти.

Примечательно, что лишь административные регламенты, опре­деляющие порядок взаимодействия при предоставлении государ­ственных услуг и исполнении государственных функций содержат принципы такого взаимодействия: приоритет прав и свобод человека и гражданина; законность; гласность при строгом соблюдении госу­дарственной и иной охраняемой законом тайны; независимость, са­мостоятельность в реализации собственных функций и полномочий, а также в выработке форм и методов осуществления мероприятий по контролю (надзору), входящих в компетенцию соответствующего органа; комплексность проведения мероприятий по государственному контролю (надзору); рациональное и эффективное использование ре­сурсов органов при проведении совместных плановых проверок в от­ношении юридических лиц и индивидуальных предпринимателей[394].

Каждый из типов регламентов используется для детального и тща­тельного правового регулирования деятельности отдельного феде­рального органа исполнительной власти. А если мы обратим внимание на количество этих органов, то здесь речь уже идет об огромной массе документов, которая нуждается в скрупулезной проработке на соот­ветствие базовым конституционным принципам. Без единого общего закона об административных процедурах это сделать крайне трудно.

Поскольку административные процедуры направлены на регла­ментацию действий должностных лиц публичного управления, то по­чему не получили закрепления принципы действия должностных

лиц публичного управления в соответствующих административных регламентах?

Остается констатировать, что на сегодняшний день эти принципы получили свое отражение и содержание в ФЗ «Об организации пре­доставления государственных и муниципальных услуг»[395], частично в Федеральном законе «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации»[396].

ФЗ «Об организации предоставления государственных и муници­пальных услуг» определяет, что административный регламент — нор­мативный правовой акт, устанавливающий порядок предоставления государственной или муниципальной услуги и стандарт предостав­ления государственной или муниципальной услуги. Стандарт всег­да присутствует там, где высшее качество управления, отсюда обя­зательно закрепление и реализация принципов административных процедур как важного условия повышения эффективности государ­ственного управления.

Необходимо также учитывать то обстоятельство, что рассматрива­емым федеральным законом государственная и муниципальная услуга определяются как деятельность по реализации функций соответству­ющего органа. Столь широкое понимание государственных и муници­пальных услуг подразумевает, соответственно, осуществление весьма разнообразных административных процедур, в том числе регистрацион­ных и разрешительных процедур, контрольно-надзорной деятельности.

ФЗ «Об организации предоставления государственных и му­ниципальных услуг» закрепляет следующие принципы такого предоставления:

1) правомерность предоставления государственных и муници­пальных услуг органами, предоставляющими государственные услуги, и органами, предоставляющими муниципальные услуги;

2) заявительный порядок обращения за предоставлением государ­ственных и муниципальных услуг;

3) правомерность взимания с заявителей государственной пошли­ны за предоставление государственных и муниципальных услуг, платы за предоставление государственных и муниципальных услуг;

4) открытость деятельности органов, предоставляющих государ­ственные услуги, и органов, предоставляющих муниципальные услуги;

5) доступность обращения за предоставлением государственных и муниципальных услуг и предоставления государственных и муниципальных услуг, в том числе для лиц с ограниченными возможностями здоровья.

Ныне разработаны несколько проектов законов об административ­ных процедурах, один их которых был еще в 2001 г. внесен в Государ­ственную Думу депутатом В. В. Похмелкиным[397]. Он имеет достаточно много достоинств, например, законопроект устанавливает принципы и порядок осуществления управленческой деятельности по предостав­лению, удостоверению, регистрации или приостановлению (прекраще­нию) определенных правомочий организаций, индивидуальных пред­принимателей и физических лиц. Административное дело представ­лено здесь как совокупность документов и материалов, фиксирующих процесс подготовки, рассмотрения и принятия решения по предостав­лению, удостоверению, регистрации или приостановлению (прекра­щению) правомочий заинтересованного лица. Административными процедурами предлагается считать установленные актами законо­дательства регламентные нормы, определяющие основания, условия, последовательность и порядок разрешения административных дел. Нам представляется особо важным установление в этом законопро­екте принципов административных процедур (ст. 1-8).

В проекте, предложенном фондом «Конституция», понятие адми­нистративных процедур связано с изданием, изменением или отме­ной индивидуальных административных актов по результатам адми­нистративных процедур рассмотрения административных дел (ст. 1), а сама по себе административная процедура трактуется как поря­док рассмотрения полномочным органом публичной администра­ции дел по инициативе граждан, их организаций (юридических лиц) либо по инициативе органов публичной администрации (ст. 2). Таким образом, понятие административной процедуры связано с рассмо­трением административного дела. Само же административное дело определяется как совокупность документов и иных материалов, име­ющих юридическое значение и связанных с принятием уполномо­ченным на то органом публичной администрации индивидуального

административного акта (решения) по обращению (заявлению, жа­лобе) гражданина, организации (юридического лица) либо по своей инициативе[398].

