Административные процедуры в Кыргызской Республике — этапы развития и основные принципы

Administrative procedures in the Kyrgyz Republic: milestones and main principles

Улан Сатаров,

адвокат, управляющий партнер юридической компании «Сатаров, Аскаров и партнеры», член правления некоммерческого учреждения «Институт публичного права» (Кыргызстан)

Ulan Satarov,

Advocate, managing partner of the law firm “Satarov, Askarov and partners”, member of the board of “Institute of public law” (non-profit institution), Kyrgyzstan

Аннотация: Настоящая публикация рассказывает об истории становления и раз­вития института административных процедур в новейшей истории Кыргызской Республики.

Ключевые слова: административная процедура, административная деятель­ность, административный акт.

Abstract: This publication presents the establishment and development of the institution of administrative procedure in the contemporary history of the Kyrgyz Republic. The publica­tion provides brief review on the research done in 2008 revealing the main problems related to the enforcement practice of the Kyrgyz Law “On administrative procedures” as of2004, de­scribes the work on the new draft constitutional law “On the main principles of administra­tive activity and administrative procedure”, tries to explain the main principles of activities of the administrative bodies.

Key words: administrative procedure, administrative activity, administrative act.

Деятельность государственных органов должна быть направлена на обеспечение качественного исполнения возложенных на них пол­номочий в интересах и во благо общества.

Государственные органы, осуществляя полномочия, возложенные на них законами, придерживаются определенных правовых процедур.

Например, Законодательная власть осуществляется с помощью законотворческих правовых процедур, непосредственно устанавли­вающих порядок принятия законов. В Кыргызской Республике такие законотворческие процедуры, помимо основных, указанных в Кон­ституции Кыргызской Республики, установлены отдельным Законом «О Регламенте Жогорку Кенеша Кыргызской Республики».

Судебная власть осуществляется посредством судопроизводства (правосудия), которое также можно представить в виде специальных правовых процедур, разработанных для данного вида государствен­ной деятельности. Они законодательно включены в процессуальные кодексы государства (ГПК, УПК, КоАО).

Реализацию же исполнительной власти, осуществление государ­ственного управления, а также деятельность исполнительных органов местного самоуправления и всех уполномоченных должностных лиц невозможно представить вне нормативно установленных правовых процедурных порядков или, как иногда говорят, административно­управленческих процессов. Деятельность органов исполнительной власти и их должностных лиц, государственных и муниципальных служащих должна определяться не только множеством материальных норм, но и системой процедурных административно-правовых норм.

И если правовые процедуры в деятельности законодательной и су­дебной ветвей государственной власти Кыргызской Республики прош­ли значительный путь в своем развитии, имея богатый исторический опыт, то этого нельзя сказать об административных процедурах.

Административные процедуры — это новый институт для Кыргыз­стана, поскольку административные процедуры, как отдельный пред­мет регулирования со стороны законодательства берет свое начало в лишь 2004 году, когда впервые в новейшей истории Кыргызстана был принят Закон КР «Об административных процедурах».

Принятый и действующий закон направлен на урегулирование отношений между административными органами, с одной стороны, и физическими и юридическими лицами с другой.

Эти отношения относятся к рассмотрению обращений лиц, адре­сованных государственным органам, органам местного самоуправле­ния и их должностных лиц, принятию административного акта, обжа­лованию действий административных органов, исполнению админи­стративного акта, административным расходам, а также возмещению вреда, нанесенного административной процедурой.

К сожалению, данные процедуры не нашли развития ни в прак­тической плоскости, ни в дальнейшем улучшении законодательного регулирования.

Исследования, проведенные в 2008 году, показали, что государ­ственные органы почти не применяют данный закон на практике.

Тот факт, что этот закон государственными органами практически не применялся и, насколько известно, продолжает не применяться се­годня, объясняется его слишком многими декларативными формули­ровками, пробелами, многими отсылочными нормами и его неподхо­дящей систематикой.

Главный недостаток тот, что в основе действующего закона не ле­жит четкого понимания о самой сути административной процедуры, о понятии административного акта, о его видах и т.д.

Отсутствие правоприменительной практики этого закона также связано с тем, что это, во-первых, как уже было отмечено, новый и, со­ответственно, малоизученный институт для Кыргызстана, во-вторых, существует, скажем, альтернатива этому закону в виде Закона КР «О порядке рассмотрения обращений граждан», который изложен бо­лее понятным языком, в отличие от закона об административных про­цедурах, и в-третьих, неосуществление мероприятий, направленных на применение административных процедур на практике (не были проведены никакие обучающие мероприятий, отсутствовала какая- либо медийная поддержка закона, которая помогла бы разъяснить его суть и предназначение и другие обстоятельства).

