Право административных процедур и административно-процессуальное право в государствах Центральной Азии — краткий обзор современного состояния

Administrative procedure law and administrative court procedures law in the Central Asian countries — brief review of the current situation

Йорг Пуделька,

судья г. Берлин (Германия), глава представительства GIZ в Казахстане, руководитель региональной программы GIZ «Содействие правовой государственности в странах Центральной Азии»

Jorg Pudelka,

Judge, Berlin (Germany), Head of the GIZ Office in Kazakhstan, director of the GIZ regional program “Promotion of the Rule of Law in Central Asia”

Аннотация: В статье представлен краткий обзор современного состояния адми­нистративного права в странах Центральной Азии.

В первой части автор раскрывает имеющуюся на сегодняшний день политиче­скую, экономическую и правовую ситуацию в странах региона и роли админи­стративной юрисдикции в рамках данных условий. Кроме этого, первая часть очерчивает общие административные законы стран региона, с предоставлением более подробного разбора на примере сравнительного анализа законов об адми­нистративных процедурах Кыргызской Республики и Республики Таджикистан.

Вторая часть предлагает ознакомиться с первыми результатами проводимых административно-правовых реформ в странах Центральной Азии.

В последней части раскрывается Концепция и модельный закон в области ад­министративного процессуального права в Центральной Азии. Данная концеп­ция, включающая формулирование модельных норм для создания администра-

Часть II. Сравнительные правовые аспекты

тивно-процессуального закона, была разработана программой GIZ. Разработка была обусловлена отсутствием формальной модели для обеспечения единого направления правотворчества в административном праве.

Кроме этого, третья часть содержит ожидаемые тенденции развития админи­стративно-правовых реформ в странах региона.

Ключевые слова: административная юрисдикция, административно-правовая реформа, административное процессуальное право, административные проце­дуры, производство по возражению, досудебное обжалование.

Abstract: This article provides a brief review of the current situation in the field of administra­tive law in the Central Asian countries. The article consists of three parts: (1) review of current situation and legislation; (2) first outcomes of administrative judicial reforms; and (3) critical in­ventory of undergoing reforms and plans for the future reforms in the field of administrative law.

In the first part, the author discloses current political, economic and legal situation in the countries of the region and the roles of administrative jurisdiction under such conditions. In addition, the first part outlines the general administrative laws of the countries of the region, providing more in-deep review on the example of comparative analysis of the laws on admin­istrative procedures of the Kyrgyz Republic and the Republic of Tajikistan.

The second part offers insight into the first outcomes of administrative legal reforms carried out in the Central Asian countries.

The last part describes the concept and model norm in the field of administrative court pro­cedure law in Central Asia. This concept, including the elaboration of the model norms for es­tablishing the law on administrative court procedure, was developed by the GIZ Programme.

Such development was stipulated by the lack of a formal model for providing a single direc­tion for the lawmaking in the field of administrative law. Such model in the field of law on ad­ministrative procedures is currently under development.

In addition, the third part contains expected trends in development of the administrative legal reforms in the countries of the region.

Key words: administrative jurisdiction, administrative legal reform, administrative court pro­cedure law, administrative procedure, opposition proceeding, pre-trial proceeding.

I. Обзор актуальной ситуации и действующего законодательства

а) Введение

Для государств с переходной экономикой в Центральной Азии, обра­зовавшихся после распада Советского Союза, первостепенное зна­чение сначала имела реформа гражданского и экономического пра­ва. Сразу после принятия новых Конституций, целью которых было обеспечение национальной безопасности, приоритетом было введе­ние рыночной экономики, в то время как многое другое оставалось на старом уровне: канцелярии, суды, тюрьмы, народные парламенты и министерства поначалу хранили верность традиции: существовать не для граждан, а для власти.

Это впечатление не вполне развеялось в Центральной Азии вплоть до сегодняшнего дня. Демократия — это хорошо, но не везде годится, как не раз подчеркивал российский Президент. В последнее время стало возможным говорить о правовом государстве, так как очевид­но, что ни одно государство не может отказаться от права. Но и здесь есть ряд проблем, потому что право проще провозглашать, чем его гарантировать. За последние пятнадцать лет в странах Центральной Азии издано множество новых законов, которые пишутся на бумаге грамотно и с большим усердием. Однако многие из них не оказали большого влияния на характер правопорядка или на переориента­цию государств в направлении верховенства права. Нет уверенности и в эффективности новых законов в области административного пра­ва, потому что они требуют реализации и институционального обе­спечения. Однако в контексте условий Центральной Азии возможны постепенные изменения, которые поставят отношения гражданина с государством на новую основу.

Как было отмечено выше, административное право не было при­оритетным направлением реформы законодательства при переходе к рыночной экономике. По сравнению с новыми конституциями¹, из­мененными гражданскими кодексами и дальнейшей переработкой гражданского и экономического законодательства основополагающие законы в области административного права, например, на Южном Кав­казе, были приняты относительно поздно, спустя несколько лет после ^[46]

Часть II.

новых редакций гражданских кодексов.^[47] В Центральной Азии только Кыргызская Республика, Таджикистан и Казахстан приняли новые за­коны об административных процедурах. Казахстанский закон об ад­министративных процедурах от 2000 г. остался при этом столь бессо­держательным, что не заметно, применяется ли он или нет. Напротив, таджикский и киргизский законы об административных процедурах настолько революционны, что их применение еще не обеспечено.

Дефициты при реализации законов объясняются не только нехват­кой государственных ресурсов. Взгляд на правовую и административ­но-правовую науку в Центральной Азии обнаруживает определенное противодействие вообще разработке новых подходов. Даже в России все еще не принят новый закон об административных процедурах.^[48]Причины этого различны, но, возможно, они и объективны: законы об административных процедурах устанавливают действующие в пра­вовом государстве правила отношений между гражданином с госу­дарством и государства с гражданином, соблюдение которых может быть проверено в суде. Регулярный и эффективный судебный контроль за деятельностью администрации налагает ограничения на деятель­ность исполнительных органов. Однако в странах Центральной Азии эти органы до сих пор не привыкли к тому, что их кто-то контролирует.