Принцип законности административных процедур означает точ­ное соблюдение участниками административного производства Кон­ституции РФ, федеральных законов, иных федеральных нормативных правовых актов, законов и нормативных правовых актов субъектов РФ.

Например, Конституционный закон Кыргызской Республики «Об основах административной деятельности и административных процедурах» предусматривает принципы административной деятель­ности, в числе которых также законность. Принцип законности явля­ется общеправовым принципом административной процедуры[399]. Ад­министративные органы при совершении управленческих действий должны соблюдать требования закона.

Принцип презумпции достоверности означает, что поданные за­явителями сведения о фактических обстоятельствах рассматривае­мого административным органом административного дела считаются достоверными и подлинными во всех случаях до того момента, пока обратное не будет доказано должностными лицами административ­ного органа[400].

Принцип «большее включает меньшее» означает:

- административный орган не вправе требовать от лиц соверше­ния таких действий, которые уже были совершены со стороны этих же лиц в рамках других действий или же по своему содер­жанию входят или могут входить в эти рамки при совершении административной процедуры[401];

- если документы (сведения), представленные административно­му органу, включают в себя содержание других необходимых

документов, то последние больше не могут быть истребованы дополнительно или отдельно[402];

- если представленное административным органом разрешение включает в себя в содержательном смысле также и другие раз­решения, то считается, что они также были представлены[403].

Принцип запрета злоупотребления формальными требованиями:

- административным органам запрещается при осуществлении административной деятельности устанавливать и предъявлять дополнительные формальные требования, не предусмотрен­ные нормативными правовыми актами, или если эти требова­ния не влияют на правильное разрешение административного дела[404].

Принцип ограничения дискреционных полномочий:

- при осуществлении дискреционных полномочий администра­тивный орган обязан руководствоваться необходимостью за­щиты прав и свобод человека и гражданина руководствовать­ся принципами равноправия, соразмерности и единообразного применения права[405].

Принцип соразмерности призван гарантировать рассмотрение конкретного дела административным органом при разумном соот­ношении между преследуемой целью и используемыми средствами. Административная деятельность должна быть направлена на цели, установленные Конституцией и законодательными актами, а меры их достижения должны быть соразмерными, то есть применимыми, необходимыми и целесообразными (разумными).

Согласно административному регламенту Минфина должност­ные лица, ответственные за предоставление государственной услу­ги, не вправе:

1) представлять заявителям недостоверную информацию, не со­ответствующую законодательству о налогах и сборах, иным нормативным правовым актам;

2) представлять заявителям сведения, не подлежащие разглаше­нию в соответствии с законодательством Российской Федера­ции, включая сведения, относящиеся к собственной безопасно­сти налоговых органов, а также составляющие государственную или иную охраняемую законом тайну, или сведения конфиден­циального характера;

3) давать правовую оценку актов (решений), действий (бездей­ствия) налоговых органов или их должностных лиц, иных об­стоятельств и событий[406].

Принцип беспристрастности и объективности (Закон ФРГ «Об ад­министративных процедурах» § 21 Besorgnis der Befangenheit (Опа­сение пристрастности)). Например, в одном из административных регламентов закрепляется, что экспертиза основывается на прин­ципах законности, соблюдения прав и свобод человека и гражда­нина, независимости эксперта, объективности, всесторонности и полноты исследований, а также на положениях и рекомендациях международной практики и проводится с использованием совре­менных достижений науки и техники, информационных ресурсов и технологий[407].

Принцип «право быть выслушанным». Административный орган вправе принять административный акт только при условии, что лицу, права или законные интересы которого ограничиваются данным ак­том, была предоставлена возможность выразить свое мнение по всем обстоятельствам, имеющим значение для законного и правильного разрешения дела.

Согласно административному регламенту п. 81 должностное лицо, ответственное за предоставление государственной услуги, при

индивидуальном информировании на основании запроса в устной форме обязано:

... 2) выслушать запрос и при необходимости уточнить содержа­щиеся в нем вопросы[408].

