<<
>>

Правовые новации в административном правосудии стран Европейского Союза: возможности применения в странах Центральной Азии

Legal innovations in administrative justice of countries of the European Union: possibilities of adaptation in the countries of Central Asia

Леонид Хван,

кандидат юридических наук, доцент, г.Ташкент, Узбекистан

Leonid Khvan,

Ph.D.

in law, associate professor, Tashkent (Uzbekistan)

Аннотация: Актуальной частью судебно-правовой реформы стран Центральной Азии стала разработка законов об административных процедурах и администра­тивной юстиции. Подходы национального законодателя и иных полиси-мейкеров в их выработке, являющихся абсолютно новыми для национальной юридической системы и правосознания, достаточно зыбки, а социально-правовые и экономиче­ские последствия таких актов весьма значимы для судеб стран региона. Потому важно прогнозировать и сопоставлять свои решения с опытом стран, давно распо­лагающими системой административного правосудия. Однако в этом аспекте пока нет ни оценки таких последствий, ни системности в представлении такого опыта.

Другой проблемой стран региона является отсутствие наднациональных, ско­ординированных исследований в этой сфере (аналог ReNEUAL в Евросоюзе), что рассматривается как негативный фактор в стабильности и допустимости зако­нодательных решений.

Оценка возможностей адаптации норм законодательства и судебного опыта европейских стран в сфере административного правосудия в правовых систе­мах стран Центральной Азии может базироваться на определенных критериях и в увязке с социальными, политическими и экономическими реалиями как наци - онального уровня, так и регионального, глобального характера.

Конкретный анализ одной из новаций страны ЕС Голландии («административный цикл») рассмотрен как с позиций представителей иных стран ЕС, так и с точки

зрения существующего нормативного положения в странах региона, что в целом обогащает нас информативными и полезными фактами, и может стать в буду­щем обязательным подходом в дальнейших научных исследованиях.

Ключевые слова: административная юстиция, административные процедуры, административный орган, административный цикл, Центральная Азия.

Abstract: An actual part of the judicial reform in Central Asia has been the development of the Administrative Procedure and Administrative Justice. Approaches to national legislators and other polioy makers in their development, which are absolutely new to the national legal sys­tem and legal consciousness, rather fragile, and social, legal and economic consequences of such acts are very important for the future of the region. Therefore, it is important to predict and compare their solutions with the experience of countries that for a long time have a sys­tem of administrative justice. However, in this aspect, there is still neither an assessment of such consequences, nor systematic character in the presentation of that experience.

The other problem in the region is the absence of supra-national, coordinated research in this field (analogue ReNEUAL in the European Union), that is considered as a negative factor in the stability and admissibility of legislative decisions.

Evaluation of the possibility of adaptation of the legislation and judicial practices of Europe­an countries in the field of administrative justice in the legal systems of the countries of Cen­tral Asia can be based on certain criteria and in conjunction with social, political and econom­ic realities both on national level and of regional, global character.

The concrete analysis of one of the innovations of the EU countries, the Netherlands (“admin­istrative loop”) is considered from the perspective of the practice of other EU countries, and from the point of view of existing regulations in the countries of the region, that in general provides us with informative and useful facts, and also can become in the future an obligato­ry approach in scientific researches.

Key words: Administrative justice, administrative procedures, administrative authority, ad­ministrative loop, Central Asia.

Административная юстиция и как развивающаяся ветвь правосудия, и как новейший институт административного права является особо актуальной частью правовой реформы стран Центральной Азии:

— с позиций закрепления взглядов на административное право­судие как на ту часть правосудия, предметом которой прежде всего являются споры между гражданами и административны­ми органами.