Закон об административных процедурах установил право граж­данина защищать свои права, которые были нарушены администра­тивным актом, действием или бездействием административного ор­гана или его должностного лица, в вышестоящем административном органе либо в суде.

И, на мой взгляд, присутствие в законе такой альтернативы также способствовало тому, что граждане выбирали более известный путь обжалования, а именно судебный порядок, что, в конечном счете, и по­влияло на то, что административные органы по-прежнему не приме­няют на практике возможность рассмотрения таких жалоб граждан

с целью исправления своей ошибки и не используют возможность до­судебного урегулирования возникших споров гражданина с админи­стративным органом.

Как уже было отмечено выше, впервые исследования в области правоприменительной практики Закона об административных про­цедурах были проведены в 2008 году.

В это же время была начата работа по подготовке дополнений и из­менений в данный закон. Была создана отдельная рабочая группа, ко­торая на протяжении двух лет вела эту работу. В результате был под­готовлен проект закона о внесении изменений и дополнений в дей­ствующий закон об административных процедурах.

Однако этому законопроекту, в силу объективных причин не было суждено дойти до стен парламента.

Когда встал вопрос о необходимости продолжении этой работы, то было принято решение написать совершенно новый закон, который был бы максимально приближен к нашей действительности и действие которого следовало бы распространить на деятельность практически всех органов исполнительной власти, в особенности на таможенные и налоговые правоотношения.

Дело в том, что таможенные и налоговые органы в своей деятельности руководствуются своими процедурами, которые содержатся соответ­ственно в Таможенном и Налоговом кодексах и которые не входят в сфе­ру действия действующего закона об административных процедурах.

Кроме этого, данные кодексы в соответствии с законодательством КР о нормативных правовых актах имеют большую юридическую силу, чем обычные законы, к чему, собственно, всегда и апеллировали представители таможенных и налоговых служб, когда речь заходила о необходимости применения в их деятельности закона об админи­стративных процедурах.

И именно это обстоятельство было решающим фактором в вопро­се о придании проекту нового закона статуса конституционного, что позволило бы распространить его действия в том числе на налоговые и таможенные правоотношения.

Возвращаясь непосредственно к теме доклада, отметим, что ра­бота над проектом нового закона об административных процедурах была начата в 2011 году и в начале 2014 года проект конституционного закона была направлен в парламент, под эгидой одного из комитетов которого, кстати, и велась вся подготовительная работа.

Летом 2014 года, парламент Кыргызстана принял данный закон, но, к сожалению, на него было наложено вето главой государства.

Причина, по которой было наложено вето, вновь кроется в законо­дательстве о нормативных правовых актах, который содержит исчер­пывающий перечень законов, которые могут быть наделены статусом конституционного, в который, как вы понимаете, закон об админи­стративных процедурах не входит.

Закон был возвращен в парламент, который, как нам стало извест­но, разработал законопроект о внесении изменений и дополнений в за­конодательство КР о нормативных правовых актах. Предполагается, что эти изменения позволят разрешить проблему, существование ко­торой пока не позволило вступить в силу новому закону об админи­стративных процедурах.

Таким образом, мы надеемся, что в скором времени парламент примет решение и по вето Президента КР на конституционный за­кон об основах административной деятельности и административ­ных процедурах.

И в заключение позвольте несколько слов сказать о том, чем же новый закон об административных процедурах принципиально от­личается от действующего.

Во-первых, это введение обязательности досудебного порядка раз­решения споров, связанных с ненадлежащим осуществлением ад­министративных функций и полномочий органами исполнительной власти, исполнительно-распорядительными органами местного само­управления и их должностными лицами.

По нашему мнению, это должно стать одним из реальных механиз­мов, который поможет в практической реализации положений про­екта закона и, все-таки будет способствовать тому, что администра­тивные органы руководствовались этим законом в своей повседнев­ной деятельности.

Следующее, что заслуживает отдельного внимания — это основ­ные принципы административной деятельности, точнее, некоторые из них, так как они достойны более пристального внимания как со сто­роны административных органов, так и со стороны обычных граждан.

Некоторые из этих принципов не известны нашему праву, но стоит отметить, что они являются самыми важными в процессе осущест­вления административными органами своих полномочий.

Позвольте лишь вкратце остановиться на некоторых из таких принципов.

Например, в конституционном законе говорится о таких принци­пах, как принцип презумпции достоверности; принцип соразмерно­сти административной деятельности.