Конечно, с одной стороны, нет никакого сомнения в стремлении стран с переходной экономикой выбросить за борт советское насле­дие. С другой же стороны, очевидны трудности в принятии и реализа­ции демократических принципов и принципов правового государства. Противоречие между официальной риторикой и действительностью затрудняет закрепление принципов правового государства. Фунда­мент традиционного правопорядка воспринимается многими как факт,

который подавляет уже в зародыше любую мысль о прогрессе в либе­ральном направлении. На основании предыдущих реформ могло бы возникнуть впечатление, что какие-то шансы на успех имеют прежде всего политически нейтральные реформные законы.

Кроме того, следует отметить, что стабильные изменения в адми­нистративном праве зависят не только от формальных реформных шагов (новые законы, новые институты), но и от подлинных иннова­ций, основополагающих реформ и изменения сознания как професси­ональных правоприменителей, так и населения. При этом установка граждан представляется не менее важной, чем повышение профессио­нальной квалификации юристов. В публичном праве, как и в частном, действует принцип «где нет истца, там нет и ответчика». Для того что­бы реформированное законодательство реализовывалось, оно должно активно применяться и в органах администрации, и в судах.

b) Об актуальной ситуации в государствах Центральной Азии с учетом развития, правовой государственности и органов администрации

Краткий обзор международных оценок ситуации в странах Цен­тральной Азии показывает, что несомненно имеется потребность в продолжении реформ. Сравнение показателей развития этих го­сударств свидетельствует о том, что наибольших успехов среди них удалось добиться Казахстану и Кыргызской Республике. Экономи­ческие показатели Казахстана лучше, в то время как Кыргызская Республика — несмотря на политические перемены — получает бо­лее позитивную оценку с позиций создания правового государства и развития демократии. Обращает на себя внимание тот факт, что Таджикистан, Туркменистан и Узбекистан в равной мере получают более сдержанную оценку как политической, так и хозяйственной ситуации (см. табл. 1).

Что касается развития правовой системы, то Казахстан и Кыр­гызская Республика относятся к государствам, более активно осу­ществляющим реформы, за ними следует Таджикистан. Эти три цен­трально-азиатские государства достигли большего прогресса в деле создания более эффективной администрации и более профессиональ­ной судебной системы. А Туркменистан и Узбекистан наоборот, до­бились меньших успехов в ходе реформы, направленной на создание

Таблица Ί

Часть П. Сравнительные правовые аспекты

правового государства — не только в реализации законов, но даже и в самом процессе законодательства (см. ниже 3. b).

Собственную специализированную административную юрисдик­цию учредил только Казахстан. Здесь в первой инстанции созданы спе­циализированные суды, которые, правда, до сих пор занимаются только административными правонарушениями (т.е. нарушениями обществен­ного порядка); в вышестоящей инстанции имеются и соответствующие специальные судьи. Конституционный совет Казахстана тоже работает относительно активно, в то время как Конституционные суды Узбеки­стана и Таджикистана прозябают. В отличие от них в Туркменистане пока нет конституционного суда, хотя его создание после соответству­ющего выступления Президента активно обсуждается.^[49] Кыргызская Республика недавно опять ликвидировала свой Конституционный суд.

В более бедных странах Центральной Азии, в особенности в Таджи­кистане и в Кыргызской Республике, а также в сельских районах Узбе­кистана в органах администрации отсутствуют кадровые и финансовые ресурсы для выполнения публичных задач. Но помимо этого есть и це­лый ряд дефицитов, которые отмечаются во всем регионе. Прежде все­го, весьма слабо выражено разделение властей. Исполнительные органы имеют неприкосновенное преимущественное положение, что ослабляет и конституционно-правовую независимость судов. В большинстве стран Центральной Азии средства массовой информации находятся частично под строгим контролем государства. Одновременно с этим и в отличие от других евразийских государств относительно мало прогресса в уго­ловном преследовании должностных злоупотреблений (коррупция, ку­мовство, протекции, растраты), и это несмотря на ряд инициатив, реа­лизация которых началась в последние годы. Сравнительно низкими являются и международные рейтинги, оценивающие соблюдение охра­няемых законом свобод и прав граждан (ср. здесь доклады по конкрет­ным странам организаций Amnesty International^[50]и Human Rights Watch^[51]).

Политические и общественные условия отражаются и в практи­ке применения административного права: до сих пор подается срав­нительно немного административно-правовых исков. Большая часть их предъявляется хозяйственными субъектами. В суде государство выступает, как правило, против своих граждан. Представляется, что

Часть II. Сравнительные правовые аспекты

права граждан на обжалование действий государства недостаточно дифференцированы и не повсеместно известны. Часто они не помо­гают в решающих ситуациях, прежде всего в случаях бездействия должностных лиц. Защита прав в случаях посягательств на право собственности, в вопросах выплаты гражданам компенсации за вме­шательство со стороны государства или за неправомерные действия должностных лиц нередко терпит неудачу уже в самом начале. Юри­дические консультации и помощь адвоката в суде для большинства населения недоступны по причине их дороговизны. На судебных про­цессах по гражданским или административно-правовым спорам по­мощь адвоката, как правило, не предоставляется. Складывается впе­чатление, что фактически не гарантированы доступ к правосудию и юридическое информирование и просвещение населения.

с) Общие административные законы в странах Центральной Азии

В административном праве имеется два основополагающих закона, которые имеют центральное значение или претендуют на то, что их действие носит общий характер для всего административного права с его особой материей (полицейское право, налоговое право, строи­тельное право, социальное право, право государственной службы ∕ право чиновников и т.д.):

(1) закон об административных процедурах,

(2) процессуальный закон о судебном производстве по публично­правовым спорам.