В этом вопросе интенсивнее развиваются позиции Казахстана и Кыргызстана, что отражается на их подходах в вы­работке нормативной базы этой ветви правосудия и частично ее организации;

— с позиций выстраивания странами Центральной Азии совершен­но новой для них практики административных органов на прин­ципах good governance. Четыре из пяти стран региона на разной стадии законотворчества, с различным научным потенциалом и опытом правоприменения приступили к выстраиванию ин­ститута административных процедур. Так, Казахстан и Кыр­гызстан уже на втором этапе кодификации административных процедур,1 Таджикистан — на этапе переосмысления проблем практического внедрения закона,[94][95] а Узбекистан — на этапе под­готовки нового проекта закона об административных процеду­рах и внесения его в Парламент страны;[96]

— с точки зрения становления новой научной доктрины Общего административного права, выводы и рекомендации, которой, собственно говоря, должны быть положены в основу системы административной юстиции и института административных процедур;

— для целей экономического прогресса, что особенно важно для транзитных экономик стран Центральной Азии. Эта цель и ее прямая взаимосвязь с правосудием получила системное подтверждение в связи с презентацией нового европейского

инструмента “The 2013 EU Justice Scoreboard” (“Показатели си­стемы правосудия в Европейском Союзе — 2013”). Евросоюз кон­статировал, что эффективная и надежная система правосудия приносит экономические выгоды, ибо доверие к верховенству права полностью и непосредственно переходит в плоскость до­верия к возможностям инвестирования в экономику страны. Нельзя не поддержать тот акцент, который поставила в сво­ей речи г-жа Вивьен Рединг: “Предсказуемые, своевременные и осуществимые решения правосудия имеют ключевое влия­ние в образе страны как привлекательного места для бизнеса и инвестиций”.[97]

Хотелось бы сделать несколько предварительных замечаний в рам­ках оценки возможностей адаптации отдельных норм законодатель­ства европейских стран в сфере административного правосудия в пра­вовых системах стран Центральной Азии.

Во-первых, информационный обмен в виде национальных или срав­нительно-правовых анализов и мнений лучше всего подпитывает на­циональную доктрину, что в свою очередь является базой развития национального законодательства. Автор относит себя к тем сторон­никам, которые поддерживают выводы проф.Рене Давида, полагав­шим, что знание и опыт иностранного права необходимо, чтобы лучше знать национальное право и улучшать его. “Поиск истины выигрыва­ет от размышлений над данными, поставляемыми нам сравнитель­ным правом”. Мы полностью поддерживаем идею проф.Рене Давида о том, что сравнительное право, ценности межстранового правового сотрудничества — это уникальный материал не только для законо­дателя, но и стимул к новым идеям национальной научной доктри­ны и судебной практики. «Широкое распространение идей и знаний, основанное на максимально свободном обмене и сопоставлении, не­обходимо для творческой деятельности, искания правды и расцвета человеческой личности».[98]

Во-вторых, знание о национальных юриспруденциях — один из больших вызовов современности, который надо не только анали­зировать, но и соответствующим образом адаптировать. В этой связи

стоит обратить внимание, что «традиционная» для стран СНГ про­блема в вопросе адаптации элементов защиты прав человека, к коим безусловно относятся система административной юстиции и система административных процедур, может быть успешно разрешена сквозь призму принципов Шанхайской Организации Сотрудничества: «мы также подтверждаем, что все права человека являются универсальны­ми, взаимозависимыми, взаимосвязанными и неделимыми. Международ­ное сообщество должно рассматривать вопросы прав человека во всем мире на справедливой и равной основе. Придавая должное значение на­циональным и региональным особенностям и различным историческим, культурным и религиозным традициям, государства должны продвигать и защищать все права и основные свободы человека, независимо от поли­тической, экономической, социальной и культурной систем» (пункт 2.3).[99]

В-третьих, нельзя не заметить, что Евросоюз в рамках упомя­нутого инструмента «The 2013 EU Justice Scoreboard» стал не только констатировать разнообразие страновых юридических традиций, но и необходимость их сохранения и защиты.

Однако при этом Евро­союз указал, что модель национальной системы правосудия, сохра­няющей эти традиции, все же должна располагать такими элемен­тами как: своевременность(timeliness), независимость(independence), доступность(affordability) и легкий доступ(easy access)[100], что в целом являются неотъемлемыми чертами любой эффективной системы пра­восудия (страны Центральной Азии также обозначили свое движение к этим элементам).

