Административные процедуры в Кыргызской Республике — этапы развития и основные принципы
Administrative procedures in the Kyrgyz Republic: milestones and main principles
Улан Сатаров,
адвокат, управляющий партнер юридической компании «Сатаров, Аскаров и партнеры», член правления некоммерческого учреждения «Институт публичного права» (Кыргызстан)
Ulan Satarov,
Advocate, managing partner of the law firm “Satarov, Askarov and partners”, member of the board of “Institute of public law” (non-profit institution), Kyrgyzstan
Аннотация: Настоящая публикация рассказывает об истории становления и развития института административных процедур в новейшей истории Кыргызской Республики.
В публикации дается краткий обзор исследования, проведенного в 2008 году, которое выявило основные проблемы, связанные с правоприменительной практикой Закона КР «Об административных процедурах» от 2004 года; рассказывается о работе над новым проектом конституционного закона «Об основных принципах административной деятельности и административных процедурах»; предпринята попытка раскрыть основные принципы в деятельности административных органов.Ключевые слова: административная процедура, административная деятельность, административный акт.
Abstract: This publication presents the establishment and development of the institution of administrative procedure in the contemporary history of the Kyrgyz Republic. The publication provides brief review on the research done in 2008 revealing the main problems related to the enforcement practice of the Kyrgyz Law “On administrative procedures” as of2004, describes the work on the new draft constitutional law “On the main principles of administrative activity and administrative procedure”, tries to explain the main principles of activities of the administrative bodies.
Key words: administrative procedure, administrative activity, administrative act.
Деятельность государственных органов должна быть направлена на обеспечение качественного исполнения возложенных на них полномочий в интересах и во благо общества.
И такая деятельность государственных органов должна быть подчинена единым, унифицированным правилам. В чем же необходимость осуществления деятельности государственных органов по единым и унифицированным правилам?Государственные органы, осуществляя полномочия, возложенные на них законами, придерживаются определенных правовых процедур.
Например, Законодательная власть осуществляется с помощью законотворческих правовых процедур, непосредственно устанавливающих порядок принятия законов. В Кыргызской Республике такие законотворческие процедуры, помимо основных, указанных в Конституции Кыргызской Республики, установлены отдельным Законом «О Регламенте Жогорку Кенеша Кыргызской Республики».
Судебная власть осуществляется посредством судопроизводства (правосудия), которое также можно представить в виде специальных правовых процедур, разработанных для данного вида государственной деятельности. Они законодательно включены в процессуальные кодексы государства (ГПК, УПК, КоАО).
Реализацию же исполнительной власти, осуществление государственного управления, а также деятельность исполнительных органов местного самоуправления и всех уполномоченных должностных лиц невозможно представить вне нормативно установленных правовых процедурных порядков или, как иногда говорят, административноуправленческих процессов. Деятельность органов исполнительной власти и их должностных лиц, государственных и муниципальных служащих должна определяться не только множеством материальных норм, но и системой процедурных административно-правовых норм.
И если правовые процедуры в деятельности законодательной и судебной ветвей государственной власти Кыргызской Республики прошли значительный путь в своем развитии, имея богатый исторический опыт, то этого нельзя сказать об административных процедурах.
Административные процедуры — это новый институт для Кыргызстана, поскольку административные процедуры, как отдельный предмет регулирования со стороны законодательства берет свое начало в лишь 2004 году, когда впервые в новейшей истории Кыргызстана был принят Закон КР «Об административных процедурах».
Принятый и действующий закон направлен на урегулирование отношений между административными органами, с одной стороны, и физическими и юридическими лицами с другой.
Эти отношения относятся к рассмотрению обращений лиц, адресованных государственным органам, органам местного самоуправления и их должностных лиц, принятию административного акта, обжалованию действий административных органов, исполнению административного акта, административным расходам, а также возмещению вреда, нанесенного административной процедурой.
К сожалению, данные процедуры не нашли развития ни в практической плоскости, ни в дальнейшем улучшении законодательного регулирования.
Исследования, проведенные в 2008 году, показали, что государственные органы почти не применяют данный закон на практике.
Тот факт, что этот закон государственными органами практически не применялся и, насколько известно, продолжает не применяться сегодня, объясняется его слишком многими декларативными формулировками, пробелами, многими отсылочными нормами и его неподходящей систематикой.