Эти законы частично взаимосвязаны, но частично и нет. Первый определяет в пользу граждан основания законных действий адми­нистрации. Второй предоставляет гражданам защиту их прав в суде, в случае, если их жалобы, поданные в административный орган, не имеют положительного результата (или с самого начала представ­ляются бесперспективными). Административные процедуры и воз­можный последующий судебный процесс тесно взаимосвязаны.

Правда, судебная защита прав граждан против требований законо­дательства об административных правонарушениях тоже имеет зна­чение. Но уже по функциям оно отличается от административных про­цедур и административного процесса. Поэтому его обычно не относят к административному праву, а к уголовному праву, так как администра­тивные правонарушения связаны с наказанием гражданина. В таблице 2 отражены задачи и функции трех названных видов законодательства.

Несмотря на частичное принятие новых общих администра­тивных законов (в особенности в Таджикистане и в Кыргызской

Таблица 2

Часть II. Сравнительные правовые аспекты

Республике), разработка законодательства во всех пяти централь­но-азиатских государствах еще не завершена. Это утверждение каса­ется прежде всего административных процедур и разработки правил судебного процесса по публично-правовым спорам. В этом состоят самые большие задачи реформы, поскольку они связаны с введе­нием и реализацией нового по своей сути административного пра­ва, которое, во-первых, устанавливает правовые позиции граждан, во-вторых, признает за государством обязанность юридически про­свещать граждан, обосновывать свои решения и защищать права граждан и, в-третьих, придает большее значение защите индивиду­альных прав граждан.

В отличие от этого, крупные кодексы в области административ­ных правонарушений уже неоднократно становились предметом законодательных изменений, но это мало сказалось на улучшении защиты прав или правового положения граждан. Дискуссии, веду­щиеся в связи с реформой, и изменения законодательства об адми­нистративных правонарушениях касались, к примеру, вопроса о при­менении более гибких санкций (например, увеличение доли пред­упреждений) или привлечения юридических лиц, но в значительной мере также и запоздалой отмены полностью устаревших составов правонарушений и постепенного повышения денежных штрафов в интересах эффективности законодательства об административ­ных правонарушениях.

В то время как Кыргызская Республика (в 2004 г.) и Таджикистан (в 2007 г.) уже приняли общий закон об административных процедурах, который в Таджикистане содержит даже главу о судебном процессе по новым видам исков, Казахстан все еще находится в процессе раз­работки нового законодательства (см. ниже, часть II). Узбекистан, по­сле того как там в 2008/2009 гг. были разработаны соответствующие законопроекты, снова отказался от них, так что правовая ситуация здесь схожа с ситуацией в Туркменистане: существуют только пре­терпевшие неоднократные изменения кодексы, регулирующие адми­нистративные правонарушения, а также общие гражданско-процес­суальные законы, содержащие несколько специальных норм по иско­вому производству в публично-правовых спорах.

В последнее время стало очевидным, что эти специальные нормы, имеющие краткий и неопределенный характер, уже перестали соот­ветствовать современным требованиям, предъявляемым к рассмо­трению публично-правовых споров в суде. Правила, определяющие процессуальные принципы и участников процесса, право подачи иска

и различные виды исковых заявлений, а также положения о полномо­чиях судов на вынесение решений происходят из гражданского про­цесса советского образца. Они лишь в очень недостаточной степе­ни учитывают особенности публично-правовых споров и реализуют процессуальные принципы без опоры на четкие определения прав и обязанностей сторон процесса. Для различных ситуаций (негатив­ный иск, иск о принуждении к исполнению обязательства, иск в свя­зи с бездействием административных органов, иск о выплате ком­пенсации за причиненный ущерб и т.д.) нет соответствующих норм, которые позволили бы заявить исковые требования в точном соот­ветствии с целью иска.

Кроме того, в странах Центральной Азии имеются законы о заяв­лениях, обращениях и жалобах граждан в государственные органы. Они восходят к соответствующему закону Российской Федерации, принятому в 1997 г. С одной стороны, этот закон уже в то время, не­смотря на свой весьма декларативный характер и сходство с тради­ционным (советским) петиционным правом, являлся определенным новшеством. Однако на сегодняшний день он устарел из-за наличия большого числа неопределенностей и открытых вопросов, касающих­ся последующей защиты права. Поэтому рекомендуется привести его в соответствие с законом об административных процедурах.

В последнее время отдельные страны региона идут к процессу ис­ключения из общего права об административных процедурах и от­дельного урегулирования так называемых «государственных услуг», которые, по сути, являются ничем иным, как особыми областями пра­ва об административных процедурах. Это проблематично, так как это и дальше будет способствовать фрагментарности (раздробленности) административного права. Кроме того, таким образом уменьшится по­требность, в первую очередь, во всеобъемлющем общем законодатель­стве об административных процедурах. Некоторые, как признано, осо­бенно важные отрасли и сейчас регулируются с помощью процедурных норм. Все эти новые регулирования нужно будет позже снова собрать при принятии общего закона об административных процедурах, дру­гими словами: либо они должны быть приведены в соответствие с но­вым законом, либо — еще лучше, должны быть интегрированы в него.

Поэтому в целом такие намерения, вероятно, следует рассматри­вать скорее с критической точки зрения. Они приводят только к ка­жущемуся прогрессу, к тому же еще и на короткий срок, но в более далекой перспективе они все же препятствуют возникновению еди­ного законодательства об административных процедурах.