В-четвертых, если для Евросоюза, опыт государств-членов кото­рых мы собираемся адаптировать, недостатки национальной судеб­ной системы становятся не только проблемой для конкретного госу­дарства-члена, но и рассматриваются как фактор, негативно влияю­щий на функционирование единого рынка и, в более общем плане, на правовую систему ЕС, которая базируется на взаимном доверии, то для стран Центральной Азии, данный европейский тезис получает несколько иное преломление. В регионе нет цементирующей межгосу­дарственной организации (по аналогу ЕС[101]), более того по ряду вопро­

сов в регионе пока существуют сложные разногласия.[102] В настоящее время недостатки национальной судебной системы по вышеуказан­ным четырем элементам становятся фактором, не только тормозящим правовое развитие страны, но и прямо влияющим на конкурентоспо­собность ее правовой системы в рамках глобального и регионально­го развития.

Не удивительно, что если в Европейском Союзе работа по рефор­мированию административного права, включая законодательство об административных процедурах, осуществляется наднационально и скоординированно,[103][104] то в странах Центральной Азии это направле­ние реформы рассматривается как внутренний вопрос.11 В 2012 г. мы имели возможность дать тезисную оценку тщательности и продуман­ности подходов к становлению и развитию системы административ­ной юстиции в странах Центральной Азии сквозь призму юридиче­ской науки и образования, принципов судебного правоприменения, соотношения с историческими и современными традициями и т.д.[105]Пока эти сложнейшие вопросы не получили разрешения.

Однако,

несмотря на это, доктрина обязана накапливать рекомендации и си­стемные решения в т.ч. компаративного характера, которые если и не будут на данном этапе реформирования востребованы местной судебной практикой или законодателем, смогут стать полезным учеб­но-дидактическим материалом, что как нам представляется еще бо­лее важнее с позиций стратегии правового развития стран региона.

С учетом высказанного хотелось бы поделиться некоторыми срав­нительными материалами, которые могут быть полезными для целей начавшейся работы по разработке проектов административно-про­цессуальных кодексов в странах Центральной Азии (Казахстан, Кыр­гызстан). Эти материалы — предмет обстоятельного сравнительного изучения Ассоциации Государственных Советов и Высших Админи­стративных юрисдикций Европейского Союза (ASA-EU)[106], которая при­держивается весьма важных задач: представлять лучший националь­ный опыт для целей единообразного понимания и применения общей правовой нормы; давать возможности сравнивать различные нацио­нальные подходы в разрешении общих проблем административного правосудия; представлять значимые и интересные судебные решения из юрисдикций члена Ассоциации, формировать банк данных судеб­ных актов,[107] правовых исследований, как основы будущих законода­тельных изменений и улучшений в судебной практике, систематизи­ровать информацию о судебной организации и ее функционировании в странах ЕС. В данный материал включены материалы лишь одного из десятков проведенных ASA-EU семинаров и коллоквиумов.[108]

Об «административном цикле». Термин «административный цикл»[109] связан с опытом законодательного регулирования и судеб­ной практики Нидерландов. Суть правовой новации в следующем: административный суд первой инстанции (District Court) может обя­зать административный орган исправить нарушения (или завершить исправление) в оспариваемом административном акте в течение установленного судом периода.[110] Применение судом модели админи­стративного цикла выражается в выдаче промежуточного решения («interim judgment»), в котором описан дефект, выявленный судом, по­казано как и насколько это возможно, чтобы дефект был устранен.

Аналогичным правом также обладают: Секция административной юрисдикции Государственного Совета (The Administrative Jurisdiction Division of the Council of State), Центральный Апелляционный Суд по де­лам публичной службы и социальной защиты (The Central Appeals Court for Public Service and Social Security Matters) и Административ­ный Суд по торговле и промышленности (The Administrative Court for Trade and Industry), когда жалоба возбуждена в этих судах как в суде первой инстанции. Эти суды могут проинструктировать (поручить) административный орган, как исправить дефект в оспариваемом акте в установленные сроки.[111]

В этом случае административный орган обязан сообщить суду, на­мерен ли он взять на себя опции, предлагаемые судом по устранению нарушений или завершению исправления. В случае, если администра­тивный орган принимает требования об исправлении нарушения, он сообщает в письменной форме, как он собирается это сделать.