Главный недостаток тот, что в основе действующего закона не лежит четкого понимания о самой сути административной процедуры, о понятии административного акта, о его видах и т.д.
Отсутствие правоприменительной практики этого закона также связано с тем, что это, во-первых, как уже было отмечено, новый и, соответственно, малоизученный институт для Кыргызстана, во-вторых, существует, скажем, альтернатива этому закону в виде Закона КР «О порядке рассмотрения обращений граждан», который изложен более понятным языком, в отличие от закона об административных процедурах, и в-третьих, неосуществление мероприятий, направленных на применение административных процедур на практике (не были проведены никакие обучающие мероприятий, отсутствовала какая- либо медийная поддержка закона, которая помогла бы разъяснить его суть и предназначение и другие обстоятельства).
Закон об административных процедурах установил право гражданина защищать свои права, которые были нарушены административным актом, действием или бездействием административного органа или его должностного лица, в вышестоящем административном органе либо в суде.
И, на мой взгляд, присутствие в законе такой альтернативы также способствовало тому, что граждане выбирали более известный путь обжалования, а именно судебный порядок, что, в конечном счете, и повлияло на то, что административные органы по-прежнему не применяют на практике возможность рассмотрения таких жалоб граждан
с целью исправления своей ошибки и не используют возможность досудебного урегулирования возникших споров гражданина с административным органом.
Как уже было отмечено выше, впервые исследования в области правоприменительной практики Закона об административных процедурах были проведены в 2008 году.
В это же время была начата работа по подготовке дополнений и изменений в данный закон. Была создана отдельная рабочая группа, которая на протяжении двух лет вела эту работу. В результате был подготовлен проект закона о внесении изменений и дополнений в действующий закон об административных процедурах.
Однако этому законопроекту, в силу объективных причин не было суждено дойти до стен парламента.
Когда встал вопрос о необходимости продолжении этой работы, то было принято решение написать совершенно новый закон, который был бы максимально приближен к нашей действительности и действие которого следовало бы распространить на деятельность практически всех органов исполнительной власти, в особенности на таможенные и налоговые правоотношения.
Дело в том, что таможенные и налоговые органы в своей деятельности руководствуются своими процедурами, которые содержатся соответственно в Таможенном и Налоговом кодексах и которые не входят в сферу действия действующего закона об административных процедурах.
Кроме этого, данные кодексы в соответствии с законодательством КР о нормативных правовых актах имеют большую юридическую силу, чем обычные законы, к чему, собственно, всегда и апеллировали представители таможенных и налоговых служб, когда речь заходила о необходимости применения в их деятельности закона об административных процедурах.
И именно это обстоятельство было решающим фактором в вопросе о придании проекту нового закона статуса конституционного, что позволило бы распространить его действия в том числе на налоговые и таможенные правоотношения.
Возвращаясь непосредственно к теме доклада, отметим, что работа над проектом нового закона об административных процедурах была начата в 2011 году и в начале 2014 года проект конституционного закона была направлен в парламент, под эгидой одного из комитетов которого, кстати, и велась вся подготовительная работа.
Летом 2014 года, парламент Кыргызстана принял данный закон, но, к сожалению, на него было наложено вето главой государства.
Причина, по которой было наложено вето, вновь кроется в законодательстве о нормативных правовых актах, который содержит исчерпывающий перечень законов, которые могут быть наделены статусом конституционного, в который, как вы понимаете, закон об административных процедурах не входит.
Закон был возвращен в парламент, который, как нам стало известно, разработал законопроект о внесении изменений и дополнений в законодательство КР о нормативных правовых актах. Предполагается, что эти изменения позволят разрешить проблему, существование которой пока не позволило вступить в силу новому закону об административных процедурах.
Таким образом, мы надеемся, что в скором времени парламент примет решение и по вето Президента КР на конституционный закон об основах административной деятельности и административных процедурах.
И в заключение позвольте несколько слов сказать о том, чем же новый закон об административных процедурах принципиально отличается от действующего.
Во-первых, это введение обязательности досудебного порядка разрешения споров, связанных с ненадлежащим осуществлением административных функций и полномочий органами исполнительной власти, исполнительно-распорядительными органами местного самоуправления и их должностными лицами.