Часть II. Сравнительные правовые аспекты

d) Пример: Анализ закона об административных процедурах Кыргызской Республики и Республики Таджикистан

Приведенная таблица содержит краткий сводный обзор положений новых законов об административных процедурах Кыргызстана и Тад­жикистана, имеющих центральное значение для участия граждани­на в административной процедуре и защиты индивидуальных прав. Сравнение показывает, что оба закона совпадают в важных аспектах. Кроме того, таджикский закон содержит краткую главу о судебном процессе. Очевидно сходство обоих законов с западно- и восточно­европейским правом (табл. 3).

Из этой сравнительной таблицы следует, что оба закона об адми­нистративных процедурах, в отличие от закона Казахстана от 2000 г.^[52], содержат много новелл, в основе которых лежат принципы правового государства. Но есть в них и положения, которые органы администра­ции вполне могут применять в свою пользу.

В то время как в законе Таджикистана правила упрощенной проце­дуры не дают четкого представления о том, действительно ли у граж­данина есть право быть выслушанным в случае обжалования обре­меняющих административных актов, киргизский закон гарантирует гражданину возможность оказывать определенное влияние на ход процедуры и предписывает, по крайней мере в отношении обременя­ющих административных актов, ясное отлагательное действие. Со­ответствующие положения таджикского закона во многих случаях позволяют отказать в отлагательном действии или же, являясь не­определенными, предоставляют административному органу почти неограниченное право на усмотрение. Кроме того, таджикский закон дает администрации возможность отказать в принятии иска, если, по ее мнению, по этому вопросу уже принято решение. С другой сто­роны, таджикский закон содержит, в отличие от киргизского, более точные правила защиты юридической силы административного акта и предоставляет защиту доверия при отмене административного акта.

Представляется, что поначалу оба закона долгое время не применя­лись или почти не применялись в повседневной практике администра­тивных органов. Во всяком случае, по Кыргызской Республике такой

Таблица З

Йорг Пуделька

го

Таблица 3 (окончание)

Часть IL Сравнительные правовые аспекты

вывод был сделан уже в 2008 г. при изучении результатов опроса боль­шого числа органов, проведенного рабочей группой, в состав которой входили представители государственных организаций.^[53] Ни один из 22 опрошенных органов или министерств вообще не включили новый за­кон хотя бы в нормативные источники, на основании которых велась по­вседневная работа. Позже были названы причины неприменения закона:

(1) Закон действительно не был известен большинству должност­ных лиц.

(2) Должностных лиц не готовили к применению этого закона ни в вузе, ни в рамках повышения квалификации.

(3) Другие административные законы, которые связаны с новым за­коном об административных процедурах, не содержат ссылок на этот закон, так что они применяются изолированно. В част­ности, нет ссылок на досудебную процедуру по возражению, которая впервые была введена новым законом об администра­тивных процедурах.

(4) Граждане и заявители тоже не были проинформированы о но­вом законе. Кроме того, при подаче ими ходатайства их часто не извещали о времени и месте проведения административной процедуры.

(5) Утверждалось, что положения киргизского закона об админи­стративных процедурах слишком ограничивают сферу его при­менения (см. ст. 2), так что он уже заранее представляется не­применимым ко многим ситуациям публичного права.

К этим критическим замечаниям следует добавить, что понятие административного акта все еще остается во многих отношениях не­ясным. В этом задача не только законодателя, но и административно­правовой догматики. Поэтому современные процессуальные законы почти не учитывают такую конструкцию, как административный акт, хотя в большинстве случаев он является предметом судебного раз­бирательства. Окончательный соответствующий анализ таджикско­го закона об административных процедурах пока отсутствует; одна­ко имеются многочисленные указания на то, что ситуация еще хуже, чем в Киргизии: закон не только не применяется, он просто-напросто многим правоприменителям не известен. Более того: из-за нехватки

финансирования закон был напечатан в недостаточном количестве и попал в руки не всем судьям и правоприменителям. Поэтому также неудивительно, что и этот закон тоже до сих пор не вызвал никакого эффекта, достойного упоминания.

Вывод: трудности заключаются не только в законодательном ре­гулировании, но прежде всего в его реализации.

II. Первые результаты административно-судебных реформ

a) В Центральной Азии

В региональном масштабе в Центральной Азии нельзя увидеть конкрет­ные результаты административно-правовых реформ. Во-первых, при­чина этого заключается в том, что нет каких-либо кодификаций права административных процедур или административно-процессуального права, которые были бы созданы в общую советскую эпоху и сохрани­ли бы сегодня свое действие, чтобы тем самым можно было бы поста­вить вопрос о необходимости их переработки. Кроме того, в области административного права, в отличие от других областей права, напри­мер, от гражданского или акционерного права, не заявлено ни одной инициативы по разработке соответствующих законов в рамках СНГ. Поэтому не было и нет никаких рабочих групп — ни на уровне всего СНГ, ни для стран Центральной Азии, которые занимались бы разра­боткой совместных региональных типовых законопроектов.

Все предыдущие разработки — если таковые вообще были — явля­ются строго национальными.

b) Казахстан

После того, как уже принятый в 2011 г. нижней палатой Парламента проект закона, который должен был по-новому регулировать как ад­министративные правонарушение, так и административно-процессу­альное право, не был утвержден верхней палатой (сенатом), развитие права происходило, практически, только в процессуальной области и только на основе судебной практики. В этой связи следует упомя­нуть, в частности, Постановление Верховного суда Республики Ка­захстан о рассмотрении публично-правовых споров^[54], в котором даны

точные указания — частично также весьма современные — о рассмо­трении споров с применением главы 27 Гражданского процессуально­го кодекса, следовательно, большинства административно-правовых дел. Однако это надо рассматривать как временное состояние, кото­рое может сохраниться только до принятия законодательного регу­лирования административного судебного процесса.