Сторонам по делу могут в течение установленного судом срока (обычно 1 месяц) направить письменное уведомление, в котором про­сят высказать свое мнение по отношению к исправлению нарушений (дефектов акта).

Окончательное постановление суда должно быть вынесено по пер­вой жалобе на административный акт с дефектами, которые были (или не были) исправлены.

Это специфическое право административных судов Голландии по исправлению административных актов применяется ко всем их видам. Тем не менее, по сложившейся судебной практике, админи­стративный цикл не применяется при пересмотре административ­ного штрафа: административный суд, отменяющий решение о на­значении административного штрафа, сам обязан принять решение о наложении штрафа.[112]

Раздел 8:80б, п. 1 GALA прямо предусматривает, что администра­тивный суд может выдать промежуточное решение еще до того, как участникам будет предложено присутствовать на слушании суда. При этом признается, что промежуточное решение все же эффективнее после проведения слушаний. Его применение перед судебным слу­шанием возможно, когда административный акт представляется на­столько незаконным (ошибочным), что промежуточное решение суда будет эффективным. Голландские специалисты также подчеркивают,

что специальное право административных судов исправления админи­стративного акта важно применять не к любым его дефектам, а лишь к тем, которые возможно исправить. Нет смысла в осуществлении пра­ва исправления, если дефект не способен быть исправлен, так как в та­ком случае оспариваемый акт должен быть отменен в любом случае.[113]

После промежуточного решения и процедуры исправления, описан­ной выше, по спору будет вынесено окончательное судебное решение.

Опыт Секции административной юрисдикции Государственного Совета Голландии по праву исправления административных актов признан положительным. В большинстве случаев, в которых админи­стративный цикл был применен судами, дефект в административном акте был исправлен, и спор был решен окончательно. Однако примене­ние права исправления административного акта безусловно увеличи­вает нагрузку на Секцию административной юрисдикции и ее вспомо­гательные службы. Если ранее дело завершалось отменой оспарива­емого акта, то в настоящее время работа Секции административной юрисдикции продолжается после вынесения промежуточного реше­ния: после того, как административный орган исправил решение, Сек­ция административной юрисдикции должна пересмотреть дело, как правило, в течение от четырех до шести месяцев после промежуточ­ного решения, и принять окончательное решение в споре. Тем не ме­нее, голландские специалисты с удовлетворением оценивают введе­ние этой новеллы — специфическое право исправления администра­тивным судом акта управления, т.к. там, где это право применяется, гражданин может быть уверен в гораздо быстром разрешении дела, чем это было бы возможно в иных случаях.

Завершая краткий обзор правовой новации — административного цикла, применяемого административными судами Голландии, хоте­ли бы отметить два важных обстоятельства:

а) законодатель Голландии, предоставив суду специальное право по исправлению дефектов административного акта, тем самым уста­новил модель реального взаимодействия суда и административного органа, целью которого является принятие окончательного правового решения, позволяющего обеспечить интересы гражданина на стадии судебного разбирательства. Голландские специалисты особо подчер­кивают, что административный суд не имеет права самостоятель­но исправить дефект, который был идентифицирован судом в оспа­риваемом административном акте (power to reverse decision), но суд

полномочен по закону дать возможность административному органу исправить идентифицируемый дефект или проинструктировать ад­министративный орган (поручить ему) как исправить этот дефект.[114]

В этом и состоит предназначение всех ветвей власти государства — совместно работать на граждан страны. В данном случае суд не вме­шивается в деятельность исполнительной власти, но будучи профес­сиональным и с точки зрения процессуального права и с позиций по­нимания особенностей сферы, в которой акт был принят, он считает необходимым не формально отменить незаконный акт, а внести в него необходимые изменения, непосредственно изложив свои доводы ад­министративному органу, который в свою очередь сохраняет само­стоятельность, принимая опцию суда или отказавшись от нее.

