Функции административной юстиции и их значение для совершенствования государственного управления

Functions of the administrative justice and their importance in improving the public administration

Александр Зеленцов,

доктор юридических наук, профессор кафедры административного

и финансового права Российского университета дружбы народов, заслуженный юрист Российской Федерации

Alexandr Zelentsov,

Dr.

Peoples' Friendship University, honored lawyer of the Russian Federation

совершенствование правовой сферы государственного управления, охранитель­ная функция, функция обеспечения баланса общественных и частных интересов на основе закона и посредством закона, функция повышения доверия и уваже­ния к власти, способствующая воспроизводству ее легитимности.

Abstract: The paper analyses the importance of functions of the administrative justice and their role in improving the public administration. By considering these functions, the author discloses the very essence of the institution of administrative justice as a full-fledged sep­arate court proceeding, without confronting the justice with the control as the functions of the judicial branch. In this context, it is proposed to split the functions into those carried out by the judicial branch and other social-wide functions. Six main functions are considered in both groups. The conclusion is drawn that the system of the functions of administrative jus­tice aims to ensure the submission of the public administration under law and justice, which will ensure improvement of the public administration and at the same time maintain a bal­ance between the administrative power and freedom of individuals.

Key words: administrative justice function, administrative justice, administrative court pro­ceedings, judicial control function, function for administrative and legal dispute resolution, function for protection of subjective public rights and legal interests during resolution of ad­ministrative disputes, judicial administrative review function, court sanctioning function, ju­dicial interpretation function, function for implementation of administrative responsibility, function for fostering respect for law among civil servants and strengthening the discipline in the public administration, function for prevention of law violations, function for influence on improving the legal framework of public administration, protection function, function for ensuring balance between public and private interests based on and through the law, func­tion for increasing confidence in and respect for the authorities, contributing to reinstate­ment of its legitimacy.

Вопрос о функциях административной юстиции имеет принципиаль­ное значение для понимания ее сущности и роли в государственном управлении, для разработки ее процессуальной формы, адекватной параметрам правового государства.

О реальности существования правового государства в том или ином обществе можно говорить лишь в той мере, в какой ему удалось создать и структурировать систему правосудия, способную подчинить закону деятельность самого государства, его органов и должностных лиц. В этой системе важнейшее место занимает административная юстиция как правосудие по делам, возникающим из административ­но-правовых отношений, которые только в рамках правового государ­ства получают возможность разрешаться в порядке полноценного ад­министративного судопроизводства.

Что означает категория «полноценное административное судопро­изводство»? В содержательном плане — помимо своих прочих важных характеристик — эта категория выражается в существовании двух ключевых моментов.

Во-первых, она предполагает наличие у этого судопроизводства самостоятельной административно-процессуальной формы. Опыт многих современных государств показывает, что административному судопроизводству становится тесно в «прокрустовом ложе» граждан­ско-процессуальной формы, которая превращает его в придаток граж­данского судопроизводства. Административное судопроизводство провозглашено в Конституциях многих современных государств в ка­честве самостоятельной формы реализации судебной власти, и в этом качестве оно заслуживает самостоятельного статуса и собственной процессуальной формы. В России в этом направлении наконец-то был сделан важный шаг: Президентом был внесен в Государственную Думу проект Кодекса административного судопроизводства, который она приняла в первом чтении. Однако дальнейшее продвижение законо­проекта обставлено целым рядом препятствий, в том числе теорети­ческого характера. Теоретический дискурс касается в значительной мере понимания административного судопроизводства как полно­ценного судопроизводства, представленного исковой формой защи­ты нарушенного права.

Во-вторых, в этом контексте ключевым моментом является при­знание административной юстиции как настоящего правосудия, представленного полным набором функций, какими только судеб­ная власть может обладать по административным делам.

России и ряда других стран стереотип, в рамках которого функции административной юстиции в системе судебной власти сводятся к од- ной-единственной — функции контроля.

