<<
>>

Предварительная защита по административному иску по законодательству Российской Федерации: основные вопросы теоретической концепции и административного процессуального установления

Preliminary defense under an administrative legal action based on the legislation of the Russian Federation: main aspects of theoretical concept and administrative procedural setting

Максим Старилов,

преподаватель юридического факультета ФГБОУ ВПО «Воронежский государственный университет» (Россия)

Maxim Starilov,

Lecturer at the Law Faculty of the Voronezh State University (Russia)

Аннотация: Исследуются вопросы законодательного установления в Кодек­се административного судопроизводства Российской Федерации порядка при­менения судами общей юрисдикции мер предварительной защиты по админи­стративному иску.

Рассматриваются основания и виды мер предварительной защиты, их юридическое значение и взаимосвязь с принципом «отлагательного действия». Анализируются особенности мер предварительной защиты, применя­емых в производстве по отдельным категориям административных дел. Меры предварительной защиты по административному иску — результат нормативно­го закрепления специального порядка разрешения административных и иных пу - бличных споров; они направлены на процессуальное обеспечение эффективной защиты прав, свобод и законных интересов административного истца.

Ключевые слова: меры предварительной защиты по административному иску, «отлагательное действия» применяемых судом мер обеспечения администра­тивного иска, административное судопроизводство, Кодекс административного судопроизводства Российской Федерации.

Abstract: Aspects of the legislative setting are studied in the Code of Administrative Court Procedure of the Russian Federation about a procedure of use of preliminary defense mea­sures by courts of general jurisdiction in an administrative legal action. Grounds and types of preliminary defense under an administrative legal action as well as their legal effect and interrelation with a “delaying effect” principle are considered.

Peculiarity of preliminary de­fense measures are analysed, which are applicable in proceedings of certain category of ad­ministrative cases. Preliminary defense measures under an administrative legal action — are the result of regulatory underpinning of a special procedure for settlement of administrative and other public disputes; they are aimed at procedural provision of effective protection of rights, freedoms and legitimate interests of an administrative claimant.

Key words: preliminary defense measures under an administrative legal action, “delaying ef­fect” of the measures applicable by court to ensure implementation of an administrative le­gal action, administrative legal proceedings, Code of Administrative Court Procedure of the Russian Federation.

Предварительная защита по административному иску и принцип «от­лагательного действия» применяемых судом мер обеспечения ад­министративного иска установлен в законодательстве ряда стран, в которых на протяжении десятилетий действуют законы об адми­нистративном судопроизводстве. Как правило, предварительная за­щита идентифицируется с институтом мер обеспечения (обеспечи­тельными мерами) в системе административного судопроизводства. Каждый вид процессуальной судебной деятельности включает в свое содержание обеспечительные меры (например, обеспечительные меры в уголовном (раздел IV Уголовно-процессуального кодекса РФ «Меры процессуального принуждения»), гражданском (глава 13 Гражданского процессуального кодекса РФ «Обеспечение иска»), арбитражном про­цессе (глава 8 Арбитражного процессуального кодекса РФ «Обеспечи­тельные меры арбитражного суда»), меры обеспечения в производстве по делам об административных правонарушениях (глава 27 Кодекса РФ об административных правонарушениях «Применение мер обеспече­ния производства по делам об административных правонарушениях»)).

Предварительная защита в структуре административного судо­производства в различных национальных моделях административной юстиции имеет своей целью устранение пробелов в системе юриди­ческого обеспечения полноты действия будущих (т.е.

принимаемых судом после рассмотрения спора) окончательных судебных решений по делам, возникающим из публичных правоотношений. Таким обра­зом, этот обеспечивающий процессуально-правовой институт пред­ставляет собой детализацию, конкретизацию и одновременно реа­лизацию права лица (гражданина, юридического лица, организации) на эффективную правовую защиту.

До принятия Кодекса административного судопроизводства Рос­сийской Федерации (далее — КоАС РФ) в феврале 2015 г. обеспечитель­ные меры по делам, возникающим из административных и иных пу­бличных правоотношений, регламентировались в России процессуаль­ным законодательством: соответствующие процессуально-правовые нормы содержались, главным образом, в Гражданском процессуаль­ном кодексе РФ и Арбитражном процессуальном кодексе РФ. Учены­ми-юристами была развита теория применения обеспечительных мер в гражданском и арбитражном процессе1. Можно предположить, что

См., например: Абушенко Д. Б. Обеспечительные меры в административном су­допроизводстве: практика арбитражных судов. М.: Волтерс Клувер, 2006; Дени­сов И. С. Институт обеспечения иска в российском гражданском и арбитражном

сформировавшаяся на основе указанных процессуальных законом модель применения обеспечительных мер с целью обеспечения за­конности и предупреждения нарушений в сфере административных и иных публичных правоотношений постепенно совершенствова­лась с учетом развития теоретических представлений о содержании и юридическом значении мер обеспечения и необходимости решения выявленных судебной практикой проблем. Специалисты-практики с одобрением относятся к появлению в КоАС РФ института мер пред­варительной защиты в системе административного судопроизводства. Отмечается, например, что этот факт демонстрирует предоставление административному истцу возможности, проявляя свою волю и ак­тивность в процессе, минимизировать риск отрицательного воздей­ствия на его правовой статус решения, действия (бездействия) орга­на публичной власти и их должностных лиц, которые оспариваются в суде общей юрисдикции[238].

Однако развитие законодательства об административном судо­производстве, завершившееся в итоге принятием в феврале 2015 г. Кодекса административного судопроизводства Российской Федера­ции, обусловило, во-первых, пересмотр сложившихся теоретических конструкций в сфере процессуального обеспечения исковых требо­ваний и необходимость выработки специализированной, т.е. приспо­собленной под потребности административного судопроизводства формы обеспечения административного иска, и, во-вторых, необхо­димость повышения уровня гарантированности судебной защиты прав, свобод, законных интересов физических лиц и организаций при

разрешении судами общей юрисдикции административных и иных публично-правовых споров[239].

