<<
>>

Борьба с коррупцией путем реформы государственного управления

Fight against corruption through reform of public administration

Сандра Хорина,

GIZ, ключевой эксперт проекта ЕС «Содействие укреплению верховенства права в Кыргызской Республике», ответственный за компонент по административному праву и правовой реформе

Sandra Horina,

GIZ, Key expert of the EU project “Promotion of the Rule of Law in the Kyrgyz Republic”, responsible for the component on administrative law and legal reform

Аннотация: Коррупция наносит ущерб обществу; она подрывает верховенство права; ставит под угрозу демократические институты и процессы; порождает теневую экономику и отмывание денег, лишая тем самым государство доходов, которые необходимы для инвестирования в инфраструктуру, в систему здраво­охранения и образования.

На самом деле, коррупции подвержены все страны, какие-то в большей, какие-то в меньшей степени.

Когда мы говорим о коррупции, мы тут же вспоминанием об уголовном праве; тем не менее, большинство случаев коррупции случаются в органах государственно­го управления. Итак, остается открытым вопрос, какова связь между коррупци­ей и органами государственного управления, почему реформирование органов го­сударственного управления также напрямую способствует борьбе с коррупцией.

Для начала необходимо понять и принять основы этих двух аспектов: борьбы с кор - рупцией, а также реформирования органов государственного управления, в част­ности, обеспечение прозрачности, подотчетности и безупречности/честности.

Кроме того, существует ряд важных и эффективных мер для контроля и предот­вращения коррупции, которые особенно полезны при реформировании органов государственного управления, в частности, раскрытие информации об имуще­ственных ценностях должностными лицами, правила о конфликте интересов, правила осведомителей, доступ к общедоступной информации и документам, а также различные правила для осуществления надзора и контроля за должност­ными лицами.

Ключевые слова: административная реформа, борьба с коррупцией, безупреч- ность/честность, превышение служебных полномочий, экономическое разви­тие, мелкое взяточничество, политическая коррупция, добросовестное государ­ственное управление, граждане, бедность.

Abstract: Corruption harms society; it undermines rule of law; it compromises democratic in­stitutions and processes; it generates grey economy and money laundering depriving state from incomes needed to invest in infrastructure, health and education system. It is in fact af­fecting all states on earth, some more some less.

When we speak about the corruption, we automatically think about the criminal law; howev­er, the major cases of corruption occur within the public administration. So, the question re­mains, what are the links between the corruption and public administration, why is reform of public administration also directly contributing to fight against corruption.

As a first step, there is a need to understand and accept the fundaments for both, fight against corruption, but also reform of public administration, namely, transparency, account­ability and integrity.

Furthermore, there is a number of important and efficient measures to control and prevent corruption that are especially useful for the reform of public administration, namely, decla­ration of assets of public officials, rules on conflict of interests, whistle-blower rules, acces­sibility of public data and documents, but also, variety of rules for supervision and oversight of public officials.

Key words: administrative reform, fight against corruption, integrity, abuse of power, econom­ic development, money laundering, petty corruption, political corruption, good governance, citizens, poverty.

Когда мы говорим о коррупции, то прежде всего думаем не об ад­министративном, а об уголовном праве. Однако наверняка является верным тот факт, что коррупция преимущественно возникает внутри государственного управления и, следовательно, борьба с ней должна активно проводиться и здесь. Из вышеизложенного следуют вопросы:

Какое конкретно влияние оказывает коррупция на государствен­ное управление?

Почему эффективная борьба с коррупцией требует администра­тивной реформы?

Другими словами, где сферы взаимодействия между администра­тивной реформой и борьбой с коррупцией?

Чтобы точно ответить на указанные вопросы, необходимо рассмо­треть общую картину проблемы коррупции в целом.

Граждане справедливо предъявляют высокие требования в части улучшения экономического положения в своей стране, а также повы­шения уровня жизни отдельного человека. Для достижения этих целей крайне необходимо, чтобы страна в достаточной мере и на устойчи­вой основе использовала свой экономический и социальный потенци­ал. Однако зачастую препятствием для достижения этого, являются коррупция и злоупотребление властью со стороны государственных структур. Коррупция, махинации, взяточничество, хищение являются темами, освещаемыми в средствах массовой информации и обсужда­емыми в обществе, с которыми мы сталкиваемся почти каждый день. К сожалению, также не проходит и дня без новости о каких-либо ма­хинациях с государственными деньгами или раскрытия финансовых злоупотреблений государственными средствами.