Смысл обращения гражданина в суд — получить законное и оконча­тельное разрешение спорной ситуации, но не формальную судебную констатацию ошибок административного органа. В Голландии такой правовой механизм не просто дает возможность фиксировать ошиб­ки, дефекты административного акта, но и своевременно, оператив­но их устранять совместно с органом, принявшим этот акт. В странах СНГ нагрузка по разрешению правового конфликта с административ­ным органом лежит на гражданине, самостоятельно проходящим все круги административного и судебного разбирательства (поистине это также бюрократический (административный) цикл). Философия же административного цикла в Голландии совершенно иного свойства: там вся нагрузка по исправлению нарушений и дефектов лежит на го­сударстве в лице суда и органа, принявшим такой акт с дефектом, а гражданин ждет справедливого государственного решения — либо административный орган предоставит после инструкции суда новое законное решение либо суд, если административная власть не захо­чет прислушаться к мнению суда, примет свое постановление, и будет поставлена точка в разрешении правового конфликта;

б) налицо экономия бюджетных ресурсов: обычная практика судов в странах Центральной Азии заключается в признании администра­тивного акта незаконным и его последующей отмене (см. таблицу № 1). Затем гражданин вынужден снова обращаться в административный орган с целью принятия им нового надлежащего правового решения с учетом состоявшегося решения суда. На каждой стадии государство несет издержки по рассмотрению заявления гражданина. Однако еще более серьезные потери несет гражданин, вынужденный на каждой

стадии доказывать свою правоту, только лишь потому, что важно фор­мально соблюсти принцип разделения властей...[115] Поэтому нам труд­но поддержать позицию литовских специалистов о том, что голланд­ская новелла «административный цикл» несовместима с функциями суда как особого учреждения публичной власти.[116] «Административ­ный цикл» — не подмена правовой роли административного органа административным судом. Голландская юридическая новация очень удачно совмещает возможности механизма судебной защиты и ис­полнительной системы власти во благо заявителя.

Эти аспекты важно учитывать при обсуждении выбора того или иного варианта в законотворческой практике стран региона, идущих ныне по пути создания абсолютно новой для себя системы админи­стративной юстиции. Касательно шансов конкретной голландской но­вации в законодательстве стран Центральной Азии в настоящее время можно сказать лишь следующее: только в двух странах из пяти юрис­дикций существует нормативный материал для анализа по данному вопросу. При этом в Кыргызстане речь пока идет о проекте Админи­стративно-процессуального кодекса.[117] Типы судебных актов по Ко­дексу об административных процедурах Республики Таджикистан на сегодня позволяют говорить, что это пока наиболее приемлемое законодательное решение в Центральной Азии. Воспримет ли зако­нодатель стран Центральной Азии модель административного цик­ла говорить сложно: административный процесс в этих странах как ветвь правосудия объективно не располагает какой-либо должной системной практикой. Однако, формулировка абзаца второго пун­кта 2 ст. 172 проекта АПК КР дает серьезные основания полагать, что в административном суде гражданин найдет искомое решение: «Суд может принять другое решение, которое гарантировало бы соблюдение и защиту прав, свобод, интересов человека и гражданина, других субъек­тов в сфере публично-правовых отношений от нарушений со стороны ад­министративного органа». Кроме того, проект АПК Кыргызстана содер­жит необычную ст. 131 (пункт 1), которая на стадии предварительного

производства предоставляет судье право дать предварительную оцен­ку фактическим и юридическим обстоятельствам дела. Примечатель­но, что прежняя редакция названия этой статьи называлась «Пред­варительное правовое мнение судьи». Таким образом, голландская правовая новация может найти свое выражение в судебной практике региона, но в несколько ином виде и содержании.

Таблица № 1. Виды судебных решений в странах Центральной Азии

Юрисдикция Виды решений Примечание
Таджикистан Суд может своим определением приостановить действие административного акта Пункт 1 ст. 132

КАП РТ*

Суд вправе вынести определение о принятии административного акта Пункт 1 ст. 133

КАП РТ

Суд, признавая административный акт неза­конным, или признавая его утратившим силу до вынесения судебного решения, вправе при­знать административный акт недействитель­ным Пункты 1 и 3 ст. 134 КАП

РТ

Суд может вынести решение о признании адми­нистративного акта недействительным и одновременно при определенных обстоятель­ствах поручить административному органу принять новый административный акт Пункт 4 ст. 134