Несомненно, разработчики КоАС РФ использовали опыт админи­стративно-процессуального регулирования отношений, возникаю­щих при рассмотрении административных исков в судах европейских стран, где данный институт имеет прочное закрепление и надлежа­щую многолетнюю практику его применения. Следовательно, опыт европейских стран, судебная система которых включает институт предварительной судебной защиты в административном судопро­изводстве, имеет важное значение и для законотворческой деятель­ности в Российской Федерации. Здесь следует отметить, что можно рассмотреть опыт применения института предварительной судебной защиты в административном судопроизводстве, как минимум, двух групп государств: во-первых, стран, где этот институт сложился более 50 лет назад (Германия, Франция и др.), и, во-вторых, стран, законо­дательство об административном судопроизводстве которых разви­валось при непременном учете законодательных моделей института предварительной судебной защиты в странах 1-й группы. В последнем случае речь идет о государствах, которые были созданы после распада Советского Союза. Они разработали и приняли специальные законы (или кодексы), в которых устанавливались процедуры в сфере адми­нистративного судопроизводства[240].

Можно предположить, что на создание национальной модели ин­ститута предварительной защиты в административном судопроиз­водстве (применения обеспечительных мер) многих стран большое влияние оказала германская модель отменяющего (или отлагательно­го) действия примененных судом обеспечительных мер (Aufschiebende Wirkung des Widerspruchs; Vorlaufiger Rechtsschutz[241]).

Современная (и уже теперь административно-процессуальная) мо­дель предварительной защиты по административному иску стала ре­зультатом как развития законодательства об административном су­допроизводстве, так и модернизации процессуально-правовых меха­низмов применения судом обеспечительных мер с целью защиты прав, свобод и законных интересов физических лиц и организаций. Только в настоящее время меры обеспечения исковых требований включены в систему предварительных процессуальных гарантий, направленных на своевременную охрану сложившихся до момента принятия судом решения по административному делу публично-правовых отношений, а также на предотвращение наступления неправомерного вреда адми­нистративному истцу, что может рассматриваться как частный момент решения задачи административного судопроизводства по укреплению законности и предупреждению нарушений в сфере административ­ных и иных публичных правоотношений. Институт предварительной защиты по КоАС РФ — это и результат установления публично-право­вой специализации процессуального обеспечения прав, свобод и за­конных интересов административного истца.

Кодекс административного судопроизводства Российской Феде­рации установил правильно структурированный и функционально обеспечивающий достижение цели по надлежащей правовой защите прав, свобод и законных интересов административного истца или не­определенного круга лиц комплексный институт мер предварительной защиты по административному иску (гл. 7 КоАС РФ). Вместе с общи­ми нормами, относящимися к предварительной защите по админи­стративному иску, КоАС РФ содержит в других главах процессуаль­ного закона установления, также относящиеся к данному институту

и указывающие на некоторые особенности его практического приме­нения. Появление предварительной защиты в структуре администра­тивного судопроизводства обусловлено, во-первых, общими и тради­ционными для всех видов осуществления судебной власти обеспе­чительными мерами в любом виде судебного процесса, а во-вторых, особенностями той правовой среды, называемой «сферой админи­стративных и иных публичных правоотношений», в которой и появ­ляются предпосылки как для функционирования общих институтов административного права (например, исполнительные органы госу­дарственной власти, государственная служба, правовые акты управ­ления или административные акты), так и для возникновения админи­стративных и иных публичных споров, зарождение и развитие которых также происходит при реализации административных полномочий властвующих субъектов права по отношению к иным участникам административно-правовых отношений.

Предварительная защита по административному исковому заявлению — это институт, кото­рый появился вместе с законодательными нововведениями в области конкретизации административно-процессуального законодательства, определение его местонахождения в общей системе процессуально­го законодательства и одновременно придание ему ясных признаков, предметных правовых характеристик, особенностей самого процесса. Как можно предположить, институт предварительной защиты по ад­министративному иску, как, впрочем, и другие содержащиеся в КоАС РФ принципы и административно-процессуальные институты, отра­жает публично-правовые характеристики как сферы возникновения спорных правоотношений между субъектами права, так и особенно­сти используемых в судебном административном процессе методов[242].

Полноценная и эффективная судебная защита прав, свобод и за­конных интересов физических лиц и организаций в правоотноше­ниях с участием органов публичной власти и их должностных лиц

представляет собой важнейший структурный элемент правовой си­стемы страны, основывающейся на конституционных принципах пра­вового государства, включающей правовые процедуры проверки ре­шений и действий (бездействия) властвующих субъектов права, при­нятых ими в отношении физических лиц и организаций вследствие осуществления государственных или иных публичных полномочий или направленных на реализацию принадлежащих им прав, с выне­сением законного, обоснованного и справедливого решения по рас­сматриваемому судом административному делу и обеспечивающей право на исполнение акта суда общей юрисдикции в разумный срок. Таким образом, судебная защита — это не только решение основной задачи суда, гарантирующего возможность рассмотрения и разреше­ния административного дела по существу, но и в необходимых случа­ях (при наличии, наступлении или при выявлении соответствующих условий) гарантированное применение мер предварительной защи­ты с целью противодействия явной (реальной) опасности нарушения прав, свобод и законных интересов административного истца или неопределенного круга лиц, права, свободы и законные интересы ко­торых защищаются направленным в суд административным иском, а также с целью предупреждения наступления вредных последствий вследствие наступления существенных условий невозможности или затруднительности защиты прав, свобод и законных интересов ад­министративного истца в случае, если меры предварительной защи­ты не будут приняты.

Необходимость и достаточность мер предварительной защиты по административному иску представляют собой обязательные ха­рактеристики оснований применения указанных мер и их эффектив­ности. Меры предварительной защиты необходимо применять при наступлении указанных в законе оснований для их реализации. Не­обходимость принятия мер предварительной защиты в конкретном административном деле демонстрирует реальную возможность на­ступления неблагоприятных последствий для административного истца или неопределенного круга лиц, в защиту прав, свобод и за­конных интересов подан административный иск, в случае, если меры предварительной защиты не будут приняты. Необходимость, важность для защиты прав, свобод и законных интересов административного истца и своевременность применения мер предварительной защиты по административному иску характеризуют два обстоятельства: (1) ходатайство о применении мер предварительной защиты рассматри­вается судом отдельно от других требований и ходатайств, которые

содержит административное исковое заявление, и (2) не позднее сле­дующего рабочего дня после дня принятия судом к производству ад­министративного иска.