Такого рода нарушения встречаются очень часто при реализации государственных целевых задач. Эти нарушения свидетельствуют, что коррумпированные государственные структуры не могут реализовать содержательных и финансовых плановых задач. При этом следует от­метить, что преимущественно отсутствуют эффективные механизмы контроля и надзора как внутри, так и за пределами государственного управления. Даже в тех случаях, когда злоупотребления раскрывают­ся, не происходит никакого наказания и связанного с ним устрашения.

В связи с этим международное сообщество придерживается едино­го мнения в том, что коррупция и злоупотребление властью представ­ляют главные вызовы в XXI веке. Так, в Европейской стратегии безопас­ности совершенно точно прописывается: «Плохоеуправление, то есть коррупция, злоупотребление властью, слабые институты и отсутствие подотчетности разрушают государства изнутри. В некоторых случаях

это привело к развалу государственных институтов. Несостоятель­ность государства является тревожным явлением, которое подрывает выработку глобальной политики и увеличивает региональную нестабиль­ность. Наиболее подходящими средствами для укрепления международ­ного порядка являются распространение ответственного управления, поддержка социальных и политических реформ, борьба с коррупцией и зло­употреблением властью, внедрение верховенства права, а также защи­та прав человека».1

Данное важное утверждение, безусловно, является верным не только в отношении Европы.

В реальности, коррупция не ограни­чивается каким-либо одним регионом мира; она присутствует как в развивающихся или находящихся в процессе становления странах, так и в развитых индустриальных государствах. Коррупция имеет также множество лиц и форм проявления: она наносит урон нацио­нальному росту и экономическому развитию; создает трудности для экономической и инвестиционной деятельности; а также искажает структуру государственных расходов таким образом, что доходная база, особенно в сфере налогов и социальных отчислений, сокраща­ется, в результате чего меньше денег выделяется на школы, больни­цы и дороги.

Данные утверждения можно также выразить в цифрах: так, по оцен­кам Всемирного банка ежегодный ущерб от коррупции в мире до­стигает 1-4 млрд долларов США или 12% от мирового валового эко­номического производства[334][335]. Если при таком положении конкретно посмотреть на субъекты, которые прямо или косвенно вызывают та­кой ущерб или участвуют в нем, то здесь, по оценкам Группы разра­ботки финансовых мер борьбы с отмыванием денег (Financial Action Task Force, FATF) — одного из ведущих в мире институтов в этой сфе­ре, — попадают в поле зрения так называемые «ВПД», т.е. «видные по­литические деятели» (politically exposed persons, PEPs), которые пред­ставляют самую большую группу риска в сфере отмывания денег[336]. А те денежные средства, которые «отмываются», — это то, что ВПД не­законно получили путем обмана, хищения, взяточничества, откатов или других преступных деяний.

В нормативном документе ЕС по борьбе с отмыванием денег дается точное определение круга лиц ВПД[337]. Среди прочих, к таковым отно­сятся представители государства и правительства, а также различных административных органов высокого уровня, которые в той или иной степени имеют одну общую черту — представляют государство или действует от его имени и являются в широком смысле частью госу­дарственного аппарата или государственного управления; обладают беспрепятственным доступом к государственному бюджету, а также необходимыми полномочиями по его распоряжению.

В отличие от «крупной» коррупции (или также называемой «кор­рупции на высоком уровне»), существует так называемая «мелкая» коррупция, которая по своему воздействию отнюдь не является ме­нее пагубной. Речь идет именно о той повседневной коррупции, ко­торая наблюдается прежде всего в сфере государственного управле­ния, в частности, «в вопросах взаимодействия между должностными лицами и гражданами в целях ускорения или разрешения бюрокра­тических процессов».[338]

Мелкая коррупция служит средством личного обогащения лиц, принимающих к примеру взятки или другие мелкие любезности. Даже, учитывая тот факт, что в случаях мелкой коррупции — в отли­чие от крупной — речь обычно идет о небольших суммах, она также напрямую затрагивает население, в особенности наиболее важные и чувствительные сферы, такие как здравоохранение. Таким образом, круг замыкается, и он дает нам решающее доказательство в пользу того, что (i) административная реформа очень тесно связана с борь­бой с коррупцией и (ii) административная реформа вносит важный и существенный вклад в борьбу с коррупцией.

В этом контексте возникает еще один важный вопрос: как следует проводить административную реформу, которая должна правильно регулировать большой потенциал коррупции и множество коррупци­онных рисков и противодействовать им с помощью соответствующей нормативно-правовой базы?