КАП РТ

Суд вправе при определенных обстоятельствах объявить административный акт утратившим силу Пункт 5 ст. 134

КАП РТ

Суд может поручить административному орга­ну принять административный акт Ст. 135 КАП РТ
Кыргызстан Судебное решение о признании недействитель­ным административного акта полностью либо в части Подпункт 1 пун - кта 2 ст. 172 АПК КР
Судебное решение об обязанности администра­тивного органа не принимать административ­ный акт, обременяющий истца, или не совер­шать иного действия Подпункт 2 пун - кта 2 ст. 172 АПК КР
Судебное решение об обязанности администра­тивного органа принять административный акт или совершить определенные действия Подпункт 3 пун - кта 2 ст. 172 АПК КР
Судебное решение о признании недействитель­ным действия (бездействия) административ­ного органа Подпункт 5 пун - кта 2 ст. 172 АПК КР

Казахстан Решение суда направляется для устранения допущенных нарушений закона руководителю государственного органа, органа местного самоуправления, общественного объединения, организации, должностному лицу, государ­ственному служащему, решения и действия которых были оспорены, либо вы­шестоящему в порядке подчиненности органу, организации или должностному лицу в течение трех дней после вступления решения суда в законную силу Пункт 3 ст. 282 ГПК РК от 13 июля 1999 г.
Туркменистан По результатам рассмотрения жалобы суд вы­носит решение:

признать обжалуемое действие или решение незаконным;

Часть вторая ст. 7 Закона Тур- кменистана2
признать обжалуемое действие или решение законным Часть третья ст. 7 Закона Тур­кменистана**
Узбекистан По результатам рассмотрения жалобы суд вы­носит решение: признать обжалуемое действие (решение) незаконным; Часть вторая

ст. 8 Закона Узбе- кистана3

признать обжалуемое действие (решение) за­конным Часть третья статьи 8 Закона Узбекистана***

Кодекс об административных процедурах Республики Таджикистан // Ахбори Маджлиси Оли Респу­блики Таджикистан. 2007. № 5. Ст. 164, 165.

Закон Туркменистана «Об обжаловании в суд действий государственных органов, общественных объ­единений, органов местного самоуправления и должностных лиц, нарушающих конституционные пра­ва и свободы граждан» от 06.02.1998 г. // Ведомости Меджлиса Туркменистана. 1998. № 1. Ст. 2.

Закон Республики Узбекистан «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и сво­боды граждан» от 30.08.1995 г. // Ведомости Олий Мажлиса Республики Узбекистан. 1995. № 9. Ст. 183.

Следует отметить, что новация «административный цикл» не рас­пространена в Европе. В таблице № 2 дана информация по этому по­воду. В основном административные суды, как правило, обладают правом отменить спорное (дефектное) административное решение.

В правовой системе Австрии не существует такого правового ме­ханизма, согласно которому административный суд имел бы право исправить или изменить административное решение. Австрийские судебные органы административной юрисдикции не имеют права из­дать промежуточное решение в смысле «административного цикла». Они принимают решение по обстоятельствам дела, не издавая про­межуточное решение. Помимо отклонения жалобы на формальных основаниях (по процедурным требованиям) или завершения произ­водства (например, потому что цели жалобы потеряли правовое зна­чение) у административного суда есть лишь два пути, чтобы дать свое решение: отклонить жалобу/иск как необоснованную или отменить

оспариваемое решение. При этом в Австрии есть три способа отме­ны решения:

а) аннулирование из-за допущенной существенной материальной ошибки в законе, затрагивающего оспариваемое решение (вклю­чая неправильное применение дискреционных полномочий);

б) аннулирование в связи с несоблюдением административным органом требований компетентности (отсутствие компетенции);

c) аннулирование из-за нарушения процессуальных норм всякий раз, когда строгое применение этих норм административным органом, возможно, привело бы к решению, которое было бы более благоприятным в отношении заявителя.