Однако вследствие корректировки утвержденной Указом Прези­дента «Концепции правовой политики Республики Казахстан на пе­риод с 2010 до 2020 года», предусматривающей как унификацию зако­нодательства об административных процедурах, так и учреждение в Казахстане административной юстиции по европейскому образцу, в 2014 г. было принято решение о создании двух рабочих групп. Пер­вая из них была создана при Министерстве юстиции и должна разра­ботать новый закон об административных процедурах, а вторая была создана при Верховном суде и должна заниматься разработкой адми­нистративно-процессуального закона.

Проекты закона об административных процедурах и администра­тивно-процессуального закона должны быть разработаны к концу 2015 г. / началу 2016 г. и в течение 2016 г. должны пройти парламент­ские чтения. Согласно текущему плану оба закона должны вступить в силу в 2017 г.

с) Киргизия

Киргизия уже достигла значительных успехов в ходе осуществления реформы в сфере административного права. Сюда, несомненно, отно­сится и готовый проект новой, переработанной версии закона об ад­министративных процедурах, который, по всей вероятности, будет утвержден и вступит в силу уже в этом году. Благодаря этому общее законодательство об административных процедурах Киргизии еще более сблизится с европейскими стандартами. Однако имеются, ко­нечно, и особенности, которые были взяты из прежнего закона или даже получили дальнейшее развитие и регулируются несколько ина­че, чем в Германии.

Сюда относится, например, включение в закон отдельных про­цессуальных принципов. В то время как в Германии они были вы­работаны судебной практикой на протяжении нескольких деся­тилетий, в Киргизии — как и вообще на постсоветском простран­стве — очевидно, остается актуальной серьезная потребность в том, чтобы по возможности больше закрепить в самом тексте закона. За этим стоит надежда, что процессуальные принципы, письменно

зафиксированные в тексте закона, будут обладать большей факти­ческой убедительностью или что они просто будут больше учиты­ваться правоприменителями.

Одной из положительных новелл законодательства является отказ от факультативного характера досудебной процедуры по возражению. Согласно прежней правовой ситуации в ст. 44 Закона об администра­тивных процедурах (прежняя редакция) предусмотрено, что процеду­ра досудебного производства по возражению является для заявителя факультативной, т.е. он может свободно выбирать, хотел бы он, что­бы в административном органе состоялось производство по возра­жению, а затем при необходимости начать судебный процесс, или же он собирается сразу обратиться в суд. Согласно п. 1 ст. 65 нового за­конопроекта сначала должна быть проведена процедура рассмотре­ния возражения, и только после этого заявитель может обратиться в суд. Эту новеллу можно только приветствовать, так как благодаря ей процедура в целом становится не только более эффективной (са­мостоятельное исправление административными органами допущен­ных ошибок и снижение нагрузки на суды), но и возрастает действен­ность защиты прав (принудительная проверка правомерности и це­лесообразности, которая бы не проводилась в случае немедленного предъявления судебного иска).

d) Таджикистан

В Таджикистане были предприняты усилия модернизировать админи­стративное право и в этой связи дополнить кодекс об административ­ных правонарушениях административно-процессуальными нормами. В 2010 г. была создана соответствующая рабочая группа по разработ­ке законопроекта при поддержке Германского общества по междуна­родному сотрудничеству (GIZ). Однако рабочая группа, которая к тому моменту уже включила в законопроект нормы, регулирующие рассмо­трение публично-правовых споров, в конце 2010 г. приняла решение не объединять эти два круга вопросов и, таким образом, однозначно следовать примеру Казахстана. Поэтому законопроект, внесенный в парламент в 2011 г., является теперь модернизированным законом об административных правонарушениях.

В отличие от этого уже проведена реформа кодекса об администра­тивных процедурах, который, однако — как упоминалось — испытыва­ет значительные дефициты при применении. Новые шаги в направле­нии создания административно-процессуального законодательства еще не предпринимались.

e) Туркменистан

В Туркменистане в настоящее время по распоряжению Президента проводится реформа действующего еще с советского времени граж­данско-процессуального кодекса. В этой связи активно обсуждается вопрос, что делать со статьями ГПК, которые касаются процесса в пу­блично-правовых спорах. В настоящее время было принято решение о том, что пока нет смысла разрабатывать собственный администра­тивно-процессуальный закон, но должна быть произведена модерниза­ция предписаний в рамках ГПК. В этой связи намечается, что касающи­еся административных правонарушений положения будут вычленены из ГПК и сконцентрированы в кодексе об административных правона­рушениях, кроме того, оставшиеся публично-правовые положения бу­дут реформированы с сильным упором на инквизиционный принцип.

f) Узбекистан

В Узбекистане — за исключением некоторых изменений в законода­тельстве об административных правонарушениях — нет сколько-ни­будь заметных успехов в ходе реформы общего административного права. Уже разработанный законопроект об административных про­цедурах не смог пройти чтения в парламенте и не вступил в силу. Те­перь будет предпринята новая попытка по его переработке, а затем предстоит очередное представление в парламент.^[55]

В продолжение советских традиций административный судебный процесс проводится в соответствии с нормами гражданского процес­суального кодекса. Реформ в этой области можно ожидать только по­сле 2017 г., с учетом государственных программ проведения реформ.

III. Критическая инвентаризация осуществляемых реформ и планов проведения будущих реформ в области административного права

1. Центральная Азия в целом с учетом концепции и модельного закона об административном судебном процессе

а) Формальные и неформальные модели

Для Центральной Азии как региона в настоящее время характерно не только единое движение вперед в сфере осуществления админи­стративно-правовых реформ. Хотя страны этого региона имеют общее

советское прошлое, однако они развиваются в разных направлениях и с разными темпами.

Это объясняется, по меньшей мере, тремя причинами. Во-первых, не везде существуют одинаково хорошие политические связи между центрально-азиатскими государствами. В некоторых частях региона наблюдается явная напряженность, и хотя причина это заключается не в сфере права, это значительно на ней сказывается. Частично это даже исключает возможность сотрудничества — например, в форме создания совместных рабочих групп по разработке межгосударствен­ных законопроектов.