Здесь речь идет об очень сложном вопросе, который требует це­лого комплекса мероприятий. Однако решающую роль в этом случае играет то, что каждый раскрытый коррупционный скандал и злоупо­требление властью будет способствовать формированию и укоре­нению общественного сознания, не приемлющего коррупцию. И это

очень отрадно. Такое социальное изменение имеет большое значение, поскольку оно создает необходимую политическую основу для дей­ствий и для приложения всех усилий государства по реформам в этих сложных областях.

А теперь к вопросу о том, какими принципами должна быть подкре­плена административная реформа, цель которой заключается в борьбе с коррупцией на эффективной и устойчивой основе.

С конца 1980-х годов, а именно в рамках обсуждения концепции благого управления, утверди­лось также содержание административной реформы, которое было тесно связано с усилиями по борьбе с коррупцией. Конкретно в данном случае подразумевалось «прозрачное и эффективное формирование системы государственного управления и регулирования с привлечением важ­ных социальных групп в демократический процесс принятия решений»[339].

Однако следует отметить и то, что финансовый кризис внес свой решающий вклад в этот процесс. Так, вследствие кризиса такие во­просы, как добросовестность и подотчетность лиц, ответственных за принятие решений стали приобретать особую значимость. Всю се­рьезность ситуации признали многие страны, имеющие существенные экономические трудности. Они начали административные реформы и разработали программы по борьбе с коррупцией в целях противо­действия существующим рискам, в том числе опасности растраты государственных средств.

Так возникли наиболее важные термины и ключевые слова, кото­рые представляют одновременно основу как для административной реформы, так и для борьбы с коррупцией, в частности: прозрачность, подотчетность, добросовестность.

В данном контексте прозрачность связана «с политикой или го­сударственным управлением, в которых все процессы являются оче­видными и прослеживаемыми для населения. Граждане имеют воз­можность получать исчерпывающую информацию о государствен­ных процессах и могут в зависимости от обстоятельств участвовать в них, а субъекты политической системы могут быть привлечены к от­ветственности в случае злоупотребления»[340]. Поэтому прозрачная по­литическая система является важной предпосылкой для того, чтобы граждане смогли понимать государственные/политические процессы.

В свете вышесказанного наблюдается плавный переход к следу­ющей ценности — термин «accountability», что в переводе означает

«ответственность», «подотчетность», а также «вменяемость». Термин «Accountability» упоминается «в контексте административной рефор­мы и борьбы с коррупцией в одном ряду с прозрачностью, добросо­вестностью и связан, с одной стороны, с прослеживаемостью дей­ствий государства, которые точно также должны основываться на этих принципах»[341], а с другой стороны, выражает то, что государственные органы действуют в наилучших интересах государства и берут на себя соответствующую ответственность за такие полномочия.

Таким образом, определяются направления для борьбы с корруп­цией, предметом которой является также реформа в области государ­ственного управления: профилактика и контроль. Профилактические мероприятия проявляются в различных формах и имеют своей целью формирование и укоренение антикоррупционной культуры в обще­стве в целом. Они включают в себя, в первую очередь, такие меропри­ятия, как кодексы поведения, директивы, нормативные документы, соглашения, которые могут быть предусмотрены как закрепляющие определенные принципы или являющиеся юридически обязательны­ми. Все они повышают уровень добросовестности и этического пове­дения. При этом важно подчеркнуть, что такие меры включают также разработку правил о порядке принятия подарков или любезностей, основанных на местных и национальных обычаях. Ниже кратко будут представлены наиболее важные профилактические меры.

Одной из важных мер по профилактике коррупции является рас­крытие должностными лицами информации о своих имущественных ценностях. Данные правила направлены на усиление подотчетности и, следовательно, обеспечение прозрачности. Кроме того, указанные меры способствуют упрощенному раскрытию незаконного обога­щения и позволяют в упрощенной форме рассматривать конфликты интересов и вопросы несовместимости некоторых видов должности и задач. Тем не менее, при этом следует четко урегулировать такие во­просы, как далеко распространяется обязанность раскрытия инфор­мации или кто имеет право на доступ к этой информации (раскрытие информации не должно автоматически означать право на публикацию данных). Также необходимо — и это является решающим — наличие механизмов контроля и наказания за невыполнение обязанностей раскрытия информации.

Кроме этого, имеются правила по управлению конфликтами ин­тересов, в случае которых речь идет о ключевой теме для борьбы

с коррупцией во многих отношениях. Этот комплексный материал включает в себя, среди прочего: определение, критерии и процедуры по управлению конфликтами интересов, дальнейшему мониторингу и наказанию в случае конфликта интересов. Тем не менее, важно от­метить, что разрешение конфликтов интересов имеет важное значе­ние как для самой борьбы с коррупцией, так и для административной реформы. Однако в последнем случае данная тематика приобретает особое значение, если (i) это касается решений органов местного са­моуправления или государственного управления, (ii) таких сфер, как, например, предоставление государственных средств или проведение государственных закупок (которые являются так называемыми зона­ми повышенного коррупционного риска).