Таблица № 2

Новация Вариант решения Страна-юрисдикция
«Администра­тивный цикл», или полномо­чие админи­стративного суда издать или исправить за­конность адми­нистративного акта Суды располагают таким полномочием Нидерланды
Административные суды

не располагают таким полномочием.

Административные суды, как правило, имеют право отменить спорный

(с дефектом) административный акт

Австрия, Италия,

Латвия, Литва,

Чехия, Румыния,

Дания, Норвегия,

Англия, Польша, Слове­ния.

Есть одно исключение: в соответствии с Федеральной Конститу­цией Австрии административный суд также рассматривает жалобы о безуспешности заинтересованного лица (истца) добиться издания решения соответствующими властями. Такие апелляции могут быть поданы, если самый высший компетентный административный орган, к которому ранее обращалось лицо, бездействовал в течение опреде­ленного периода времени, как предписано законом (обычно в течение по крайней мере шести месяцев). Если такая жалоба удовлетворена, административный суд, в виде исключения, выносит решение по су­ществу дела.

На слушаниях по таким жалобам административная власть, ин­структируемая административным судом, издает акт в пределах мак­симального срока (3 месяца) и представляет его копию администра­тивному суду. Этот срок может быть продлен, если административный

орган имеет возможность представить доказательства по причинам, которые лишили его возможности издать акт в назначенное время.[118]

В Италии механизм «административный цикл» не регулируется ни в законодательстве, не подтверждается судебной практикой. Ита­льянские судьи не имеют полномочий в ходе разбирательства, до вы­несения окончательного решения, исправить оспариваемое решение, не имеют права обязать административный орган исправить его или завершить его исправление. Административно-процессуальный ко­декс Италии (Codice del Processo amministrativo; Законодательный Де­крет № 104/2010, вступил в силу 16 сентября 2010 г.) регулирует иски об отмене административных решений, в связи с нарушением закона, неправильным использованием или злоупотреблением властью, или отсутствием компетенции. В Италии в данном вопросе, контроль, вы­полняемый административным судьей, ограничивается проверкой законности административного акта [a verification of legality]. Судья не может рассматривать материальное содержание административ­ногорешения [examine the administrative decision’s substance] (возмож­ность принятия иного административного решения).

В результате административные суды Италии имеют, как правило, только право отменить спорное решение.[119] Нельзя не отметить такую особенность итальянского административного судопроизводства. Если административный орган не выполняет решение, другая сторо­на может подать иск по применению «принудительных мер» в компе­тентный административный суд для старта «исполнительного произ­водства» (“giudizio di ottemperanza” — ”enforcement proceeding”).

В исполнительном производстве судья дает не просто приказ адми­нистрации об исполнении в течение определенного срока; суд также имеет право заменить административный орган — для принятия или исправления административного акта — или назначить своего пред­ставителя («Commissario ad Acta»), который действует на месте адми­нистрации и принимает любые меры, необходимые для исполнения судебного решения. Второй вариант (т.е. назначение представителя) чаще используют в итальянской судебной практике, чем первый (т.е. прямая замена судьей административного органа).

Еще один интересный момент в итальянской практике правосудия: иск о применении принудительных мер может быть подан в отношении каждого судебного решения (вынесенным гражданским или админи­стративным судом), которое установило, что административное реше­ние является ошибочным или аннулировало административное реше­ние. В Италии в частности, гражданский суд может только установить, что административное решение является ошибочным, и признать его не имеющим юридической силы, т.е. «tamquam non esset», но не может, как правило, отменить административные решения, и, наоборот, ад­министративные суды могут отменить все типы административных решений, в том числе регулятивные нормы («regulations»), которые, по мнению итальянской правовой системы, рассматриваются как ад­министративные решения, но не являются законами.