Достаточность мер предварительной правовой защиты проявляет­ся в обеспечении судом полноты и всесторонности правовой защиты административного истца. В зависимости от категории администра­тивных дел достаточность предварительной защиты основывается на приемлемых в соответствующих условиях применения обеспе­чительных мерах. В некоторых производствах по отдельным катего­риям административных дел достаточным будет запрет применения в отношении административного истца конкретной правовой нормы оспариваемого нормативного правового акта; в другом производстве по административному делу достаточным становится приостановле­ние действия оспариваемого решения в той части, которая относится к административному истцу; приостановление совершения в отноше­нии административного истца оспариваемого действия. То есть приме­ненные меры предварительной защиты достаточны тогда, когда в пол­ной мере, последовательно и всесторонне обеспечивается судебная защита административного истца от наступления неблагоприятных последствий принятых в отношении него решений органов публичной власти или совершенных должностными лицами, государственными или муниципальными служащими действий (бездействия). В более развернутом плане достаточность мер предварительной правовой за­щиты характеризуется также такими свойствами, как соотносимость применяемой судом конкретной меры предварительной защиты по ад­министративному иску с заявленным требованием и соразмерность (пропорциональность) ему.

Как известно, меры предварительной защиты могут применяться судом по заявлению (ходатайству) лица о необходимости их примене­ния (ч. 1 ст. 85 КоАС РФ), т.е. лицо указывает причину своего обращения в суд с заявлением о необходимости применения меры предваритель­ной защиты по административному иску; при этом истцу нужно обо­сновать необходимость и своевременность применения конкретной меры предварительной защиты (подпункт 4 п. 2 ст. 86 КоАС РФ). От име­ни административного истца заявление о применении судом мер пред­варительной защиты по административному иску может подать его представитель. Доверенность, которая выдана представляемым ли­цом, или иной документ должны содержать специальную оговорку о праве представителя по осуществлению основных процессуальных действий, а также о праве по их самостоятельному совершению или

только с согласия представляемого лица. Право представителя на на­правление в суд заявления о целесообразности применения мер пред­варительной защиты обязательно должно указываться в доверенно­сти (подпункт 2 п. 2 ст. 56 КоАС РФ).

Таким образом, суд по своей инициативе до принятия окончатель­ного решения по административному делу не вправе принять меры предварительной защиты. Однако в соответствии с ч. 1 ст. 89 КоАС РФ суд может отменить меры предварительной защиты по администра­тивному иску и по своей инициативе. Учитывая публично-правовые характеристики взаимоотношений физических лиц и организаций с органами публичной власти и их должностными лицами, а также сложности возникающих в сфере публичных правоотношений адми­нистративных правовых споров и в известном смысле «подчиненное» органу публичной власти положение административного истца, це­лесообразно предоставить суду общей юрисдикции, в производстве которого находится административное дело, по своей инициативе применять меры предварительной защиты по административному иску. Данное право суда общей юрисдикции, очевидно, будет соответ­ствовать ярко выраженной в КоАС РФ тенденции по обеспечению ак­тивности суда в рассмотрении и разрешении административных дел.

При этом в КоАС РФ могут быть установлены конкретные условия (например, противоречивость или наличие пробелов в законодатель­стве, устанавливающих административные процедуры подготовки, принятия, вступления в силу правовых актов органов исполнитель­ной власти), при выявлении которых суд вправе по своей инициативе принять решение о предварительной защите по соответствующему административному делу. Например, постановлением Конституцион­ного Суда РФ от 31 марта 2015 г. № 6-П «По делу о проверке конститу­ционности пункта 1 части 4 статьи 2 Федерального конституционного закона « О Верховном Суде Российской Федерации» и абзаца третьего подпункта 1 пункта 1 статьи 342 Налогового кодекса Российской Феде­рации в связи с жалобой открытого акционерного общества «Газпром нефть» было признано не соответствующим Конституции Российской Федерации положение п. 1 ч. 4 ст. 2 Федерального конституционного закона «О Верховном Суде Российской Федерации», которое допуска­ло «разрешение судом административных дел об оспаривании таких актов Федеральной налоговой службы, которые не соответствуют формальным требованиям, предъявляемым к нормативным право­вым актам федеральных органов исполнительной власти, по форме, субъекту и порядку принятия, регистрации и опубликования, но при

этом содержат обязательное для всех налоговых органов разъяснение (нормативное толкование) налоговых законоположений, которое мо­жет противоречить их действительному смыслу и тем самым нарушать права налогоплательщиков»[243]. Таким образом, рассматривался вопрос о том, имеют ли письменные разъяснения федеральных органов испол­нительной власти (в данном случае по вопросам применения налого­вого законодательства) нормативный правовой характер, а вследствие этого — допустима ли их проверка в порядке судебного оспаривания нормативных правовых актов. Конституционный Суд РФ обосновы­вал свое решение тем, что акты федеральных органов исполнитель­ной власти, которые обладают нормативными свойствами и содержат разъяснения законодательства, являются, в сущности, официальным толкованием конкретных положений законодательства; при этом они могут противоречить их действительному смыслу, что может созда­вать основу для отказа заинтересованным лицам в судебной защите на основании одного лишь несоответствия таких актов формальным требованиям, предъявляемым к нормативным правовым актам фе­деральных органов исполнительной власти: по форме, субъекту и по­рядку принятия, регистрации и опубликования. Следовательно, акты федеральных органов исполнительной власти, которые формально не относятся к нормативным правовым актам (из-за их формы, субъ­екта и порядка принятия, регистрации и опубликования), но которые фактически обладают нормативными свойствами и посредством ко­торых разъясняются нормы законодательства, могут оспариваться в порядке, который установлен процессуальным законодательством для оспаривания нормативных правовых актов.

Данный пример из судебной практики характеризует сложность административного законодательства, устанавливающего виды пра­вовых актов управления, правовой режим их принятия, вступления в силу, действия, а также порядок их судебного оспаривания в зави­симости от их правового содержания и юридического значения в ад­министративной практике. Правовая неопределенность в вопросах об основаниях и условиях судебного оспаривания правовых актов публичного управления может нарушать конституционные гаран­тии права заинтересованных лиц на судебную защиту. Следователь­но, активность суда в производстве по административным делам мо­жет гарантировать всесторонний анализ материалов административ­ного дела, например, об оспаривании нормативных правовых актов.