Эта функция противопоставляется функции правосудия на том ос­новании, что при разрешении дел, возникающих из административных правоотношений, суд якобы не разрешает спора о праве, а всего лишь проверяет соответствие административных актов закону. В результате к правосудию относится только деятельность судов по разрешению гражданских и уголовных дел, а роль административного судопроиз­водства сводится исключительно к операции простой судебной оцен­ки законности. При этом само административное судопроизводство трактуется как некая «ограниченная административная юрисдикция суда», то есть «неполная» по сравнению с гражданской и уголовной юрисдикцией. Такой подход не соответствует предназначению и мис­сии административной юстиции в правовом государстве.

Новый взгляд на эту проблему, отвечающий современной пара­дигме административной юстиции, исходит из некорректности про­тивопоставления правосудия и контроля как функций судебной вла­сти. Правосудие - это не функция судебной власти, а форма реализации всех ее функций, форма реализации судебной власти, осуществляемой посредством конституционного, гражданского, административно­го и иных видов судопроизводства. Главный атрибут деятельности по отправлению правосудия — процессуальная форма, отвечающая требованиям должной правовой процедуры. В этом случае правосу­дие — это форма реализации судебной власти независимым судом, в открытом заседании, на основе состязательности и равноправия сторон посредством вынесения законного, обоснованного и спра­ведливого решения.

Такой подход открывает возможность построения системы функ­ций административной юстиции как полноценного административ­ногосудопроизводства, имеющего своим предметом споры о праве административном и вопросы не только законности административ­ных актов, но и статуса частных лиц в их отношениях с публичной администрацией.

В этом контексте функции административной юстиции как раз­личные проявления ее назначения и роли в современном государ­стве в рамках их определенной системы можно подразделить на две группы:

во-первых, это — функции, связанные с юрисдикцией (juris dictio), «пра- воговорением», то есть функции, осуществляемые в форме правосудия;

во-вторых, это — общесоциальные функции, раскрывающие роль административной юстиции в обществе как института правового государства.

В рамках первой группы можно выделить шесть основных функ­ций административной юстиции.

1. Функция разрешения административно-правовых споров, которая является основополагающей и вытекает из целевого предназначения самой судебной власти. Обоснование этой функции в рамках представ­ленной системы требует специальной аргументации. Это вызвано тем, что до настоящего времени в процессуальной доктрине России и ряда стран постсоветского пространства доминирует устаревшее теоре­тическое положение об отсутствии спора о праве в судебных делах, возникающих из административно-правовых отношений. Такой под­ход, по сути, сводит роль суда к банальной роли контролера, занима­ющегося поиском правовых несоответствий и ошибок, а не «суждени­ем о праве» в процессе разрешения реальных правовых конфликтов в сфере публичного управления.

В плане процессуальной формы этот подход означает отказ от при­знания административного судопроизводства как искового, от при­дания статуса сторон административному истцу и ответчику и т.д. Такая позиция не соответствует современной парадигме администра­тивной юстиции, проявляющей себя как мировая тенденция. Соглас­но этой парадигме в качестве основополагающих элементов админи­стративной юстиции обозначаются два фундаментальных принципа: 1. эффективная судебная защита и 2. полная судебно-административная юрисдикция, т.е. полноценный исковой состязательный судебно-адми­нистративный процесс, в котором административный иск выступает как средство защиты не только объективного, но в первую очередь субъективного публичного права.

В рамках этой парадигмы в качестве предмета административного судопроизводства определяется спор о праве административном, ко­торый в различных своих разновидностях предопределяет специфику процессуальной формы административной юстиции, особенности си­стемы административных исков и т.д. Соответственно, в рамках дан­ной парадигмы в качестве фундаментальной функции администра­тивной юстиции не может не рассматриваться функция разрешения споров о праве административном.

Предназначением этой функции является прежде всего разреше­ние двух видов споров: во-первых, споров о субъективных публичных правах частных лиц (граждан и организаций), защищенных нормой

административного закона и предположительно нарушенных неза­конными актами управления (процедура in personam);во-вторых, споров об объективном праве или споров о законности нормативно-право­вых актов, об их соответствии нормативным правовым актам боль­шей юридической силы (процедура in rem).