Согласно развивающей и конкретизирующей эти положения Декла­рации о праве и обязанности отдельных лиц, групп и органов общества поощрять и защищать общепризнанные права человека и основные свободы (принята 9 декабря 1998 года резолюцией Генеральной Ас­самблеи ООН 53/144) каждый человек имеет право — индивидуально и совместно с другими — на реальный доступ на недискриминацион­ной основе к участию в управлении своей страной и ведении государ­ственных дел; это право включает, в частности, право представлять в правительственные органы и учреждения, а также в организации, за­нимающиеся ведением государственных дел, критические замечания и предложения относительно улучшения их деятельности и привле­кать внимание к любому аспекту их работы, который может затруд­нять или сдерживать поощрение, защиту и осуществление прав чело­века и основных свобод; при осуществлении прав человека и основ­ных свобод, включая поощрение и защиту прав человека, упомянутых в данной Декларации, каждый человек — индивидуально и совместно с другими — имеет право пользоваться эффективными средствами правовой защиты и быть под защитой в случае нарушения этих прав; с этой целью каждый человек, чьи права или свободы предположи­тельно нарушены, имеет право лично или через посредство законно уполномоченного представителя направить жалобу в независимый, беспристрастный и компетентный судебный или иной орган, создан­ный на основании закона, рассчитывать на ее своевременное рассмо­трение этим органом в ходе публичного разбирательства и получить от такого органа в соответствии с законом решение, предусматрива­ющее меры по исправлению положения, включая любую надлежа­щую компенсацию, в случае нарушения прав или свобод этого лица,

а также право на принудительное исполнение этого решения или по­становления без неоправданной задержки; с этой же целью каждый человек — индивидуально и совместно с другими — имеет, в частно­сти, право в связи с нарушениями прав человека и основных свобод в результате политики и действий отдельных должностных лиц и го­сударственных органов подавать жалобы или иные соответствующие обращения в компетентные национальные судебные, административ­ные или законодательные органы или в любой другой компетентный орган, предусмотренный правовой системой государства, которые должны вынести свое решение по данной жалобе без неоправданной задержки (статья 8; пункты 1 и 2, подпункт «а» пункта 3 статьи 9)[409].

Суды общей юрисдикции при рассмотрении административных дел в порядке административного судопроизводства выявляли нару­шения в деятельности должностных лиц публичного управления. По­этому именно административному суду приходилось устанавливать основные требования к деятельности администрации в рамках судеб­ного контроля. Подобная судебная практика складывалась с опорой на общие принципы права при помощи научных доктрин, что способ­ствовало разработке концепции, которая могла бы быть использована при регламентации таких процедур.

Несмотря на то, что количество и содержание принципов админи­стративных процедур в российском законодательстве выглядят, мо­жет быть, внушительнее и убедительнее, однако даже само их наличие не подтверждено соответствующим законом до сих пор, а потому эти положения ныне так и остаются идеями, ждущими своей реализации в форме федерального закона.

<< | >>
Источник: Ежегодник публичного права 2015 : Административный процесс. — М. : Инфотропик Медиа,2015. — 464 с.. 2015

Еще по теме Принципы административных процедур как необходимое условие эффективности государственного управления:

  1. Совершенствование административных процедур как один из этапов дебюрократизации государственного аппарата в Республике Беларусь
  2. Административные процедуры в Кыргызской Республике — этапы развития и основные принципы
  3. Роль административной юстиции в развитии государственного управления
  4. Функции административной юстиции и их значение для совершенствования государственного управления
  5. I.Формы государственного управления
  6. II.МЕТОДЫ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ.
  7. 2.ПОНЯТИЕ И ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ
  8. 4.СООТНОШЕНИЕ ПОНЯТИЙ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ И ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ.
  9. Административные процедуры, административное судопроизводство, административно-деликтное право: три основных направления модернизации российского законодательства
  10. Борьба с коррупцией путем реформы государственного управления
  11. Особая поверхностная волна (ОПВ) как условие максимального уси­ления интенсивности эванесцентной электромагнитной волны в прозрач­ной диэлектрической среде
  12. Роль судов в обеспечении права на добросовестное государственное управление — финский опыт
  13. Административное усмотрение и законодательство об административных процедурах: проблемы теории и судебной практики (сравнительно-правовой анализ)
  14. Основные принципы административного процесса в проекте Административно­процессуального кодекса Кыргызской Республики
  15. Формы и методы государственного управления.
  16. ГОСУДАРСТВЕННОЕ УПРАВЛЕНИЕ И ИСПОЛНИТЕЛЬНАЯ ВЛАСТЬ
  17. Право административных процедур и административно-процессуальное право в государствах Центральной Азии — краткий обзор современного состояния