Принцип презумпции достоверности устанавливает, что представ­ленные лицами данные и сведения о фактических обстоятельствах, рас­сматриваемые административными органами, считаются достоверны­ми во всех случаях, пока административный орган не доказал обратного.

Другими словами, обязанность доказывания правомерности адми­нистративного акта, действия или бездействия административного органа или его должностного лица возлагается на этот администра­тивный орган или конкретное должностное лицо.

И это является одним из самых значимых нововведений в законо­дательство об административной деятельности, поскольку гражда­нин, высказывая, скажем, претензию государству, ограничен в своих возможностях в противостоянии с ним, которое к тому же обладает огромными и материальными, и финансовыми и что не маловажно, человеческими ресурсами.

Более того, данный принцип является отражением упомянутой выше конституционной нормы и в этом случае государство, его ор­ганы, будучи призванными служить своему народу, не должны тре­бовать от него подтверждения его подозрений в законности их актов и действий, а должны объяснить и доказать ему (народу), что их акты и действия являются правомерными и направлены для защиты инте­ресов всего общества.

Другим принципом административной деятельности, который очень долго обсуждался в рабочей группе и которой также является новым в перечне основных принципов, — это принцип соразмерности административной деятельности.

Не ошибусь, если скажу, что данный принцип является новым для права Кыргызстана, поскольку даже в советском праве принцип со­размерности не был известен. Во всяком случае, в том смысле, в ко­тором он используется сейчас в странах Европы, административное право в которых получило широкое развитие.

Сегодня принцип соразмерности считается одним из основных, на который ориентируются как национальные конституционные суды, так и международные суды, в частности, те суды, которые рассматри­вают дела по защите прав и основных политических прав человека.

Принцип соразмерности состоит из четырех элементов:

1) Во-первых, административная деятельность должна преследо­вать цели, установленные Конституцией и законами Кыргызской Республики, т.е. принимаемые государством (государственными органами) меры должны преследовать конституционную или законную цель, и они не должны быть произвольными.

Например, запрет на проведение мирного собрания, в том случае если некоторые участники начинают нарушать общественный поря­док, преследует конституционную цель обеспечения защиты обще­ственного порядка.

2) Во-вторых, принимаемые административными органами меры должны быть применимыми. Другими словами, применяемые административными органами меры должны действительно осуществить конституционную цель или, по крайней мере, не­много приблизиться к ее достижению.

Так, запрет на проведение мирного собрания и его роспуск устра­няет нарушение общественного порядка и тем самым достигается конституционная цель защиты общественного порядка.

3) В-третьих, предназначенные для преследования конституцион­ной цели меры должны быть необходимыми, если администра­тивный орган не имеет в своем распоряжении других средств, с помощью которых можно достичь конституционной цели. Иначе говоря, административный орган должен выбрать и при­менить ту меру, которая позволит наиболее благоприятно об­ращаться с гражданами и не будет представлять собой грубое вмешательство в их конституционные права.

В качестве примера можно привести тот же случай с запретом мирного собрания. Мог ли административный орган применить бо­лее «мягкое» средство для защиты общественного порядка, чем его запрет? Очевидно, да, так как органы внутренних дел могли задержать непосредственных нарушителей общественного порядка и таким бо­лее «мягким» способом защитить общественный порядок и не нару­шать при этом права других граждан на свободу мирного собрания. В этом смысле запрет на дальнейшее проведение мирного собрания не являлся необходимой мерой.

4) В-четвертых, мера, принимаемая административным органом, должна быть целесообразной и обоснованной, т.е. принятая административным органом мера в отношении конституцион­ной или законной меры, которой она служит, должна быть со­размерной и выполнение выдвинутого требования приемлемо для гражданина как носителя конституционного или законного права.

Если вновь вернуться к примеру с запретом мирного собрания, то можно сказать, что запрет разрешенного (законного) мирного со­брания только на том основании, что некоторые из участников мир­ногособрания стали нарушать общественный порядок, самым грубым

образом нарушает конституционное право на проведение мирного со­брания. Запрет на проведение мирного собрания в этом случае явля­ется грубым и ненужным посягательством на основное право гражда­нина и ограничение этого права в отношении организаторов и других, мирных участников собрания является необоснованным.

И самое главное, что следует иметь в виду при применении дан­ного принципа — это то, что он может быть применен только в том случае, когда у административного органа или должностного лица имеется возможность выбрать один из нескольких вариантов, прямо указанных в законодательстве, решений. В европейском праве такая возможность административных органов именуется «принятием ре­шения по усмотрению».