Эта функция является главной — системообразующей — функци­ей административной юстиции: она служит основой для всех иных ее функций, осуществляемых в форме правосудия.

2. Функция защиты субъективных публичных прав и законных инте­ресов при разрешении административных споров. Это — функция за­щиты именно субъективных публичных прав, то есть прав, предусмо­тренных нормой административного права и возникающих у граждан и организаций в плоскости их отношений с органами государственной администрации, действующими как публичная власть. Эта функция носит императивный характер, поскольку, с одной стороны, корре­спондирует конституционному праву каждого лица на свободный до­ступ к правосудию для защиты от неправомерных актов управления, а с другой, — обязанности органов публичной власти признавать, со­блюдать и защищать права частных лиц.

Гарантированность этих прав и законных интересов судебной защи­той обеспечивает юридическую безопасность граждан и организаций в их отношениях с государством, создает основу общественного спокой­ствия и социального мира.

3. Функция судебного административного контроля. Она имеет сво­им содержанием контрольные действия суда, которые направлены на устранение конфликтных ситуаций, вызванных несоответстви­ем правовых норм, коллизией или нарушением правовых актов, за­трагивающих права и законные интересы частных лиц, государства и общества. При отправлении этой функции также имеет место спор о праве — спор о праве объективном, об объективной законности. Контрольная функция, в отличие от правозащитной, в первую оче­редь связана с охраной объективного права от нарушений, вызван­ных управленческими ошибками, неверным пониманием закона, его целей, буквы или духа.

Цель судебного административного контроля двуедина: состоит в том, чтобы, с одной стороны, защитить граждан и общество в целом

от любых злоупотреблений властными административными полно­мочиями, а с другой — способствовать совершенствованию деятель­ности административных органов путем устранения правовых дефек­тов в содержании и форме издаваемых ими актов управления, в про­цедуре их принятия и реализации. Судебный контроль обеспечивает поддержание строгих правовых контуров системы государственного управления, охрану объективного административного права, сбалан­сированность нормативного порядка в публичном управлении. Он спо­собствует улучшению форм управленческой деятельности и в этом смысле содействует достижению конечных целей государственной администрации как носителя публичных интересов.

4. Функция судебного санкционирования. Выделение этой функции в качестве самостоятельной функции административной юстиции требует дополнительного обоснования. Традиционно судебное санк­ционирование рассматривалось как разновидность функции судебно­го контроля. Представляется, однако, что в первую очередь оно явля­ется одним из важнейших направлений судебной защиты, призванной не допустить незаконное и необоснованное ограничение прав лично­сти в административном процессе.

Судебное санкционирование связано в своей основе с потенци­ально спорными административными правоотношениями. Предме­том спора является вопрос о применении либо отказе в применении, либо законности применения конкретных административно-право­вых норм. Суд в данном случае не просто контролирует деятельность сторон правоотношения, а по заявлению административного органа разрешает в судебном заседании возникший или потенциально воз­можный между ними конфликт, обусловленный применением адми­нистративно-правовой нормы. Таким образом, судебное санкциони­рование как функция административной юстиции являет собой пра­воприменительную деятельность суда, возбуждаемую по заявлению административных органов и связанную с принятием в судебном за­седании решений (даче санкций) о возможности применении отдель­ных мер административного принуждения или совершении этими ор­ганами действий, ограничивающих субъективные публичные права и свободы частных лиц.

5. Функция судебного толкования представляет собой вид офи­циального толкования, осуществляемого судами как в процессе правоприменительной деятельности, так и безотносительно к ней. Она связана с уяснением, а в случае необходимости и разъяснением действительного смысла и содержания административно-правовых

норм для обеспечения их правильного и единообразного понимания и применения. Значение этой функции для совершенствования пра­вовой сферы государственного управления состоит в устранении выявленных недостатков, затруднений и ошибок в интерпретации и применении положений закона, неопределенности в понимании их объективного смысла и содержащихся в них позитивных право­вых принципов.