В соответствии с п. 7 ст. 213 КоАС РФ суд, проверяя законность поло­жений оспариваемого нормативного правового акта, не связан содер­жащимися в административном исковом заявлении о признании нор­мативного правового акта недействующим основаниями и доводами. Здесь суд выясняет в полном объеме установленные п. 8 ст. 213 КоАС РФ обстоятельства (например, соблюдены ли требованиям норматив­ных правовых актов, которые определяют форму и вид принимаемого уполномоченным органом нормативного правового акта, а также про­цедуру его принятия). При этом обязанность доказывания некоторых обстоятельств, связанных с соблюдением требований по принятию нормативных правовых актов, возлагается на орган, организацию, должностное лицо, которые приняли оспариваемый нормативный правовой акт.

Как известно, Пленум Верховного Суда РФ принял постановления, в которых обобщалась практика рассмотрения судами дел об оспари­вании нормативных правовых актов полностью или в части, а также об оспаривании решений, действий (бездействия) органов публичной власти, должностных лиц, государственных и муниципальных слу­жащих. Применительно к мерам обеспечения исковых требований (предварительной защиты по административному иску) целесообраз­но кратко проанализировать положения п. 14 Постановления Плену­ма Верховного Суда Российской Федерации от 29 ноября 2007 г. № 48 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части». Данное постановление кон­кретизирует порядок применения соответствующих норм о порядке оспаривания нормативных правовых актов по действующим в то вре­мя правилам ГПК РФ. В постановлении отмечается, что поскольку по­дача в суд заявления об оспаривании нормативного правового акта не приостанавливает действие данного нормативного правового акта (ч. 7 ст. 251 ГПК РФ), то судья не вправе применить по просьбе заявителя меры обеспечения в соответствии с основаниями, предусмотренны­ми в ст. 139 ГПК РФ (которая устанавливает правило, в соответствии с которым по заявлению участвующих в деле лиц судья или суд мо­жет принять меры, направленные на обеспечение иска; обеспечение иска допускается во всяком положении дела, если непринятие мер по обеспечению иска может затруднить или сделать невозможным исполнение решения суда).

Таким образом, по новому законодательству в производстве по ад­министративному иску об оспаривании нормативного правового акта суд вправе принять меру предварительной защиты в виде запрета

применения оспариваемого нормативного правового акта или его оспа­риваемых положений в отношении административного истца. При этом не принимается во внимание обстоятельство, в соответствии с которым подача в суд заявления об оспаривании нормативного пра­вового акта сам по себе не приостанавливает реальное действие ука­занного акта.

В соответствии с разъяснениями Пленума Верховного Суда Россий­ской Федерации, содержащимися в п. 19 Постановления от 10 февраля 2009 г. № 2 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании ре­шений, действий (бездействия) органов государственной власти, ор­ганов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих», судья вправе приостановить действие оспариваемого решения не только по заявлению участвующих в деле лиц, но и по собственной инициативе (что не предрешает результата рассмотрения дела судом) (ч. 4 ст. 254 ГПК РФ). Предусматривалось, что приостановление действия оспариваемого решения может быть разрешено судом на любой стадии производства по делу: при подго­товке дела к судебному разбирательству; в ходе рассмотрения дела; после разрешения дела. Главным образом, это должно быть сделано до момента вступления решения суда в законную силу, если из при­общенных к делу материалов, объяснений заявителя следует, что приостановление действия оспариваемого решения может предот­вратить возможные негативные последствия для заявителя. КоАС РФ предусматривает право суда по приостановлению действия оспаривае­мого решения в части, относящейся к административному иску, либо приостановлению совершения в отношении административного истца оспариваемого действия.

Как видно, новые процессуальные возможности в сфере обеспече­ния административного иска и установления мер предварительной защиты по административному иску, с одной стороны, основываются на действовавших в ГПК РФ и АПК РФ процессуальных нормах, относя­щихся к обеспечению иска, а, с другой стороны, в некоторой степени обусловлены иными подходами к пониманию разрешения администра­тивных споров, возникающих в сфере публичных правоотношений.

Именно характер публичных правоотношений и особенности воз­никающих в сфере публичных правоотношений административных споров обусловили подход к установлению особенностей института предварительной защиты по административному иску в структуре административного судопроизводства.

Если проанализировать предлагаемую авторами Концепции еди­ного гражданского процессуального кодекса Российской Федерации главу 13 «Обеспечительные меры»[244], то акцент делается на выполне­нии институтом обеспечения иска функций по защите прав и инте­ресов участников гражданского оборота; на достижение этого резуль­тата и направлена предлагаемая «унификация норм законодательства об обеспечении иска»[245]. Предлагается создать перечень обеспечительных мер, взяв за основу ст. 91 АПК РФ, поскольку содержащийся в ст. 140 ГПК РФ перечень мер обеспечения иска «носит более ограниченный характер в части возложения на ответчика и других лиц обязанности совершить определенные действия»[246][247]. Также предлагается сформули­ровать в отдельной статье, посвященной исполнению определения об обеспечении иска, нормы гражданского процессуального законо­дательства относительно последствий нарушения запретов, которые указаны как меры обеспечения иска, и обязанности суда незамедли­тельно сообщать в соответствующие государственные органы или органы местного самоуправления о принятых мерах по обеспечению иска. Предлагается в новом институте обеспечения иска фактически сохранить нормы ст. 92-93 АПК РФ, в которых определены требова­ния к заявлению об обеспечении иска и о порядке его рассмотрения. Новеллой, базирующейся на принципе диспозитивности, является предложение о необходимости исключения права суда по своей ини­циативе отменять меры по обеспечению иска (за исключением слу­чаев отказа в иске). В случае причинения ответчику обеспечением иска убытков предлагается установить подсудность дела о разреше­нии спора о возмещении убытков по месту жительства (нахождения) ответчика. Ученые, участвующие в дискуссии по теме обеспечитель­ных мер, высказывают мнение о целесообразности «использования института предварительных обеспечительных мер (предварительного обеспечения требований, принятие которых допускается до подачи искового заявления в суд в системе экономического правосудия»11.