В Италии административный орган всегда может исправить свое решение самостоятельно, даже в ходе судебного разбирательства, инициированного в целях его отмены. Если это произойдет, исправ­ление может повлиять на рассмотрение иска по-разному:

1) если исправление оценивается как удовлетворяющее истца, Суд объявляет производство по делу завершенным, т.е. имеет место прекращение спора (ст. 34, п. 5 CPA);

2) если исправление оценивается неудовлетворительным для за­явителя, последний может либо осуществить новые действия против исправленного решения, обжалуя новые недостатки, или в течение установленного времени дополнить первоначальный иск новыми аргументами в том же судопроизводстве. Эти две опции доступны только во время производства в суде первой инстанции.[120]

Административные суды в Литве также не располагают пра­вом исправить административные решения, подобно праву судов,

установленному в законе Голландии. В соответствии с п. 2 ст. 88 За­кона Литовской Республики «О производстве по административным делам» от 14.01.1999 г., приняв окончательное постановление, админи­стративный суд отменяет оспариваемый административный акт (или его часть) либо возлагает на соответствующий административный орган обязанность устранить допущенное нарушение или выполнить иное распоряжение суда.[121]

Литовские специалисты полагают, что ключевое обоснование отка­за суду в полномочии исправить нарушение административного акта лежит в плоскости рассуждений о конституционной роли суда и адми­нистрации (исполнительной власти).[122] Административные суды при­знают области деятельности, которые сохраняются в сфере осущест­вления полномочий административных органов. Последние располага­ют различными методами, позволяющими исправить нарушение акта, и это поэтому лучше оставить в компетенции административных ор­ганов.[123] Таким образом, по мнению литовских ученых и судей, не дело суда выдавать конкретные инструкции административному органу, как исправить его дефектное решение: лишь административный ор­ган должен принять соответствующие меры для устранения обнару­женных судом нарушений в административном решении.

Следует отметить, что в литовской практике административные суды в некоторых случаях дополняют и изменяют обжалуемое реше­ние самостоятельно, например, когда дисциплинарная мера наложе­на на государственного служащего слишком тяжелая, и она может быть изменена на более мягкую. Также полномочия суда несколько

отличаются в ситуации, когда речь идет о бездействии администра­тивного органа, т.е. неисполнении чиновником обязанности или за­держке в урегулировании административного дела. В случаях, свя­занных с бездействием, административные суды могут обязать соот­ветствующее учреждение публичной власти принять определенное решение или выполнить любой другой приказ суда в рамках установ­ленных сроков (ст. 90 Закона «О производстве по административным делам» от 14.01.1999 г.).

В то же время представители литовского судебного сообщества отмечают, что в некоторых случаях административные суды, приняв окончательное решение, изменяют и дополняют обжалуемое решение сами. Можно предположить, что административный суд готов принять такое решение в исключительных случаях, в т.ч. когда существует ве­роятность, что административный орган не будет иметь возможность исправить недостатки решения эффективно.[124]

Представляется, что эта правовая новация, равно как и иные юри­дические инструменты, давно и успешно применяемые судебной си­стемой стран ЕС, могут стать весьма полезными в текущей законот­ворческой деятельности, при обсуждении проектов совершенно но­вых для стран Центральной Азии правовых институтов, изменении понимания и предназначения административного правосудия как ветви судебной власти.

<< | >>
Источник: Ежегодник публичного права 2015 : Административный процесс. — М. : Инфотропик Медиа,2015. — 464 с.. 2015

Еще по теме Правовые новации в административном правосудии стран Европейского Союза: возможности применения в странах Центральной Азии:

  1. ЧАСТЬ II. Сравнительные правовые аспекты: административная юстиция в Центральной Азии и Европ
  2. Право административных процедур и административно-процессуальное право в государствах Центральной Азии — краткий обзор современного состояния
  3. Значение срочного рынка для экономики страны
  4. Значение рынка производных инструментов для экономики страны и история его развития
  5. Некоторые вопросы реформирования административного правосудия в Кыргызской Республике
  6. Финансово-правовой статус Центрального банка России как органа надзора
  7. Развитие административного правосудия в Кыргызской Республике
  8. Административное усмотрение и законодательство об административных процедурах: проблемы теории и судебной практики (сравнительно-правовой анализ)
  9. Административно - правовое регулирование военной службы в ОФСБ.
  10. Правовые основы и виды ответственности па административному праву.
  11. Реформа административной юстиции в Литве: институционные и правовые аспекты
  12. О целесообразности применения трапециевидных балок в практике строительства
  13. Анализ областей применения вольфрамо-титано-кобальтовых сплавов