Во-вторых, в сфере административного права Россия вряд ли может выступать как упорядочивающий фактор или как образец для подра­жания. В то время как в прибалтийских республиках и в постсоветских республиках Южного Кавказа уже осуществлены реформы законода­тельства об административных процедурах и административного про­цессуального законодательства по немецкому или европейскому образ­цу, в России до сих пор практически не проведены коренные реформы. Правда, не раз высказывалось желание построить административную юстицию по европейскому образцу. Недавно в этом неоднократно за­верял нынешний Президент В. Путин в ходе своей предвыборной кам­пании. Однако до сих пор все эти попытки и заявления остаются без­результатными. Даже если центрально-азиатские государства и от­вергают известную с советских времен направляющую, а частично и опекающую правовую политику со стороны России, то все же для большинства стран проведение правовых реформ в России функцио­нально является, по меньшей мере, неформальным образцом. Так, не­сколько государств Центральной Азии приступили к осуществлению планов в области законодательства, после того как Россия обратилась к соответствующей проблематике. И тогда российские законопроекты даже частично брались за основу или — с учетом национальных осо­бенностей конкретного государства — вообще использовались макси­мально широко. Ввиду отсутствия соответствующих реформ в области административного права Россия de facto не может представлять со­бой (неформальную) модель для региона Центральной Азии.

В-третьих, в сфере административного права — в отличие от других областей права — нет модельного законодательства для Содружества Независимых Государств (СНГ), в которое входят все республики Цен­тральной Азии.^[56] Например, в области гражданского права существует

соответствующий модельный закон, устанавливающий для граждан­ских кодексов всех стран СНГ основные требования, которые, в част­ности, в значительной мере были приняты центрально-азиатскими республиками.^[57] Государства-члены СНГ проводят и совместные об­суждения важных новелл, чтобы обеспечить созвучность в ходе раз­вития законодательства.^[58]

Поэтому исключается и формальная модель для обеспечения еди­ного направления правотворчества в административном праве.

b) Концепция и модельный закон в области административного процессуального права в Центральной Азии

Ввиду отсутствия объединяющих или упорядочивающих базовых требований, Региональная программа «Содействие правовой госу­дарственности в Центральной Азии», которая вот уже более 10 лет осуществляется Германским обществом по международному сотруд­ничеству (GIZ) по поручению Федерального министерства экономи­ческого сотрудничества и развития Германии (BMZ) в 5 государствах Центральной Азии и в ходе реформ в области юстиции оказывает под­держку своим партнерам на местах, приняла решение о разработке концепции, включающей формулирование модельных норм для соз­дания административно-процессуального закона. То же самое пла­нируется сделать и в области законодательства об административ­ных процедурах.

aa) Административно-судебный процесс

Так как во всех государствах Центральной Азии административное процессуальное право, продолжая следовать советскому образцу, в конкретных гражданских процессуальных кодексах регулируется как особый вид процесса, то практически нет никакой возможности использовать региональный законодательный опыт при создании но­вой административной юрисдикции. Правда, некоторые государства на постсоветском пространстве за пределами центрально-азиатско­го региона уже провели у себя реформу административного процес­суального законодательства по примеру европейских стран. Однако при этом иногда использовались настолько различные подходы, что

они вряд ли годятся как модельные. Так, например, Грузия и Армения в значительной степени использовали немецкую модель — один к од­ному; недавно за ними последовал Азербайджан. В Прибалтике име­ются частично другие подходы. Так, например, Латвия объединила в одном законе административные процедуры и административный процесс (подобно тому, как это сделано в Нидерландах), но при этом однозначно пошла по пути отказа от рассмотрения административ­ного права как права административных правонарушений.

На этом фоне и памятуя о совместном советском прошлом цен­трально-азиатских стран, а также учитывая, что с европейской точ­ки зрения желательным представляется единое или схожее развитие разных регионов, разработанная Программой-GIZ Концепция, вклю­чая модельные нормы, должна быть предоставлена в распоряжение соответствующих национальных рабочих групп в странах Централь­ной Азии и послужить как бы образцом или основой для работы. При этом как Концепция, так и модельные нормы по существу придержи­ваются следующей структуры:

(1) Сначала должны быть сформулированы общие принципы ад­министративного процесса, отвечающего требованиям правовой го­сударственности. Принимая во внимание, что в странах Центральной Азии прочно укоренились законодательные традиции советского пе­риода, сформулированные принципы должны быть включены также и в конкретные нормы. Это соответствует и практическому опыту, по­лученному при осуществлении других реформ процессуального права в Центральной Азии: чем конкретнее будут сформулированы общие принципы в самом тексте норм, тем выше вероятность их практиче­ского применения. Наряду с обычными и формально общепризнанны­ми, в том числе и в Центральной Азии, принципами (справедливость, публичность и т.д.) особое внимание будет уделено принципу иссле­дования обстоятельств судом (инквизиционный принцип). В этом за­ключается существенное отличие от гражданского процесса, соглас­но принципам которого и сегодня еще в основном продолжают раз­бираться публично-правовые споры.

(2) Во втором разделе рассматриваются возможные участники про­цесса (и причины исключения из числа участников). При этом авторы концепции исходят из того, что прокуратура, которая, примыкая к со­ветской традиции, все еще играет значительную роль даже в граж­данском процессе («функция надзора»), фактически не может быть исключена. Во всяком случае, на сегодняшний момент такие планы были бы неосуществимы. В этом отношении речь прежде всего идет

о включении прокуратуры таким образом, чтобы укрепить, а где-то и расширить административно-правовую защиту индивидуальных прав, но, с другой стороны, Концепция не признает общего надзора за правомерностью.