Концепция единого гражданского процессуального кодекса РФ содержит «Подраздел III. Производство по делам, возникающим

из публичных правоотношений», в котором устанавливается в каче­стве основной идеи принадлежность указанного производства к граж­данскому судопроизводству. Вообще в Концепции содержится карди­нальное решение проблем формирования административного су­допроизводства, а именно предлагается «исключить необходимость принятия Кодекса административного судопроизводства»[248], при этом в основу процессуального порядка рассмотрения дел, возникающих из публичных правоотношений, должны быть положены процессуаль­ные нормы ГПК РФ и АПК РФ, относящиеся к сфере разрешения кон­фликтных ситуаций (административных споров) в сфере публичных правоотношений. Реформирование данной части предполагаемого единого гражданского процессуального кодекса планировалось про­водить с учетом выявленных судебной практикой проблем. Главны­ми направлениями процессуально-правового новеллирования этой сферы правоотношений предполагалось установить следующие: 1) расширение перечня дел, которые отнесены к производству по де­лам, возникающим из публичных правоотношений, учитывая кате­гории дел, имеющих публично-правовую природу; при этом являет­ся очевидной потребность в установлении процессуального порядка их разрешения; 2) установление порядка обращения в суд за защитой интересов неопределенного круга лиц.

Что касается первого вопроса о расширении перечня дел, имею­щих публично-правовую природу, то Концепция предусматривала включение категорий дел, возникающих из публичных правоотно­шений и опосредованных существованием таких федеральных за­конов, как: ФЗ от 6 марта 2006 г. «О противодействии терроризму», ФЗ от 18 июня 2001 г. «О предупреждении распространения тубер­кулеза в Российской Федерации», ФЗ от 24 июня 1999 г. «Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несо­вершеннолетних». Таким образом, по мнению авторов указанной Концепции, только гражданско-процессуальный порядок разреше­ния дел, возникающих из публичных правоотношений и связан­ных с действием указанных федеральных законов, может надле­жащим образом обеспечить права и законные интересы лиц (на­пример, несовершеннолетних или больных) и организаций. В числе проблем, которые нужно решать, в Концепции также указываются:

необходимость установления процессуальных особенностей рас­смотрения дел об оспаривании решений экзаменационных комиссий по приему квалификационных экзаменов на должность судьи; раз­решение дел по жалобам на решения квалификационных коллегий судей о досрочном прекращении полномочий и наложении дисци­плинарных взысканий на судей. Наконец, предлагалось увеличить размер штрафа, налагаемого на представителя органа публичной власти и должностных лиц, за их неявку в суд или за непредставле­ние доказательств. Данная мера обосновывалась повышенной зна­чимостью участия указанных лиц в рассмотрении дела. Публично­правовые особенности рассматриваемых дел и их правовая природа позволяли авторам Концепции обосновать предложение об усилении активности суда в производстве по делу, а именно чтобы суд мог ис­требовать по своей инициативе любые необходимые для правильно­го разрешения дела доказательства.

КоАС РФ определил предмет правового регулирования:

1) рассмотрение и разрешение судом в порядке административно­го судопроизводства подведомственных им административных дел о защите нарушенных или оспариваемых прав, свобод и законных интересов граждан, прав и законных интересов организаций, возни­кающих из административных и иных публичных правоотношений: а) об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в ча­сти; б) об оспаривании решений, действий (бездействия) органов го­сударственной власти, иных государственных органов, органов во­енного управления, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих; в) об оспарива­нии решений, действий (бездействия) некоммерческих организаций, наделенных отдельными государственными или иными публичны­ми полномочиями, в том числе саморегулируемых организаций; г) об оспаривании решений, действий (бездействия) квалификационных коллегий судей; д) об оспаривании решений, действий (бездействия) Высшей экзаменационной комиссии по приему квалификационного экзамена на должность судьи и экзаменационных комиссий субъек­тов Российской Федерации по приему квалификационного экзамена на должность судьи; ж) о защите избирательных прав и права на уча­стие в референдуме граждан Российской Федерации; з) о присужде­нии компенсации за нарушение права на судопроизводство в разум­ный срок по делам, рассматриваемым судами общей юрисдикции, или права на исполнение судебного акта суда общей юрисдикции в раз­умный срок;

2) рассмотрение и разрешение судами подведомственных им ад­министративных дел, которые связаны с обязательным судебным кон­тролем, осуществляемом за соблюдением прав и свобод человека и гражданина, прав организаций в процессе применения отдельных административных властных требований к физическим лицам и ор­ганизациям; в предмет данного вида административного судопроиз­водства включены следующие административные дела: а) приостанов­ление деятельности или ликвидация политической партии (и ее регио­нального отделения или иного структурного подразделения), другого общественного объединения, религиозной и иной некоммерческой организации, а также запрет деятельности общественного объеди­нения или религиозной организации, не являющихся юридическими лицами, исключение сведений о некоммерческой организации из го­сударственного реестра; б) прекращение деятельности средств мас­совой информации; в) взыскание денежных сумм в счет уплаты уста­новленных законом обязательных платежей и санкций с физических лиц; г) помещение иностранного гражданина или лица без граждан­ства, подлежащих депортации или передаче Российской Федерацией иностранному государству в соответствии с международным догово­ром Российской Федерации о реадмиссии, либо принимаемых Россий­ской Федерацией иностранного гражданина или лица без граждан­ства, переданных иностранным государством Российской Федерации в соответствии с международным договором Российской Федерации о реадмиссии, но не имеющих законных оснований для пребывания (проживания) в Российской Федерации, в предназначенное для этого специальное учреждение, предусмотренное федеральным законом, регулирующим правовое положение иностранных граждан в Россий­ской Федерации, и продление срока пребывания иностранного граж­данина в специальном учреждении; д) установление, продление, до­срочное прекращение административного надзора, а также частичная отмена или дополнение ранее установленных поднадзорному лицу ад­министративных ограничений; е) госпитализация гражданина в ме­дицинскую организацию, оказывающую психиатрическую помощь в стационарных условиях, в недобровольном порядке, продление сро­ка госпитализации гражданина в недобровольном порядке или пси­хиатрическое освидетельствование гражданина в недобровольном порядке; ж) госпитализация гражданина в медицинскую противоту­беркулезную организацию в недобровольном порядке; з) госпитали­зация гражданина в медицинскую организацию непсихиатрического профиля в недобровольном порядке.