Другой регулирующий механизм по профилактике коррупции ка­сается защиты информаторов (whistleblowers). Здесь речь идет в пер­вую очередь о наличии адекватных механизмов осведомления внутри административного органа для информирования о формах поведения, которые являются необычными или даже незаконными. В данном контексте особое значение имеют два аспекта: применяемый про­цесс и доступные механизмы сообщения о нарушениях, которые по­зволяют установить конкретные факты или провести расследование, а также защита информаторов, особенно если известно то, что такое поведение в их собственной организации обычно расценивается как крайне нежелательное (из-за страха ответных мер возмездия). Све­дения информаторов являются очень ценными и, как правило, также решающими, но скорее редкими и трудно добываемыми на практике.

Стратегии по обеспечению прозрачности и доступ к информации также являются важными мерами по предотвращению коррупции, поскольку открытость и прозрачность имеют часто устрашающее воздействие на коррупцию и могут способствовать выявлению воз­можных нарушений правил и злоупотреблений, а также привлечению к ответственности. При этом речь идет об обеспечении упрощенного доступа к информации (например, в режиме онлайн), представляю­щей общественный интерес, к примеру — обзор всех расходов на при­обретения товаров и услуг, которые были совершены государством или отдельными министерствами либо детальные сведения об адми­нистративно-управленческих или надзорных органах государствен­ных или контролируемых государством предприятий, а также их го­довых отчетах.

В случае механизмов контроля различают служебный надзор и вну­тренний аудит. По вопросу служебного надзора следует сказать, что

служащие государственных органов выполняют свои задачи в соот­ветствии с определенными принципами, такими, например, как за­конность, целесообразность, экономичность, экономность. В целях гарантии соблюдения принципов существует множество мер и ин­струментов, которые направлены на обеспечение надлежащего кон­троля и мониторинга этих целей.

В связи с этим служебный надзор является ключевым инструмен­том для обеспечения качественной и эффективной деятельности госу­дарственных органов, который в то же время влияет также на другие аспекты. При этом особое внимание следует уделять гарантии права на быстрые и справедливые процедуры, сохранению репутации го­сударственных органов и функционирующему верховенству права.

В отличие от служебного надзора, который в первую очередь фо­кусируется на должностном лице, институт внутреннего контроля служит регулярной проверкой системы и надлежащего исполнения процессов. Иными словами, первый инструмент контролирует людей, а второй — учреждение. В таких условиях оба этих института призваны дополнить друг друга в комплексной системе поддержки и контроля.

<< | >>
Источник: Ежегодник публичного права 2015 : Административный процесс. — М. : Инфотропик Медиа,2015. — 464 с.. 2015

Еще по теме Борьба с коррупцией путем реформы государственного управления:

  1. I.Формы государственного управления
  2. II.МЕТОДЫ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ.
  3. 4.СООТНОШЕНИЕ ПОНЯТИЙ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ И ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ.
  4. 2.ПОНЯТИЕ И ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ
  5. Роль административной юстиции в развитии государственного управления
  6. Формы и методы государственного управления.
  7. ГОСУДАРСТВЕННОЕ УПРАВЛЕНИЕ И ИСПОЛНИТЕЛЬНАЯ ВЛАСТЬ
  8. Принципы административных процедур как необходимое условие эффективности государственного управления
  9. Функции административной юстиции и их значение для совершенствования государственного управления
  10. Роль судов в обеспечении права на добросовестное государственное управление — финский опыт
  11. Реформа административной юстиции в Литве: институционные и правовые аспекты
  12. Новая административная юстиция в Австрии на примере государственных закупок
  13. Совершенствование административных процедур как один из этапов дебюрократизации государственного аппарата в Республике Беларусь
  14. Приложение 3 Листинг функции управления контроллеров MC_j, используемых в Q-схеме на рис. 3.1
  15. Осокина Г. Л., Галковская Н.Г., Бурматнова .В., Кузьмина В.А., Барсукова Т.В. Практикум по арбитражному процессу / отв. ред. Н.Г. Галковская. - Томск : Издательский Дом Томского государственного университета,2018. - 142 с., 2018
  16. ИСТОРИЧЕСКИЕ ПРЕДПОСЫЛКИ ВОЗНИКНОВЕНИЯ АДМИНИСТРАТИВНОГО ПРАВА.