(3) Третий раздел содержит определения видов иска. При этом из­бран примыкающий к немецкой модели, однако частично модифици­рованный подход. Модификации встречаются в особенности там, где необходимо упростить слишком сложные конструкции или сослать­ся на специфические условия ситуации в центрально-азиатском ре­гионе. С учетом последнего аспекта предлагается, например, ввести иск об отводе, с помощью которого истец еще до вынесения решения по административному спору может добиться изменения состава су­дебного органа, выносящего решения. В особенности в общественных системах, основанных на клановых структурах, — а к ним относятся и общественные системы Центральной Азии — это может быть реша­ющим преимуществом.

Защита прав не ставится в зависимость от наличия администра­тивного акта, однако имеет соответствующую привязку к нему как к центральному конструкту права административных процедур. Так, например, предъявлением иска об исполнении обязательства могут быть оспорены как административные акты, так и прочие виды ад­министративных действий («реальные акты») и могут быть отменены иском об отмене. При этом для эффективности защиты прав важно кассационное действие отменяющего административный акт судеб­ного решения, которое не требует последующего исполнения органом (и, следовательно, не требует и контроля исполнения).

(4) В следующем разделе рассматриваются средства обжалова­ния. При этом авторы концепции исходят из того, что судебные ре­шения по административным спорам обязательно должны давать возможность их проверки — как в юридическом, так и в фактиче­ском аспекте. Но для усиления эффективности должна быть соз­дана проверяющая инстанция («кассация»), компетенцией которой является контроль исключительно правового аспекта. Важно устра­нить надзорную инстанцию, которая вправе задним числом снова отменять даже вступившие в законную силу решения последней инстанции. Эта особенность советского наследия наносит огром­ный вред правовой стабильности, а тем самым и инвестиционному климату в стране.

(5) Далее в настоятельном порядке будет рекомендовано ввести производство по возражению, проводящееся административными

органами и предшествующее судебно-административному контро­лю. Вопреки широко распространенному в Центральной Азии мне­нию оно не является бессмысленным и не затрудняет доступ к за­щите прав в суде. Напротив: производство по возражению может разгрузить суды и способствовать тем самым большей эффектив­ности, поскольку мелкие или формальные ошибки можно без про­блем устранить в вышестоящем административном органе. Кроме того, возрастет эффективность защиты прав гражданина. Ведь со­гласно принципу разделения властей он только в досудебном про­изводстве по возражению может заявить, что действие админи­страции было хотя и правомерным, но нецелесообразным. Так как суды уже не могут проверять соображения целесообразности из-за принципа разделения властей, то тем самым и граждане были бы вообще исключены из этого процесса при отсутствии производ­ства по возражению.

(6) Еще один раздел содержит нормы, касающиеся процессуаль­ных расходов, при этом концепция следует здесь общим принципам, по которым проигравшая сторона несет процессуальные расходы. С другой стороны, следует учитывать и особенности, которые выте­кают из особенных отношений между гражданином и государством. Так, следует, в частности, учесть такие случаи, в которых гражданин ищет защиты своего права только потому, что правомерность обжалу­емого административного акта не вполне очевидна из-за неудачного обоснования. В подобных случаях надо искать взвешенные решения, не совпадающие с общим регулированием.

bb) Законодательство об административных процедурах

Законодательство об административных процедурах в странах Цен­тральной Азии характеризуется в основном разбросом по различным нормативно-правовым актам и децентрализованным регулировани­ем. Противодействие этому обстоятельству и подготовка почвы для кодификации общего административно-правового регулирования как раз и является целью недавно разработанной концепции и выте­кающих из нее модельных норм для общего закона об администра­тивных процедурах.

Принятый на этой основе национальный общий административно­процессуальный кодекс должен предусматривать единые правила для множества административных процедур. Данная модель регулирует, что также должны регулировать и соответствующие национальные законы, следующие положения:

(1) подачу ходатайства как условие начала процедуры или же нача­ло процедуры в случаях, когда орган вправе и должен действо­вать без ходатайства;

(2) административный акт как центральный инструмент действия администрации, который в итоге может иметь значение и для предоставления защиты прав;

(3) нормы, предписывающие слушания до издания обременяющих административных актов;

(4) процедурные нормы, включая возможные нормы для исправле­ния процедурных ошибок;

(5) участников и условия их исключения из процесса;

(6) выработку завершающего процедуру решения или действия;

(7) производство по возражению в целях досудебной про­верки административных актов в аспекте правомерности и целесообразности;

(8) единые нормы о тарифах;

(9) вручение извещений;

(10) исполнение административных актов.

Вопрос, в какой степени все эти аспекты должны быть впослед­ствии включены в кодификацию общего административного права или же об издании с их учетом специальных законов для конкретных областей (как, например, в Германии к закону об исполнении админи­стративных решений), должен быть потом предоставлен на усмотре­ние соответствующих рабочих групп в конкретных странах.

2. Тенденции в развитии права административных процедур и в административном процессуальном праве в отдельных странах

a) Казахстан

Как отмечено выше, в Казахстане не было административно-правовых реформ в рассматриваемых здесь областях законодательства об ад­министративных процедурах и административно-процессуального законодательства. Серьезные импульсы развития содержит утверж­денная Указом Президента от 24 августа 2009 г. «Концепция правовой политики Республики Казахстан на период с 2010 до 2020 года»,^[59] пред­усматривающая как унификацию законодательства об администра­тивных процедурах, так и учреждение в Казахстане административ­ной юстиции по европейскому образцу.

Правда, после того, как в 2009 г. потерпел неудачу уже принятый Нижней палатой Парламента «Административный кодекс», который по существу был призван объединить административное право в об­ласти общественного порядка с административным процессуальным правом, государство уже не принимало никаких серьезных усилий по реформе в рассматриваемых здесь правовых сферах.