6. Функция реализации административной ответственности. Закон­ность в государственном управлении торжествует лишь в том случае, если ее нарушение влечет неизбежность административной ответ­ственности за противоправное поведение. Эта функция администра­тивной юстиции связана не только и даже не столько с наказатель- ной (карательной) административной ответственностью, предусмо­тренной КоАП, сколько с правовосстановительной административной ответственностью. Эта ответственность выражается в таких мерах, как: отмена незаконного административного акта или признание его недействующим, наложение на административный орган дополни­тельной обязанности совершить определенные действия и др. Цель применения этих мер в административном судопроизводстве — не ка­рательное (наказательное) воздействие на административный орган или должностное лицо, нарушивших режим законности принятием неправомерного акта.

Отмена административного акта или признание его недействую­щим, принуждение должностного лица к исполнению возложенной на него обязанности и другие правовосстановительные меры имеют целью обеспечение законности форм административной деятель­ности, восстановление нарушенного права (status quo ante) частно­го лица, компенсацию в установленных случаях причиненного ему материального и/или морального вреда. Так, установив обоснован­ность заявления, суд, по действующему российскому законодатель­ству, признает оспариваемое действие (решение) незаконным, обязы­вает удовлетворить требование гражданина, отменяет примененные к нему меры ответственности либо иным путем восстанавливает его нарушенные права и свободы.

К общесоциальным функциям административной юстиции как ин­ститута правового государства, имеющим отношение к обеспечению стабильности системы государственного управления, можно отнести следующие функции:

1) Функция воспитания у должностных лиц уважения к закону и укре­пления дисциплины в государственном управлении. Деятельность

органов административной юстиции ведет не только к установле­нию строгого режима законности, но и повышению уровня дисци­плины участников управленческого процесса. Дисциплина невоз­можна без точного исполнения требований законов, а законность является базой, на основе которой формируется дисциплина;

2) Функция предупреждения нарушений законности;

3) Функция воздействия на совершенствование правовой сферы госу­дарственного управления (через нормотворчество и обеспечение имплементации в правовую систему государства норм между­народного права);

4) Охранительная функция — применительно к сфере публичного управления она выражается в охране порядка управления и су­ществующей административной системы, получившей закре­пление в законе;

5) Функция обеспечение баланса общественных и частных интере­сов на основе закона и посредством закона. В этом случае адми­нистративная юстиция выступает как оптимальный механизм обеспечения равновесия между законными привилегиями пу­бличной администрации и гарантиями прав частных лиц, спо­соб поддержания этого равновесия, если оно достигнуто, и вос­становления его, если оно нарушено;

6) Функция повышения доверия и уважения к власти, способствую­щая воспроизводству ее легитимности. Она позволяет направить отдельные проявления недовольства частных лиц незаконными, по их мнению, действиями и решениями государственной адми­нистрации в институализированные судебные рамки строгих, но справедливых процедур разрешения конфликтов. Тем самым это недовольство получает выход и удовлетворение в рамках су­ществующей системы государственного управления. Образно говоря, административная юстиция позволяет беспрепятствен­но выпускать образующийся «пар», обеспечивая стабильность системы государственного управления. Не случайно француз­ские авторы XIX в. рассматривали административную юстицию как «предохранительный клапан» государства, гарантирующий его целостность.

Согласно теории систем, управлять — значит поддерживать орга­низацию в состоянии подвижного равновесия. В этом контексте ад­министративной юстиции отводится особая роль в обеспечении по­ставленных задач государственного управления, в достижении его динамического равновесия и стабильности функционирования.

Система функций административной юстиции призвана обеспечить подчинение государственной администрации закону и правосудию. Она позволяет своевременно выявлять и устранять возникающие проти­воречия и конфликты, обеспечивая сохранность и совершенствова­ние государственной структуры в целом и поддержание баланса меж­ду административной властью (понимаемой как совокупность полно­мочий органов государственной администрации) и свободой частных лиц (понимаемой как совокупность их субъективных публичных прав и законных интересов). Гарантированность этих прав и интересов су­дебной защитой позволяет частным лицам жить в условиях правовой безопасности, справедливости и доверия к существующей системе публичного управления.