Таким образом, все предлагаемые в Концепции единого гражданско­го процессуального кодекса РФ[249] новеллы нашли отражение в принятом в феврале 2015 г. КоАС РФ. Причем, законодатель даже существенно расширил подведомственность судам административных дел, рассма­триваемых судами в порядке административного судопроизводства.

Что касается содержащегося в Концепции единого гражданско­го процессуального кодекса РФ второго вопроса — о необходимости определения порядка обращения в суд за защитой интересов неопре­деленного круга лиц, то КоАС РФ (ст. 40) установил возможность и по­рядок обращения в суд в целях защиты прав, свобод и законных ин­тересов других лиц или неопределенного круга лиц. При этом КоАС РФ определил в числе лиц, участвующих в деле, органы, организации и лица, которые могут обратиться в суд в защиту интересов других лиц или неопределенного круга лиц (ст. 37 КоАС РФ). В защиту прав, свобод и законных интересов неопределенного круга лиц вправе об­ратиться в суд прокурор с административным исковым заявлением (ст. 39 КоАС РФ).

Предмет правового регулирования КоАС РФ, задачи и принципы административного судопроизводства в полной мере обусловлива­ют необходимость появления в данном административно-процес­суальном законе главы, посвященной применению судами мер пред­варительной защиты по административному иску. Определяющим фактором, способствующим формированию в законе специального института предварительной защиты по административному иску, яв­ляется сфера административных и иных публичных правоотношений, в которой появляются, изменяются и прекращаются администра­тивно-правовые отношения. Особый правовой режим организации

и функционирования сферы публичных правоотношений определя­ется следующими терминами: исполнительная власть, нормативные и ненормативные (индивидуальные) правовые акты, правовые фор­мы ее организации и осуществления, нормативные и ненормативные (индивидуальные) правовые акты, компетенция, административно­властные полномочия, специальный административно-правовой ста­тус должностных лиц и государственных служащих, право приме­нения к физическим лицам и организациям отдельных администра­тивных властных требований, необходимость обеспечения защиты нарушенных или оспариваемых прав, свобод и законных интересов граждан, прав и законных интересов организаций в указанной сфере правоотношений.

Практическая реализация уполномоченными органами публичной власти и их должностными лицами отдельных административных властных требований к физическим лицам и организациям содержит очевидные правоограничения и запреты, влекущие для определенно­го в законодательстве круга лиц и организаций неблагоприятные по­следствия. Сюда относятся, например:

• приостановление деятельности или ликвидация организации (на­пример, политической партии или ее регионального отделения);

• прекращение деятельности (например, средства массовой информации);

• взыскание обязательных платежей и санкций;

• установление в принудительном порядке особого правового статуса для соответствующего лица (например, временное по­мещение иностранного гражданина, который подлежит депор­тации или реадмиссии, в специальное учреждение);

• установление для соответствующего лица предусмотренных федеральными законами специального административно-пра­вового режима (например, установление, продление, досрочное прекращение административного надзора в отношении лиц, ос­вобожденных из мест лишения свободы);

• недобровольный порядок госпитализации в медицинскую орга­низацию или психиатрическое освидетельствование лица в не­добровольном порядке.

Как судебное оспаривание нормативных или ненормативных (ин­дивидуальных) правовых актов, решений, действий (бездействия) органов публичной власти и их должностных лиц, защита прав граж­данина, так и законность применения уполномоченными должност­ными лицами отдельных административных властных требований

к физическим лицам и организациям требует не только полноценного анализа на стадии рассмотрения административного дела, но и пред­варительного контроля с целью установления наиболее адекватного складывающимся условиям разрешения административного спора порядка правовой защиты интересов административного истца или лица, обратившегося в суд в защиту прав других лиц или неопреде­ленного круга лиц.

Следовательно, задача правильного и своевременного рассмотре­ния и разрешения административных дел, а также обеспечение ре­ального исполнения принятого по делу решения во многих случаях зависит от мер предварительной защиты (обеспечительных мер), при­меняемых судом, т.е. когда еще до принятия судом решения по адми­нистративному делу реально возникла явная опасность нарушения прав, свобод и законных интересов административного истца или неопределенного круга лиц (в защиту прав, свобод и законных ин­тересов которых подано административное исковое заявление) или становится очевидной невозможность или затруднительность осу­ществления защиты прав, свобод и законных интересов администра­тивного истца без принятия мер предварительной защиты (ч. 1 ст. 85 КоАС РФ). Таким образом, предварительная защита, то осуществля­емая судом защита прав, свобод, законных интересов физических лиц и организаций предварительно, еще до момента принятия окон­чательного решения по административному делу, предназначается для предупреждения и устранения возможных негативных правовых последствий принятых в отношении лиц решений, осуществленных действий (либо бездействия).

В качестве общего привила (общих положений), характерного для видов мер предварительной защиты в административном судопро­изводстве, КоАС РФ определяет: 1) приостановление судом полностью или в части действия оспариваемого решения; 2) запрет на соверше­ние определенных действий; 3) иные меры предварительной защиты по административному иску, применение которых предусмотрено в случаях, указанных в ч. 1 ст. 85 КоАС РФ.

Особенности производства по отдельным категориям администра­тивных дел, установленных КоАС РФ в IV разделе (главы 21-32), ока­зывают воздействие как на процедуру применения, так и на правовой характер применяемых мер предварительной защиты по администра­тивному иску. В указанном разделе КОАС РФ содержатся уточняющие процессуальные нормы по применению мер предварительной защиты по административному иску. Главными из них являются следующие:

1) ст. 211 КоАС РФ устанавливает меры предварительной защиты по ад­министративному иску об оспаривании нормативного правового акта;

2) ст. 223 КоАС РФ конкретизирует порядок применения мер предва­рительной защиты по административному иску о признании неза­конными решений, действий органа, организации, лица, наделенного государственными или иными публичными полномочиями.