В 2011 г. Институт законодательства, который сегодня стал под­разделением Министерства юстиции, представил проект общего за­кона об административных процедурах.^[60] Однако этот законопроект, многие разделы которого уже отвечали современным европейским принципам, не был рассмотрен и не получил дальнейшего развития, несмотря на положительные отзывы иностранных экспертов.

Как уже было отмечено выше, для реализации «Концепции право­вой политики Республики Казахстан на период с 2010 до 2020 года», дополненной административно-правовыми аспектами, летом 2014 г. было решено создать рабочие группы, одну для разработки закона об административных процедурах и другую для разработки адми­нистративно-процессуального закона. Рабочая группа по разработке законопроекта об административных процедурах была создана при Министерстве юстиции, а рабочая группа по разработке администра­тивно-процессуального закона при Верховном суде. В то время как члены рабочей группы по разработке административно-процессуаль­ного закона состоят из судей Верховного суда и других сотрудников Верховного суда, членами рабочей группы по разработке закона об ад­министративных процедурах наряду с сотрудниками Министерства юстиции являются также сотрудники других министерств и ведомств.

Состав рабочей группы был определен по той логике, что админи­стративно-процессуальный закон будет в основном применяться су­дами и поэтому для разработки данного закона судьи наиболее ком- петенты. Точно так же оправдывается и определение состава рабо­чей группы по разработке закона об административных процедурах из широкого круга сотрудников различных министерств и ведомств, так как данный закон будет в основном применяться органами испол­нительной власти и поэтому представители этих структур должны участвовать в его разработке.

Однако есть опасения относительно процесса написания дан­ных законопроектов, так как ни один из членов рабочей группы

по разработке административно-процессуального закона не привле­чен в рабочую группу по разработке закона об административных процедурах, хотя в этих законах есть точки соприкосновения, кото­рые должны быть разработаны с ювелирной точностью. Если оба за­конопроекта будут разработаны изолированно, то есть большой риск того, что позже они не будут совпадать друг с другом, который потвер- дится дефицитом при применении на практике.

Разработка обоих законопроектов должна завершиться к концу 2015 г. / началу 2016 г. и в 2016 г. должны быть внесены в Парламент. Вступление в силу запланировано на 2017 г.

b) Киргизия

После того как в Киргизии был разработан новый закон об админи­стративных процедурах, который сейчас проходит парламентские чте­ния и, должен будет принят еще в 2015 г., в июне 2012 г. при поддержке со стороны Программы GIZ «Содействие правовой государственности в странах Центральной Азии» начала работу рабочая группа по разра­ботке законопроекта, в котором предусматривается самостоятельное процессуальное право для рассмотрения публично-правовых споров. Рабочая группа, в которую входят члены парламента, судьи различ­ных судов и другие юристы, в своей работе ориентируется на изло­женную выше Концепцию.^[61] Соответствующий законопроект был не­давно представлен в Парламент. Оба этих закона должны вступить в силу в течении 2016 г.

c) Таджикистан

В Таджикистане не наблюдается стремлений к реформе законодатель­ства об административных процедурах и административного процес­суального законодательства, хотя реформа признана необходимой и включена в соответствующие программные документы.^[62] Остает­ся ждать, будут ли предприняты реформаторские усилия в этом на­правлении для двух областей или не лучше ли поработать в отноше­нии процедурного права только над более эффективной реализацией уже существующего закона.

d) Туркменистан

В Туркменистане созданная по поручению Президента рабочая группа занимается вопросами реформирования гражданского процессуаль­ного кодекса, а также регулируемыми в нем публичными спорами. При этом согласно текущему состоянию дел намеревается: (1.) исключить административные правонарушения из Гражданского процессуаль­ного кодекса и объединить их в Кодексе об административных пра­вонарушениях, (2.) пересмотреть необходимость собственной арби­тражной подсудности, (3.) заново урегулировать публично-правовые споры в рамках ГПК и при необходимости включить подведомствен­ные до сих пор арбитражной подсудности публично-правовые споры экономического характера, и (4.) при этом придать особое значение прежде всего административно-процессуальным принципам, как, на­пример, инквизиционному принципу.

Законопроект разработан уже в значительной мере и должен быть внесен в Парламент в 2015 г. Вступление в силу предусмотрено на 2016 г.

e) Узбекистан

Согласно государственным программным документам, часть которых упоминалась в речи Президента Республики Узбекистан, имеются сме­лые планы по реформированию законодательства об административ­ных процедурах и законодательства об административном процессе, при этом приоритет однозначно отдается праву административных процедур.^[63] По имеющейся информации, только по завершению этих работ приступят к вопросам административной юрисдикции, что се­годняшними планами предусмотрено на 2016 г. Однако здесь плани­руется проведение двухлетних исследований, в ходе которых, прежде всего на основе сравнения права, будет запрошен международный опыт по административной юрисдикции.

В 2012 г. одна из рабочих групп снова предприняла усилия по пред­ставлению законопроекта об административных процедурах при под­держке GIZ и Японского агентства международного сотрудничества (JICA). При этом следует привести в соответствие с указаниями Верх­ней палаты (Сената) законопроект, который был внесен в парламент еще три года назад, был утвержден Нижней палатой, но отклонен

Верхней палатой парламента. Между тем в 2013 г. была предостав­лена национальная концепция. После этого было принято решение, объединить в одном законе административно-процессуальное право и право об административных процедурах, как, например, это имеет место в Латвии или Нидерландах. Между тем данное решение было исправлено в пользу двух самостоятельных законов: закона об адми­нистративных процедурах и процессуальный закона о судебном про­изводстве по публично-правовым спорам. Рабочая группа по разра­ботке законопроекта об административных процедурах была создана весной 2015 г. и начала свою работу. Когда будут готовы конкретные результаты, говорить об этом на данный момент затруднительно.

Обзор шагов в ходе осуществления реформ: