<<
>>

Обзор системы административной юстиции в Греции

Review on the administrative justice system of Greece

Стефанос Кареклас,

доктор права, GIZ, руководитель проекта ЕС «Содействие укреплению верховенства права в Кыргызской Республике», адвокат в г.

Салоники (Греция) Dr. Stefanos Kareklas,

GIZ, Team Leader of the EU Project „Promotion of the Rule of Law

in the Kyrgyz Republic", lawyer in Thessaloniki (Greece)

Аннотация: В отличие от практически немедленного принятия соответствую­щих законов в сфере материального и процессуального права, создания судов гражданской и уголовной юрисдикции, новое Греческое государство, созданное в 1830 году, несмотря на краткий промежуточный период с 1835 по 1843 год, жда­ло почти целый век основания первого административного суда в стране (1928 г.). Государственный Совет являлся первым верховным судом по административ­ным делам, который имел полномочия по отклонению неконституционных или незаконных административных актов. С тех пор были предприняты многочислен­ные шаги для создания отдельной юрисдикции административного суда. Следу­ет отметить создание специальных налоговых судов в 50-х годах до полноценной структуры административного суда, включая суды первой и второй инстанций и затем упомянутый выше Государственный совет в качестве верховного кас­сационного суда, который был создан в 80-х годах. В целом, по сравнению с об­щими стандартами, превалирующими в стране, особенно после разразившегося в 2009 году всестороннего кризиса, административная юрисдикция функциони­рует на приемлемом уровне. Недоукомплектованность как судьями, так и админи - стративным персоналом, различные процессуальные ухищрения, наблюдаемые в соответствующих правовых лабиринтах, самонадеянное поведение государ­ства и различных его представителей, являющихся сторонами процесса, и в пер­вую очередь слишком длительные разбирательства, сроки которых превышали все приемлемые стандарты, серьезно осложняли работу административных су­дов в качестве защитников прав человека, законности и самой демократии.

Уси­ление вышеупомянутого кризиса оставляет в настоящее время мало шансов для надежды на удовлетворительное решение этих проблем в ближайшем будущем, при этом дальнейшее ухудшение указанных условий кажется неминуемым.

Ключевые слова: административная юрисдикция, публичное право; конституци­онное право; административное (процессуальное) право, права человека и граж­данское право, Государственный Совет; обычные административные суды: пер­вой инстанции / апелляционные, незаконность административного акта, незави­симые административные орган, материальная юрисдикция административных судов, временная правовая защита.

Abstract: Opposite to the practically immediate promulgation of relevant substantial and pro­cedural laws and the establishment of the civil and criminal court-jurisdiction, the new Greek State formed in 1830 waited — regardless of a small intermezzo between 1835 and 1843 — approximately one century before the first administrative Court of the country was found­ed (1928). It was the Symvoulion tis Epikrateias, the Conseil d' Etat, which was the Supreme Court for administrative disputes having the power just to reject unconstitutional or illegal administrative acts. Since then further steps have been undertaken for the establishment of a genuine and separated administrative Court-jurisdiction. Worth mentioning is the creation of specific Tax-Courts in the 50ties before a full-fledged structure of administrative Court-ju­risdiction, including first and second instance Courts and then the already mentioned Con- seil d' Etat at the top as Cassation Court, was introduced in the 80s. In general and compared with the overall relevant standards prevailing in the country, especially after the outbreak of the multifaceted crisis from 2009 on, the administrative jurisdiction is functioning in an ac­ceptable way. Understaffing both in judicial and administrative personnel, various procedural tricks foreseen in the relevant provision-labyrinth, the arrogant behavior of the State and its various representatives as parties and above all the beyond any acceptable standard over­long duration of the proceedings are seriously jeopardizing the functioning of the adminis­trative Courts as protectors of the human rights of the citizens, of the legality and the democ­racy itself.

The accentuation of the said crisis nowadays is leaving very little room for hope that these problems might be tackled with and solved in a satisfactory way in the near future, whereas a further deterioration of the said conditions seems eminent.

Key words: Administrative Jurisdiction, Public Law; Constitutional Law; Administrative (pro­cedural) Law, Human and Civil Rights, State Council, ordinary administrative Courts: of first instance / Courts of Appeal, illegality of an administrative act, independent administrative bodies, substantive Jurisdiction of the administrative Courts, interim legal protection.

Вводная часть. Прописной истиной можно считать то, что общее от­ношение между государством и гражданином представляет собой особый интерес в юридической науке, причем во многих аспектах. Из­учение данного отношения терзает нас, юристов, с древних времен; основы нашей (континентальной) правовой системы закладывались, в большей степени, во времена Римской империи, а затем получали свое дальнейшее развитие на протяжении последующих столетий. Особенно в области обширно понимаемого публичного права, кото­рое охватывает также конституционное право и все аспекты админи­стративного права, упомянутое отношение «граждане-государство» находится непосредственно в центре внимания, конечно, в дополне­ние к правовым нормам, регулирующим создание, организацию и де­ятельность государства как такового, аппарата, соответствующих ор­ганов и механизмов.

В рамках современного либерального (в юридическом смысле) и прогрессивного правового государства широкое признание прав че­ловека и гражданина, а также их дальнейшая защита от необоснован­ных, неправомерных или даже незаконных действий и посягательств со стороны ветвей власти представляют одну из главных задач лю­бого законодательства; на самом деле, основной характеристикой ли­берального правового государства является не только то, что упомя­нутые права полностью признаются и гарантируются, но и у граждан имеются средства и пути обжалования, позволяющие обеспечить ре­ализацию их прав и контроль за соблюдением законности действий государственной власти и административных органов.

В виду этого очевидной становится необходимость для юриста, который принима­ет важные решения, в специализации по вопросам публичного права в целом и административного права в частности, в непосредственном анализе вопросов организации и деятельности администрации/адми- нистративных органов, т.е. правил и норм, которые дают возможность контроля в юридическом смысле над действиями административных органов и их структур, а также полномасштабной, всесторонней и эф­фективной защиты права каждого гражданина/человека.

Исторический экскурс. В настоящей, небольшой по своему объему работе будет сделана попытка дать общий обзор основных аспектов административного права, а также, в первую очередь, соответствую­щих процессов в Греции.

В отличие от гражданского и уголовного прав, которые после ос­нования современного греческого государства в 1832 году ориентиро­вались на правовые традиции Германии (например, уголовное право

соответствовало УК Баварии от 1813 года; ГК Греции был разделен на 5 частей), в области административного права страна поглядыва­ла на Францию по той простой причине, что Франция была центра­лизованным государством, коим предстояло стать и Греции, а Герма­ния еще не до конца сформировала свое государственное устройство, да и когда это произошло, то выбранная форма федеративного госу­дарства была для Греции далеко не самым приемлемым вариантом.

Для образования отдельной административной юстиции потребо­валось много времени,1 поскольку первоначально предполагалось, что действия административных органов могут контролироваться лишь со стороны совершенно независимых лиц — судей, которые не долж­ны иметь ничего общего с административным аппаратом. Тем самым компетенции по рассмотрению административных споров были воз­ложены на гражданские суды общей юрисдикции. Отголосок такого подхода ощутим и по сей день: несмотря на создание отдельной ад­министративной подсудности, право на установление размера ком­пенсации ущерба собственникам, чьи земельные участки изымаются государством для общественных нужд, закрепляется в Конституции за судами по гражданским делам!

Первый шаг на пути к созданию отдельной административной юстиции был сделан почти 100 лет спустя после новообразования государства.

В рамках стратегии, которую с точки зрения современно­сти можно охарактеризовать как действующую «сверху-вниз», в 1928 г.[125][126]был учрежден Верховный административный суд — Государственный Совет (Symvoulion tis Epikratias), который в соответствии с общей на­правленностью административного права на традиции Франции со­ответствовал французскому Государственному Совету (Conseil d'Etat). Он являлся единственным административным судом в стране, зада­ча которого заключалась проверке и отмене, т.е. аннулировании, не­конституционных и незаконных административных актов всех видов в первой и одновременно последней инстанции. Суд не вправе был изменять акты в пользу одной из сторон. Возможности принимать

рекомендации по «исправлению» установленной незаконности адми­нистративного акта суд был лишен изначально. Акт подлежал либо оставлению в силе, либо отмене in toto.Ходатайство о пересмотре мог подать любой гражданин, права и интересы которого затрагивались административным актом.

Существующий по сей день Государственный Совет, который в на­стоящее время, конечно, находится на вершине пирамиды администра­тивной юстиции в Греции, с тех пор приобрел значение и уважение; его судьи считаются особенно независимыми, высококвалифицированны­ми и бдительными в вопросах ограничения всевластия администра­тивных органов, когда дело идет о защите прав человека и законных интересов гражданина. Особо следует отметить относительно рано возникшую экологическую чувствительность Совета, благодаря ко­торой, пусть и минимально, но тем не менее время от времени успеш­но строится природоохранная политика в стране. Без Государствен­ного Совета страна погрязла бы в спекуляциях земельными участка­ми, обезлесивании, загрязнении воды и воздуха, деградации морской среды и изничтожении природных ресурсов! И хотя Государственный Совет и Ареопаг имеют равную значимость, однако среди населения Госсовет благодаря такой ситуации часто воспринимается как более «высокий» и надежный суд.

Помимо указанного Совета и в силу имеющейся особенности (вве­дение прямого налогообложения в 1955 г.) в начале 60-х годов[127] созда­ется самостоятельная подсудность по налоговым спорам, которую до сегодняшнего дня можно рассматривать как зачаток современной административной юстиции. Довольно быстро налоговые суды сни­скалирепутацию защитников от произвола государства в данной сфере. В рамках их полномочий впервые произошла специализация судей, что содействовало росту осознания необходимости в общей административной подсудности. И последнее, но не менее важное: когда фактически было принято решение о создании такой юрисдик­ции, уже имелась определенная база как в кадровом, так и в инфра­структурном отношениях, что позволило быстро реализовать данное решения на практике.

Несмотря на закрепление подлинной, постоянной и полноценной административной юстиции в Конституции от 1952 г.[128], понадобилось

еще 30 лет до фактического ее появления. Так, в середине 80-х годов[129]с введением общей административной подсудности существовавшие налоговые суды были переименованы в административные, что так­же коснулось и работавших в них судей. Со временем суды смогли значительно «обособиться» также и в пространственном смысле, так что сегодня административная юстиция располагается преимуще­ственно в более новых и лучших зданиях, чем суды по гражданским и уголовным делам, и работает в гораздо более благоприятных усло­виях для всех, что в значительной степени способствовало созданию более высокой репутации этой части судебной системы в сравнении с двумя другими юрисдикциями (гражданской и уголовной юстиции).

В настоящее время административная юстиция состоит из судов первой инстанции, которые находятся в городах, где расположены соответствующие суды других юрисдикций; затем имеются админи­стративные суды второй инстанции (апелляционные суды), а вышеупо­мянутый Государственный Совет выступает в качестве кассационной инстанции. Административные суды рассматривают все администра­тивные споры, за исключением вопросов, связанных с установлением размера компенсации ущерба вследствие изъятия земельных участ­ков. Последние, как отмечалось выше, являются предметом рассмо­трения в гражданских судах. Карьерная лестница судей стоится только в пределах данной подсудности, что способствует высокому уровню профессионализации и специализации.

Экскурс: Независимые административные институты. Незави­симо от вышеупомянутых судов следует также отметить, что в Гре­ции наряду со средствами судебной защиты, которые граждане всегда имеют и могут использовать для защиты от необоснованных действий административных органов, имеются также и другие важные инсти­туты, дополняющие и совершенствующие механизмы защиты и обе­спечения гражданских прав благодаря своим широкими внесудебным процедурам. В первую очередь, здесь имеются в виду т.н. независимые административные институты, создание которых предусматривается в самой Конституции. Речь идет об институтах за пределами органов центральной власти, основной задачей которых является упредитель­ное обеспечение политических и гражданских прав и свобод граждан путем надзора за деятельностью государства, своевременного выяв­ления «нерегулярностей» или даже нарушений со стороны органов го­сударственной власти и принятия рекомендаций по их устранению.

Они имеют свои собственные, полностью отделенные от администра­тивных органов независимые структуры, являются в определенном смысле самоуправляемыми (обычно срок действия таких органов превышает период созыва парламента и его руководителей несмо­тря на то, что в основном их состав определяется парламентом и из­бирается квалифицированным большинством) и их деятельность на­ходится исключительно под судебным, но не политическим/иерархи- ческим контролем. Члены этих органов имеют определенные личные гарантии, почти как судьи, так что их индивидуальная независимость от исполнительной власти является гарантированной. Они вправе принимать нормативные акты, решения и налагать санкции в поряд­ке и форме, аналогичных для суда. В качестве примеров можно отме­тить следующие институты:

1. Национальный комитет по радио и телевидению (Greek National Council for Radio and Television)[130], который создан на волне прива­тизации средств массовой информации (СМИ) и в компетенции которого входит выдача лицензий частным радио- и телевеща­тельным компаниям и полный надзор за надлежащим осущест­влением деятельности всех СМИ (в том числе общественных);

2. Верховный совет по отбору и назначению персонала (в основ­ном госслужащих; Supreme Council for Civil Personnel Selection). Этот институт был создан в 1994 г.[131] и является попыткой отно­сительно прогрессивных политиков противодействовать су­ществующей в стране на протяжении многих веков и глубоко укоренившейся системе клиентелизма, по крайней мере в об­ласти отбора и назначения служащих и специалистов в госу­дарственном секторе. Ведь совершенно незаконное и не подда­ющееся качественному выражению вмешательство политиков и других влиятельных лиц в процессы назначения является яр­ким примером непотизма, фаворитизма и клиентелизма. В ка­честве независимого института, Совет уполномочен следить за соблюдением правил отбора и назначения персонала, а в слу­чае назначения персонала в большом количестве — самосто­ятельно определять критерии отбора и осуществлять проце­дуру, что может гарантировать высокий уровень законности, меритократии и прозрачности. Деятельность Совета увенча­лись определенным успехом, если судить на фоне конкретных,

сложившихся в стране неблагоприятных условий, о чем сви­детельствует также тот факт, что «клиентелисты», как прави­ло, пытаются проводить назначения в «малых партиях», чтобы обойтись без участия Совета. Безусловно, административные акты независимых административных органов могут быть об­жалованы в суд (но не в другие органы) гражданами, которые считают свои права нарушенными;

3. Институт омбудсмена, по-гречески называемый «поверенный гражданина», введен в 2003 г.[132] Речь идет о независимом долж­ностном лице, основной задачей которого является посред­ничество между гражданами и другими административными органами (центральной властью, местным самоуправлением, государственными юридическими лицами, в том числе частно­правового характера), защита права граждан, противоборство незаконным действиям административных органов, а также контроль и надзор в целом за законностью деятельности госу­дарства и его структур. К специальной сфере ведения данного института относится особая защита прав и интересов детей и несовершеннолетних. Кроме того, он отвечает за полноценное соблюдение принципа равенства в каждой области независимо от пола, национального или этнического происхождения, рели­гии или убеждений, политических взглядов, возраста, болезни либо сексуальной ориентации. Омбудсмен имеет право самосто­ятельно (по собственной инициативе) или по соответствующе­му заявлению проводить расследование по административным делам, а также действиям или бездействию упомянутых адми­нистративных органов и проверять их законность до тех пор, пока они затрагивают гражданские права или другие законные интересы физических или юридических лиц. Однако дела, на­ходящиеся на рассмотрении в судах, не могут быть предметом проверки омбудсмена. После расследования принимается ито­говый документ, который в зависимости от категории и приро­ды дела (официально) направляется в другие органы (например, в компетентные министерства и другими ведомства) с просьбой об отмене каких-либо установленных неправомерных обстоя­тельств. Не исключается также посредничество между гражда­нином и административным органом в целях положительного разрешения конкретной проблемы и «исправления» выявленных

недостатков. Если в рамках расследования обнаруживаются не­опровержимые доказательства, указывающие на совершение преступления со стороны издавших административный акт должностных лиц, то итоговый доклад направляется в компе­тентные органы прокуратуры. Опыт деятельности омбудсмена в греческом обществе является вполне положительным, что также подтверждается теми или иными опросами мнения[133].

4. Т.н. Корпус инспекторов государственного управления[134](Inspectors-Controllers Body for Public Administration) является органом внутреннего контроля и надзора за деятельностью ор­ганов государственной власти. Основная цель этой команды ин­спекторов заключается в обеспечении законной и отвечающей поставленным целям деятельности государственных органов путем выявления и устранения несоответствий, коррупцион­ных элементов, непрозрачных, неэффективных и неэкономич­ных процедур (например, неоправданное затягивание) и недо­статков качества административных услуг. Финансовые и бюд­жетные негативные последствия, связанные с ненадлежащими, несвоевременными и, еще хуже, незаконными действиями ад­министративных органов, также пресекаются соответствующей внутренней инспекцией.

Структура административной юстиции. Оставим независимые административные институты и вернемся к подлинному администра­тивному (процедурному) праву. С самого начала следует оговориться, что существует два способа осуществления контроля за действиями со стороны административных органов: внутриведомственный и затем судебный/правовой надзор. Предметом той или иной проверки явля­ются (положительные) действия или бездействия указанных органов. Внутриведомственный контроль осуществляется eo ipsoв самом ад­министративном органе и представляет собой форму самоконтроля. Он может быть организован и проведен по собственной инициативе или по заявлению заинтересованного лица. Контроль осуществляет­ся либо в самом органе, издавшем оспариваемый административный акт, либо в вышестоящем в порядке административной иерархии ор­гане. Таким образом, такой способ предоставляет административному

органу возможность выполнить своего рода «работу над ошибками» in totoприменительно к своему неправильному действию, независимо от мер дисциплинарной ответственности в рамках контроля со сто­роны вышестоящих административных органов. В любом случае, осу­ществление этого внутреннего контроля предшествует предъявлению соответствующего иска в административный суд, причем во многих случаях внутриведомственный контроль является (обязательным) условием для дальнейших действий в судебном порядке. Средствами защиты по греческому законодательству, которыми гражданин обла­дает в рамках внутриведомственного контроля, являются: заявление об изменении/отмене административного акта (двойное заявление; по-гречески пластично называемое «заявление об устранении недо­статков»), обжалование, приравниваемое к частной жалобе, и иерар­хическое опротестование. Первые два способа реакции происходят непосредственно в самом органе, вынесшем оспариваемый акт, и слу­жат основанием для проверки обстоятельств дела в органе. Подача заявления является делом добровольным. А вот в случае обжалова­ния речь идет уже о необходимом действии, если гражданин после оставления административной жалобы без удовлетворения намерен впоследствии обратиться в суд. При иерархическом опротестовании дело передается в вышестоящий орган и разрешается уже там.

После такого длинного «вступления» к нашей теме следует непо­средственно представить подлинные механизмы контроля со стороны судьи/суда за действиями административных органов.

Гарантия судебной защиты и обеспечение законности со стороны независимого во всех отношениях суда представляют собой квинтэс­сенцию любого правового государства, поскольку процесс в таком ор­гане является пусть последней, но с юридической точки зрения надеж­ной возможностью обжалования незаконных действий администра­тивного органа и формальной независимой проверки. В зависимости от той или иной ситуации, суд может изменить либо даже отменить/ аннулировать неправомерные акты и действия административных ор­ганов, и органы безоговорочно обязаны привести свои действия в со­ответствие с судебным решением. Судебный контроль и рассмотрение дела являют собой идеальную форму прямой, абсолютной и «целост­ной» защиты гражданина, так как они осуществляются в условиях полной публичности и независимости и подчиняются строгим и про­зрачным процессуальным правилам, а гражданину при этом предо­ставляются различные гарантии и активные права участия в приня­тии решений или, по крайней мере, в процессе. Наконец, в результате

такой процедуры, т.е. на основании решению суда, по-новому будет установлена законность, а в случае оставления административного акта в силе — получено ее подтверждение со стороны суда.

Как описано выше, в Греции имеются общие административные суды первой и второй инстанций (апелляция), которые в большин­стве случаев разрешают административные споры, связанные с фи­нансами. Кроме того, суды рассматривают также споры между граж­данами и государством или другими административными органами, а также споры между центральной властью и органами регионального или местного самоуправления. Дела разрешаются по существу и могу пересматриваться в упомянутом ранее Государственном Совете в по­рядке ревизии. Здесь следует отметить, что контрольные полномочия у судов являются более широкими, чем у административных органов в рамках внутриведомственного контроля, поскольку предметом про­верки будет не только законность административного акта, но и со­размерность и общая целесообразность административной деятель­ности. Юрисдикция указанных судов (индикативно) распространя­ется на налоговые дела (классическая сфера деятельности уже с 60-х годов), споры о применении нормативно-правовых актов по социаль­ному обеспечению, обжалование денежных санкций и штрафов, на­значенных в рамках административной процедуры, а также другие виды санкций и дисциплинарных мер. Положения, регулирующие материальную юрисдикцию административных судов, к сожалению, не содержатся в едином своде законов и находятся вместо этого в раз­бросанном виде в разных законах и других нормативных актах. Что касается своего состава, административные суды (первой и второй инстанций) отличаются количеством судей: единоличный судья или три судьи. Апелляционные суды, как правило, рассматривают жалобы на решения соответствующих судов первой инстанции, хотя имеется ряд исключений из правил, когда апелляционные суды рассматрива­ют дела в порядке первой инстанции, а обжалование в апелляционном порядке происходит уже в Государственном Совете. Однако и суды первой инстанции могут рассматривать при определенных обстоя­тельствах апелляционные жалобы, как, например, в случае решений, вынесенных единоличным судьей, на которые, как правило, можно подать апелляционную жалобу в то же самый суд, но в составе трех (разумеется, новых) судей.

Часто упоминаемый Государственный Совет традиционно рассма­тривает заявления о признании ничтожности/отмене администра­тивных актов, а также споры, касающиеся статуса государственных

служащих. В рамках общего судебного контроля Совет компетентен рассматривать также жалобы на решения нижестоящих администра­тивных судов в порядке апелляции и ревизии. До создания полноцен­ной административной юстиции в 80-е годы Совет являлся основным и главным инструментом для отравления административного судо­производства. По своей концепции, организации и структуре суд по­ходит на модель Государственного Совета Франции (Conseil de Etat). Так было с самого начала и остается по сей день. Соответственно, в ор­ганизационной структуре не предусмотрены элементы прокуратуры, потому что в основу положена ключевая мысль о том, что государство, административный орган в целом и общественный интерес — за счет возможности, как сторона процесса, прибегнуть к соответствующей правовой поддержке — в достаточной и даже полной мере представ­лены пред Советом.

Учитывая резкое увеличение дел и видов различных категорий, число работающих в Госсовете судей различного профиля (председа­тель, его заместитель, заседатели и т.п.) неуклонно возрастало, и се­годня суд состоит из общего числа 150 судей плюс лица, исполняющие судейские обязанности. Суд может рассматривать дела на пленуме, но обычно он разделен на 6 коллегий, которые, однако, определяются не в соответствии с четко разграниченными сферами, а необходимо­стью рассматривать почти каждое дело. Несмотря на наличие соот­ветствующих указов президента о распределении полномочий между коллегиями, они всегда находятся в движении и довольно часто из­меняются, но всегда с согласия пленума суда. Кроме того, в пленуме рассматриваются дела, которые в силу своей важности и значимости направляются ему председателем суда. Также и коллегия может на­править дело на рассмотрение в пленум по таким же причинам, а так­же если коллегия приходит к выводу, что в данном конкретном деле необходимо отступить от ранее сложившейся судебной практики Го­сударственного Совета.

Государственный Совет выполняет еще не чисто судебную, но осо­бенно важную для граждан и содействующую торжеству справед­ливости функцию. Очевидно, что обеспечение справедливости и за­конности путем защиты прав граждан от противоправных действий административных органов предполагает не только вынесение су­дебного решения в течение разумного периода времени, но требует также, чтобы это решение уважалось и исполнялось органом. В Гре­ции это не является eo ipsoданностью, поскольку административные органы зачастую пренебрегают исполнением «неприятных» судебных

решений либо в силу нежелания или, скорее всего, как мне кажется, без видимой на то причины, либо в силу необоснованного с точки зрения правового государства, но легко объяснимого с точки зрения многолетнего османского прошлого страны неприязненного стремле­ния осудить и наказать непокорного, мятежного раба за его «дерзость» вступления в спор с никогда не ошибающимся государственным орга­ном уже после и без того утомительного судебного процесса. Поэто­му в Государственном Совете имеет специальный совет, состоящий из трех человек, который должен принимать необходимые меры для надлежащего исполнения решений административных судов, всту­пивших в законную силу! Для начала работы этого совета необходи­мо заявление со стороны гражданина. Если выявляются нарушения сроков, бездействие или даже нежелание при исполнении решения, то административный орган, ответственный за исполнение, обязует­ся предоставить в течение одного месяца обоснованные пояснения по факту установленных обстоятельств. Если будет установлен факт нарушения сроков при исполнении решения, то независимо от при­чин административный орган будет обязан исполнить решение полно­стью в течение срока, установленного Советом, причем данный срок не может превышать трех месяцев. В случае неисполнения подклю­чается прокуратура.

Существуют еще два других административных суда, которые рас­полагаются вне данной системы административной юстиции Греции и имеют для нормального и отвечающего требованиям закона функ­ционирования государства особое значение: Счетная палата (Elegktiko Synedrion)[135]и Особый высший суд. Помимо полномочий, связанных с административным правом, Счетная палата разрешает также споры, касающиеся вопросов выхода на пенсию и пенсионного обеспечения гражданских госслужащих и военных (т.е. офицеров и остального со­става). Кроме того, суд осуществляет окончательный дисциплинарный надзор среди административных органов. Особый высший суд являет­ся судебным органом, который «сглаживает», т.е. гармонизирует раз­ную судебную практику высших судов страны по почти одной и той же категории дел, что нередко имеет место между соответствующими судами по уголовным и гражданским делам и Государственным Со­ветом. В состав данного суда входят судьи указанных верховных су­дов в равном количестве.

Административный процесс в «движении». После описания си­стемы административной юстиции Греции и короткого анализа роли институтов и советов (судов), которые отвечают за судебную защиту, рассмотреть следует предмет самой защиты и имеющиеся для ее обе­спечения средства, что непосредственно связано с соответствующей деятельностью коллег-адвокатов в этой области.

В рамках административной деятельности органы осуществляют разные полномочия. Некоторые их действия носят правовой харак­тер, т.е. они влекут за собой изменения в правовой сфере, например, затрагивают правовой статус индивида, а другие имеют чисто мате­риальный характер и не являются последствием для возникновения, изменения или отмены какого-либо правоотношения, но тем не менее обусловливают реальные изменения во внешнем мире. В принципе, подавляющее большинство административных актов конкретизиру­ют общие административные нормы с учетом признаков конкретно­го случая (индивидуальные административные акты), при этом для граждан помимо установительных актов особый интерес представ­ляют также акты, которые подлежат исполнению, поскольку приве­дение в исполнение и связанное с ним изменение правового положе­ния гражданина не зависят от неважно каким образом выраженного согласия/одобрения. В отличие от этого, акты, не влекущие право­вых изменений, например, заключения, внутренние положения, цир­кулярная переписка, чисто установительные акты, сведения, заявле­ния и т.д., разумеется, не могут стать предметом проводимого по ини­циативе граждан судебного контроля. По данному поводу, конечно, можно возразить, что воздействие административного органа обла­дает не исключительностью и одномерностью, а разнообразием как с точки зрения целей, так и используемых средств. Поэтому заявле­ние, направленное против исполнительного акта, ставит под сомне­ние одновременно стоящие за ним установительные акты. Такого рода установительный акт, в котором, например, просто упоминается/уста- навливается наличие изменения во внешнем мире, может являться ос­новой для вынесения соответствующего исполнительного акта. Хотя гражданин может искать судебную защиту и предъявить иск только в случае исполнительного акта, однако поскольку такой акт, в прин­ципе, логически и юридически обязательно предполагает наличие со­ответствующего установительного акта, то последний, как правило, тоже обжалуется при подаче заявления гражданином. Само собой раз­умеется, в рамках данного краткого обсуждения, в принципе, «беско­нечного» материала невозможно осветить обширные теоретические

и доктринальные аспекты порядка обжалования отдельного админи­стративного акта, даже в общих чертах. Поэтому достаточно будет указать, что обжалование исполнительного акта заинтересованным лицом позволяет оставить в силе или отменить лежащий в его осно­ве установительный акт.

Более того, важно различать материальные споры и процессы о признании недействительности. Это разграничение имеет значе­ние, потому что соответствующее отнесение дела к одной или другой категории в значительной мере определяет вид и способ судебного контроля и подлежащих применению процедуральных норм, а также имеющихся средств обжалования. Если речь идет об аннулировании, то у гражданина есть тогда возможность предъявить иск об аннулиро­вании (иск об отмене или заявления о признании недействительности), который подается напрямую в Государственный Совет. В этом случае подается заявление об аннулировании (отмене, признании недействи­тельности) оспариваемого иском административного акта; для обо­снования необходимо указать серьезные причины, которые касаются законности акта, будь то по существу или в формальном смысле. Суд может проверить только правомерность действия или бездействия ад­министративного органа, а не конкретные обстоятельства дела и мо­жет либо оставить акт в силе, либо (в части) отменить его (признать недействительны). Положительно изменить или модифицировать акт в рамках данной процедуры не представляется возможным. В случае материального спора гражданин вправе подать жалобу/протест, вслед­ствие чего акт может быть отменен полностью или изменен; еще одно указанное в жалобе требование может касаться обязанности государ­ства компенсировать ущерб, возникший вследствие ошибочных/не- законных действий или бездействия административного органа, ко­торые являются причинно-следственной связью для возникновения ущерба у заинтересованного лица. Следовательно, заявление о ком­пенсации направлено не против конкретного административного акта, а имеет своей целью взыскание компенсации ущерба, который незаконно причинен административным органом.

И в качестве последнего, но не менее важного обстоятельства сле­дует указать на возможность обеспечительной/временной защиты, которая в основном достигается за счет приостановления исполне­ния оспариваемого административного акта, обжалуемого в основ­ной жалобе. Исполнение, в принципе, приостанавливается до тех пор, пока не будет принято решение суда по фактической жалобе. Безус­ловно, обеспечительная защита касается только активных действий

административного органа и не всякого рода бездействие. Соответ­ствующее заявление об обеспечении такой защиты подается в от­дельном от основной жалобы документе в суд, который рассматри­вает жалобу. Исполнение приостанавливается до рассмотрения дела по существу только в случае, когда суд посчитает вероятным нане­сение заявителю неустранимого или трудно устранимого ущерба вследствие непосредственного исполнения оспариваемого акта, даже в условиях «кочующего туда и обратно» правового спора. Само собой разумеется, приостановление исполнения не должно противоречить общественным интересам и мешать беспрепятственному функцио­нированию юстиции.

Иски, жалобы, заявления и другие процессуальные документы должны быть четкими, ясными и полноценными с самого начала. Име­ются специальные процессуальные нормы, которые более детально ре­гулируют такие «технические детали», как необходимое содержание любого документа, допустимые основания обжалования, обязатель­ные сроки и т.д. И на соблюдение этих более технических требований следует обращать пристальное внимание, ведь тенденция к (иногда чрезмерному) формализму представляет важную особенность ад­министративного судопроизводства, которая является здесь значи­тельно более выраженной по сравнению с другими юрисдикциями.

Большинство дел из практики адвоката касаются либо налоговых споров и споров с различными институтами социального страхова­ния, прежде всего организацией IKA (греческий эквивалент Общей местной больнично-страховой кассы в ФРГ), либо относятся к во­просам права служащих и специалистов в государственном секторе, т.е. с их назначением, переводом, повышением, аттестацией, оплатой труда (увеличением, а в последнее время из-за кризиса — снижением). Наблюдается также множество дел, в которых граждане оспаривают штрафы и платежи в пользу органов регионального или местного са­моуправления в последнее время вследствие недавно введенного на­логообложения недвижимости и земельных участков. Расчет годового налогового бремени, который происходит на основе многочисленных факторов и переменных, является настолько сложным и, следователь­но, спорным, что в соответствующем расчетном периоде и во время выдачи извещений (обычно в мае-июне) компетентные суды просто завалены заявлениями об отмене и изменении актов.

Критический подход и оценка. Представленный выше обзор хотя и носит положительный характер, но является не более чем статическим изображением административной юстиции в Греции,

рассказывающим, как она создавалась за последние десятилетия и развивалась в рамках европейской парадигмы. Однако реальность не выглядит так радужно, особенно после того, как институциональ­ный и структурный кризис в стране начиная с 2008 года предстал пе­ред всем миром во всей своей широте и глубине. Продолжающий углу­бляться кризис, безусловно, затрагивает систему правосудия, в том числе и административную юстицию, вызывая тяжелые последствия.

Как выглядит ситуация на сегодняшний день? В некоторых ис­следованиях, которые классифицируют страны в мире по признаку верховенства права (правовой государственности), Греция занимает позицию, с которой не только на мили отстает от своих европейских партнеров, но и находится намного ниже многих стран с развиваю­щейся экономикой, таких как Коста-Рика, Бразилия, Уругвай и т.д. Что касается длительности административного процесса, эффективно­сти административных органов и исполнения соответствующих су­дебных решений, т.е. основных показателей верховенства права, про­блема приобрела структурный характер. Было подсчитано, что если, например, административный спор в затронутых кризисом Испании или Португалии рассматривается в суде первой инстанции в течение 510 и 547 дней соответственно (а в Германия — 394 дня!), то для гре­ческой «системы» требуется почти в три раза больше времени, что вызывало неоднократные нарекания со стороны Европейского суда по правам человека.

Соответствующие недостатки можно наблюдать и в других стра­нах. Однако разница заключается в том, что недостатки в Греции по­лучили систематический характер и, тем самым, несут угрозу для верховенства права, особенно в рамках административной юстиции. Верховенство права находится в глубоком кризисе, который достиг своего дна в части обеспечения возможности государственных струк­тур не то что в сфере применения и осуществления права, но даже со­действия его реализации.

Отдельные проблемы правоприменения возникают повсюду; вез­де можно наблюдать превышение властных полномочий со стороны отдельных представителей юстиции (включая судьей), везде возни­кают проволочки при рассмотрении административных дел, везде есть частные лица, которые прибегают к различным, не предусмо­тренным законом средствам против действительных судебных ре­шений и препятствуют их исполнению. Основы верховенства права при этом серьезно не страдают, если такие случаи остаются единич­ными и устраняются в рамках закона. Реальная опасность возникает

только тогда, когда такие проявления приобретают устойчивый и ин­тенсивный характер, вследствие которого пренебрежение законом и судебными решениями становится систематическим, эндемичным и вполне обычным делом.

К сожалению, такая практика в рамках административного судеб­ного процесса уже давно распространена в Греции: по сроку рассмо­трения административного дела Греция[136] с гордостью занимает по­следнее место среди 28 стран-участниц ЕС, а по показателям коррупци­онности, эффективности административного аппарата и исполнения судебных решений страну «опережают» только соседние европейские государства балканского региона. Прежде всего, неспособность (не­желание?) административных органов к исполнению вступивших в законную силу судебных решений, в том числе и Государственно­го Совета, а также к проведению других политических, выбранных большинством процессов реформирования является особенно при­мечательной, поскольку здесь наблюдается разрыв с европейскими партнерами не только в количественном, но в значительной степени в качественном соотношении. Результатом такой ситуации является то, что доверие общества и каждого отдельного гражданина в функ­циональность и нейтральность государства и судебных органов на­столько подорваны, что об институциональной и основанной на вер­ховенстве права административной юстиции не может быть никакой речи. В «системе», где административные органы не имеют финансо­вых средств, необходимых структур или, что еще хуже, воли для со­блюдения закона, где судебный путь, являясь практически бесконеч­ным и неопределенным, заканчивается тем, что ловкие «меньшинства» и организованные «интересы» могут обойти закон и судебные решения без наказания, — в такой «системе» нормы сообразно своей природе утрачивают силу исполнения и ориентира поведения и превращают­ся буквально в макулатуру.

Если применение существующих норм административного права не происходит безоговорочно и повсеместно и граждане (без влия­тельных связей) не могут предвидеть, будут ли вообще, каким обра­зом и когда существующие административные нормы применяться

судами (и административными органами), то верховенство права утра­чивает очень важную составляющую — способность предоставлять гражданам стабильную и надежную основу, на которой они в опре­деленной степени могут планировать свои разнообразные действия во всех сферах жизни.

Очевидным результатом этой кризисной ситуации является то, что будущее планирование любого рода (в финансовом, инвестиционном, академическом отношении) подвержено очень большой неопределен­ности, а затраты на его реализацию являются высокими и непред- сказуемыми[137]. Более того, в таких областях, где верховенство права ограничено или совсем не действует, развиваются «альтернативные» ложные государственные структуры, которые предлагают гражданам недостающую стабильность планирования, но на совсем других ус­ловиях. Тем самым создается благотворная среда для развития таких «институтов», группировок организованной преступности (ключевое слово, но не одно: мафия в Италии) или мафиозных партийных струк­тур (клиентелисткой системы) и внеинституциональных личностных отношений. Каждое общество нуждается в механизмах сотрудниче­ства и координации. Если государство и юстиция дискредитированы, то такие «побочные институты» проявляются сильнее и осуществля­ют фактическую государственную власть на повседневном уровне.

Больше всего в обществе страдают от этого верховенство права, правосудие и демократия. В стране с такого рода системными пробле­мами относительно верховенства права в области административных органов и соответствующего судопроизводства речь о демократиче­ски легитимном правительстве большинства может идти только с ого­воркой. Парламент принимает правовые нормы, но их эффективность уже с самого начала вызывает сомнения. С другой стороны, граждане — основа демократии — показывают вполне обоснованное отсутствие интереса к активному участию и организации в общественной сфере. Любая творческая деятельность ориентируется на (положительное

для каждого субъекта) обхождение законов, а не на его формирова­ние и исполнение.

В целях преодоления такой тревожной ситуации в области адми­нистративного судопроизводства различные общественные органи­зация (судьи, профессора, адвокаты, а также представители эконо­мики, но только не политики) недавно предложили принять следу­ющие меры.

Повышение потенциала досудебных процедур в целях устранения «отставания». Расширение альтернативных возможностей для разре­шения споров также в области административного права и судопро­изводства. Создание и надлежащее комплектование независимых экс­пертных комиссий с полномочиями на разрешение споров.

Постоянный контроль за административными органами в области применения нового законодательства и исполнения судебных реше­ний. Здесь предлагаются две модели: создание независимого госу­дарственного совета, который будет следить за законностью админи­стративной деятельности, а если необходимо — принимать соответ­ствующие меры, включая постановления о совершении конкретных действий; или расширение круга лиц, которые вправе обжаловать незаконность административной деятельности (например, граждан­ские инициативы).

Сокращение объема споров: «разумная» организация структуры процессуальных расходов таким образом, чтобы судебные тяжбы стали дорогими, но при этом право гражданина на судебную защиту не было непосредственно упразднено. Проведение пилотных процес­сов и вынесение пилотных решений по важным делам одного и того же или похожего характера (недопущение «лавины» процессов путем при­знания направляющего характера такого процесса). Усиление потен­циала системы распределения дел и активное внедрение элементов т.н. электронного правосудия.

В рамках активной ориентации правовой системы страны — на­чиная со времен ее новообразования около двух веков назад — на ев­ропейские модели, в том числе в области административного права и административной юстиции, правомерной кажется потребность в фундаментальной переориентации и реорганизации. Более того, из­менения необходимо проводить на уровне повседневных положений о порядке применения законов, снизив их разнообразие и противоре­чивость и повысив уровень исполнения. Однако именно здесь стано­вится очевидным, что фактический источник вышеупомянутых недо­статков в области административной юстиции в течение длительного

времени носит уже не внутренний характер, а исключительно отра­жает общую сложившуюся структурную, многообразную и крайне кризисную ситуацию. Поэтому административное право и соответ­ствующая подсудность не могут стать «островом блаженных» в этом шторме кризиса, охватившего страну с неистовой силой и глубоко сотрясающего ее. Таким образом, стабилизация ситуации — не гово­ря уже об окончательном преодолении кризиса — требует принятия таких кардинальных мер по реформированию, которые выходят да­леко за рамки административной системы. Но даже при такой мас­штабности мероприятий административное право и связанное с ним судопроизводство должны в полной мере играть предписанную им, исключительно конструктивную роль в эффективном, близком к на­роду, демократическом и основанном на верховенстве права «укро­щении» кризиса.

<< | >>
Источник: Ежегодник публичного права 2015 : Административный процесс. — М. : Инфотропик Медиа,2015. — 464 с.. 2015

Еще по теме Обзор системы административной юстиции в Греции:

  1. Право административных процедур и административно-процессуальное право в государствах Центральной Азии — краткий обзор современного состояния
  2. Совершенствование законодательства и административной юстиции в Туркменистане
  3. Новая административная юстиция в Австрии на примере государственных закупок
  4. Реформа административной юстиции в Литве: институционные и правовые аспекты
  5. Роль административной юстиции в развитии государственного управления
  6. Финансовые суды как особый вид административной юстиции
  7. Развитие административной юстиции в Германии
  8. ПРЕДМЕТ, СИСТЕМА И ИСТОЧНИКИ АДМИНИСТРАТИВНОГО ПРАВА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
  9. Функции административной юстиции и их значение для совершенствования государственного управления
  10. ЧАСТЬ II. Сравнительные правовые аспекты: административная юстиция в Центральной Азии и Европ
  11. ЛИТЕРАТУРНЫЙ ОБЗОР
  12. 1.АДМИСТАТИВНОЕ ПРАВО В СИСТЕМЕ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ.
  13. Место ОФСБ в системе общей (национальной) безопасности РФ.
  14. Административные процедуры, административное судопроизводство, административно-деликтное право: три основных направления модернизации российского законодательства
  15. Базы данных, информационно-справочные и поисковые системы