В соответствии с указанными процессуальными нормами, если речь идет об административном иске об оспаривании нормативного правового акта, суд вправе принять меру предварительной защиты в виде запрета применения оспариваемого нормативного правового акта или его оспариваемых положений в отношении административ­ногоистца. При этом принятие иных мер предварительной защиты по административным делам об оспаривании нормативных право­вых актов КоАС РФ запрещает (ст. 211 КоАС РФ). В случае оспаривания решений, действий органа, организации, лица, наделенного государ­ственными или иными публичными полномочиями, суд может при­остановить действие оспариваемого решения в части, относящейся к административному иску, либо приостановить совершение в отноше­нии административного истца оспариваемого действия (ст. 223 КоАС РФ). Таким образом, в двух важнейших видах производства по адми­нистративным делам (об оспаривании нормативных правовых актов и об оспаривании решений, действий (бездействия) органов государ­ственной власти, органов местного самоуправления, иных органов, организаций, наделенных отдельными государственными или ины­ми публичными полномочиями, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих) содержатся конкретизирующие нормы, детализирующие процедуру применения мер предварительной защи­ты в административном судопроизводстве.

В специальных производствах по отдельным категориям админи­стративных дел (например, в производстве по административным де­лам о защите избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации) при рассмотрении и разрешении ад­министративных дел указанного вида могут применяться такие виды мер предварительной защиты по административному иску, как: а) на­ложение ареста на избирательные бюллетени, бюллетени для голо­сования на референдуме, списки избирателей, участников референ­дума, иные избирательные документы, документы референдума или в виде их изъятия; б) приостановление деятельности избирательных комиссий, комиссий референдума; в) запрет избирательным комис­сиям, комиссиям референдума осуществлять установленные законом

Часть III. Отдельные вопросы административного процесса действия по подготовке и проведению выборов, референдума. Однако данные меры предварительной защиты по административному иско­вому заявлению запрещено суду применить при рассмотрении и раз­решении административных дел о защите избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации в период избирательной кампании, кампании референдума до дня опублико­вания результатов выборов, референдума (п. 5 ст. 243 КоАС РФ).

В соответствии с п. 2 ст. 263 КоАС РФ по административным делам о приостановлении деятельности или ликвидации политической пар­тии, ее регионального отделения или иного структурного подразде­ления, другого общественного объединения, религиозной и иной не­коммерческой организации, о запрете деятельности общественного объединения или религиозной организации, не являющихся юридиче­скими лицами, о прекращении деятельности средств массовой инфор­мации суд (производство о приостановлении деятельности) на основа­нии соответствующего заявления (ходатайства) и в порядке, предусмо­тренном главой 7 КоАС РФ, может применить меры предварительной защиты по административному исковому заявлению о приостановле­нии деятельности в виде: а) приостановления деятельности соответ­ствующих организации и объединения, средства массовой информа­ции; б) приостановления выпуска и (или) реализации соответствующего печатного издания либо распространения материалов; в) наложения ареста на имущество соответствующих организации, объединения; г) запрещения совершения определенных действий, связанных с деятель­ностью соответствующих организации, объединения, средства мас­совой информации.

В производстве по административным делам о взыскании обяза­тельных платежей и санкций (ст. 288 КоАС РФ) суд в установленном главой 7 КоАС РФ порядке вправе в качестве меры предварительной защиты по административному исковому заявлению наложить арест на имущество административного ответчика в размере, не превыша­ющем объема заявленных требований.

Согласно подпункта 8 п. 3 ст. 135 КоАС РФ при подготовке админи­стративного дела к судебному разбирательству суд по ходатайству административного истца или его представителя разрешает вопрос о применении мер предварительной защиты по административному иску. Среди вопросов, разрешаемых судом при принятии решения по административному делу, находится и вопрос о сохранении или об отмене действия мер предварительной защиты по администра­тивному иску (п. 3 ст. 178 КоАС РФ). Резолютивная часть решения

суда должна содержать указание на сохранение или отмену действия примененных мер предварительной защиты по административному иску (подпункт 2 п. 6 ст. 180 КоАС РФ). Если речь идет о производ­ствах по отдельным категориям административных дел (например, об оспаривании решения, действия (бездействия) органа, организа­ции, лица, наделенных государственными или иными публичными полномочиями), то в резолютивной части решения по администра­тивному делу об оспаривании решения, действия (бездействия) долж­ны содержаться сведения по вопросам отмены или сохранения мер предварительной защиты по административному иску (подпункт 3 п. 3 ст. 227 КоАС РФ).

КоАС РФ устанавливает право заинтересованного лица требовать применения мер предварительной защиты до вступления решения суда в законную силу, что предопределяет наличие возможности у за­явителя ходатайствовать об установлении предварительной защиты и в производстве в суде апелляционной инстанции. Часть 1 ст. 306 КоАС РФ определяет, что суд апелляционной инстанции может применять меры предварительной защиты, а также и (или) приостанавливать ис­полнение решения суда как по ходатайству участвующих в деле лиц, так и по собственной инициативе. Таким образом, в отличие от обще­го правила применения мер предварительной защиты в соответствии с п. 1 ст. 85 КоАС РФ (а именно по заявлению административного истца или иного лица, обратившегося в суд в защиту прав других лиц или неопределенного круга лиц), в апелляционном производстве по ад­министративному делу устанавливается право суда апелляционной инстанции применить меры предварительной защиты и по собствен­ной инициативе. Приостановление исполнения судебного решения не является мерой предварительной защиты по административному исковому заявлению.

Таким образом, порядок мер предварительной защиты в КоАС РФ, как и обеспечительные меры в рамках гражданского судопроизвод­ства и судопроизводства в арбитражных судах по правилам ГПК РФ и АПК РФ соответственно, получил в современных условиях в той или иной степени полноценную (по наличию традиционных элемен­тов и признаков института обеспечительных мер), последовательную (по этапам применения этих мер) и адекватную юридическим стан­дартам административно-процессуальной формы, имеющей потенци­ал предотвращения наступления вредных последствий для админи­стративного истца еще до принятия окончательного решения по ад­министративному делу.

Завершая рассмотрение важнейших вопросов предварительной за­щиты по административному иску в России, целесообразно еще раз констатировать большое внимание ученых и практиков в некоторых европейских государствах и в странах Центральной Азии к разработ­ке законодательных актов, устанавливающих порядок рассмотрения в судах административно-правовых споров. На протяжении многих лет в этих странах ведутся научные дискуссии по указанному вопро­су, проводятся научные форумы, разрабатываются проекты соответ­ствующих законодательных актов, определяющих тенденции разви­тия административного судопроизводства. В 2014 г. году был опубли­кован проект (модельный закон) Административно-процессуального кодекса, который разработан при содействии Германского Общества по международному сотрудничеству (GIZ)[250]. В ст. 42 данного модель­ного закона устанавливается порядок применения института предва­рительной защиты права. Это означает, что иск об оспаривании, т.е. когда административный истец может требовать полной или частич­ной отмены административного акта (решения органа исполнитель­ной власти), «налагающего какие-либо обременения на истца», имеет так называемое отлагательное действие.

Принцип «отлагательного действия» обеспечивает своевременность правовой защиты. С его помощью достигается цель предотвращения причинения истцу вреда или наступления для него неблагоприятных последствий («обременительных» или «обременяющих мер») в связи с тем, что в момент принятия судом решения по административному делу возникла бы ситуация, когда становилось бы невозможным ре­альное исполнение принятого судебного решения, ибо в результате исполнения адресованного лицу административного акта уже насту­пили неблагоприятные для него последствия, которые и были пред­усмотрены самим административным актом.

Предварительная судебная защита направлена на обеспече­ние эффективности[251] правовой защиты субъектов права. Принцип

отлагательного действия, по мнению авторов модельного закона, не может быть применим в следующих случаях[252]: а) необходимости взыскания публичных обязательных платежей и расходов; б) приме­нения неотложных распоряжений и иных мер сотрудниками полиции (например, когда имеется очевидная опасность и угрозы для общества, организаций, конкретных лиц); в) наличия специальных правил, уста­новленных в законодательных или иных нормативных правовых ак­тах, которые подлежат незамедлительному исполнению; г) принятия специального решения (распоряжения) о немедленном исполнении принятого ранее административного акта с целью обеспечения удов­летворения публичных интересов или индивидуальных (и при этом преимущественных) интересов одного из участников правоотноше­ний; здесь административный орган, издавая соответствующее спе­циальное распоряжение о немедленном исполнении ранее изданного административного акта или рассматривая жалобу на данный адми­нистративный акт, должен письменно обосновать необходимость его немедленного исполнения. Модельный закон предусматривает также и правило, в соответствии с которым в случае если административ­ным органом было принято решение о немедленном исполнении ад­министративного акта, то рассматривающий административное дело (административный иск) суд должен иметь возможность восстанов­ления или реального применения отлагательного действия в двух слу­чаях: во-первых, если исполнением административного акта заявите­лю (административному истцу) будет причинен более значительный вред по сравнению с соизмеряемым возможным вредом публичным интересам; во-вторых, если административный акт представляет со­бой очевидно неправомерный документ (т.е. в случае явной незакон­ности административного акта).

Проект модельного закона «Административно-процессуальный ко­декс» среди видов административных исков в системе администра­тивного судопроизводства предусматривает иск об исполнении обяза­тельства (ст. 19), под которым понимается требование истца о выне­сении органом исполнительной власти (административным органом) желаемого для истца решения (административного акта) в случае, если административный орган отказал в издании такого акта или бездействует (не принимает административный акт). Использова­ние института предварительной правовой защиты применительно

к данному виду административных исков заключается в том, что в со­ответствии с ходатайством заявителя суд может обязать (принудить) орган исполнительной власти издать административный акт, содержа­щий временное решение заявленных требований с целью обеспечения исполнения обязательств. Следовательно, такое временное решение административного органа будет направлено на обеспечение права административного истца по заявленным требованиям до вынесе­ния судом окончательного решения по существу административно­правового спора; временное решение носит явно обеспечительный характер заявленных в иске требований. Такое судебное решение допускается, во-первых, в случае, если заявителю «угрожает» насту­пление несоразмерного (чрезмерного) вреда и при этом отсутствуют какие-либо имеющие значение для данного дела преобладающие пу­бличные интересы или интересы третьих лиц; во-вторых, в случае, если отказ в принятии решения или бездействие административного органа в принятии решения (непринятие решения), о котором истец подал заявление, представляет собой явно противоправное (незакон­ное, немотивированное, произвольное, чрезмерно бюрократическое, содержащее явные коррупциогенные факторы) решение. Здесь нужно учитывать, что главные факторы (предпосылки) установления судом предварительной правовой защиты (недопустимость причинения за­явителю необоснованного и несоразмерного в конкретной ситуации вреда и явная противоправность (незаконность) административного акта) должны соответствовать условиям, при которых суд может воз­ложить на орган исполнительной власти обязанность принятия вре­менного решения.

<< | >>
Источник: Ежегодник публичного права 2015 : Административный процесс. — М. : Инфотропик Медиа,2015. — 464 с.. 2015

Еще по теме Предварительная защита по административному иску по законодательству Российской Федерации: основные вопросы теоретической концепции и административного процессуального установления:

  1. Административные процедуры, административное судопроизводство, административно-деликтное право: три основных направления модернизации российского законодательства
  2. ПРЕДМЕТ, СИСТЕМА И ИСТОЧНИКИ АДМИНИСТРАТИВНОГО ПРАВА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
  3. Основные принципы административного процесса в проекте Административно­процессуального кодекса Кыргызской Республики
  4. Влияние Конвенции о защите прав человека и основных свобод на судебную защиту в случае чрезмерно продолжительного (административно-) судебного разбирательства
  5. Административное усмотрение и законодательство об административных процедурах: проблемы теории и судебной практики (сравнительно-правовой анализ)
  6. Право административных процедур и административно-процессуальное право в государствах Центральной Азии — краткий обзор современного состояния
  7. 1.АДМИСТАТИВНОЕ ПРАВО В СИСТЕМЕ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ.
  8. Некоторые вопросы реформирования административного правосудия в Кыргызской Республике
  9. Законодательство об административном судопроизводстве в Республике Узбекистан
  10. Совершенствование законодательства и административной юстиции в Туркменистане
  11. Административно – процессуальная деятельность
  12. К вопросу о досудебном обжаловании административных актов (на примере Казахстана и Кыргызстана)
  13. ЧАСТЬ III. Отдельные вопросы административного процесс
  14. Тема: АРБИТРАЖНЫЕ СУДЫ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ. КОМПЕТЕНЦИЯ АРБИТРАЖНЫХ СУДОВ
  15. Возникновение законодательства об административных процедурах, его кодификация, а также примеры из недавней судебной практики Германии
  16. Административные процедуры в Кыргызской Республике — этапы развития и основные принципы