По нашему мнению, это должно стать одним из реальных механизмов, который поможет в практической реализации положений проекта закона и, все-таки будет способствовать тому, что административные органы руководствовались этим законом в своей повседневной деятельности.
Следующее, что заслуживает отдельного внимания — это основные принципы административной деятельности, точнее, некоторые из них, так как они достойны более пристального внимания как со стороны административных органов, так и со стороны обычных граждан.
Некоторые из этих принципов не известны нашему праву, но стоит отметить, что они являются самыми важными в процессе осуществления административными органами своих полномочий.
Позвольте лишь вкратце остановиться на некоторых из таких принципов.
Например, в конституционном законе говорится о таких принципах, как принцип презумпции достоверности; принцип соразмерности административной деятельности.
Принцип презумпции достоверности устанавливает, что представленные лицами данные и сведения о фактических обстоятельствах, рассматриваемые административными органами, считаются достоверными во всех случаях, пока административный орган не доказал обратного.
Другими словами, обязанность доказывания правомерности административного акта, действия или бездействия административного органа или его должностного лица возлагается на этот административный орган или конкретное должностное лицо.
И это является одним из самых значимых нововведений в законодательство об административной деятельности, поскольку гражданин, высказывая, скажем, претензию государству, ограничен в своих возможностях в противостоянии с ним, которое к тому же обладает огромными и материальными, и финансовыми и что не маловажно, человеческими ресурсами.
Более того, данный принцип является отражением упомянутой выше конституционной нормы и в этом случае государство, его органы, будучи призванными служить своему народу, не должны требовать от него подтверждения его подозрений в законности их актов и действий, а должны объяснить и доказать ему (народу), что их акты и действия являются правомерными и направлены для защиты интересов всего общества.
Другим принципом административной деятельности, который очень долго обсуждался в рабочей группе и которой также является новым в перечне основных принципов, — это принцип соразмерности административной деятельности.
Не ошибусь, если скажу, что данный принцип является новым для права Кыргызстана, поскольку даже в советском праве принцип соразмерности не был известен. Во всяком случае, в том смысле, в котором он используется сейчас в странах Европы, административное право в которых получило широкое развитие.
Сегодня принцип соразмерности считается одним из основных, на который ориентируются как национальные конституционные суды, так и международные суды, в частности, те суды, которые рассматривают дела по защите прав и основных политических прав человека.
Принцип соразмерности состоит из четырех элементов:
1) Во-первых, административная деятельность должна преследовать цели, установленные Конституцией и законами Кыргызской Республики, т.е. принимаемые государством (государственными органами) меры должны преследовать конституционную или законную цель, и они не должны быть произвольными.
Например, запрет на проведение мирного собрания, в том случае если некоторые участники начинают нарушать общественный порядок, преследует конституционную цель обеспечения защиты общественного порядка.
2) Во-вторых, принимаемые административными органами меры должны быть применимыми. Другими словами, применяемые административными органами меры должны действительно осуществить конституционную цель или, по крайней мере, немного приблизиться к ее достижению.
Так, запрет на проведение мирного собрания и его роспуск устраняет нарушение общественного порядка и тем самым достигается конституционная цель защиты общественного порядка.
3) В-третьих, предназначенные для преследования конституционной цели меры должны быть необходимыми, если административный орган не имеет в своем распоряжении других средств, с помощью которых можно достичь конституционной цели. Иначе говоря, административный орган должен выбрать и применить ту меру, которая позволит наиболее благоприятно обращаться с гражданами и не будет представлять собой грубое вмешательство в их конституционные права.
В качестве примера можно привести тот же случай с запретом мирного собрания. Мог ли административный орган применить более «мягкое» средство для защиты общественного порядка, чем его запрет? Очевидно, да, так как органы внутренних дел могли задержать непосредственных нарушителей общественного порядка и таким более «мягким» способом защитить общественный порядок и не нарушать при этом права других граждан на свободу мирного собрания. В этом смысле запрет на дальнейшее проведение мирного собрания не являлся необходимой мерой.
4) В-четвертых, мера, принимаемая административным органом, должна быть целесообразной и обоснованной, т.е. принятая административным органом мера в отношении конституционной или законной меры, которой она служит, должна быть соразмерной и выполнение выдвинутого требования приемлемо для гражданина как носителя конституционного или законного права.
Если вновь вернуться к примеру с запретом мирного собрания, то можно сказать, что запрет разрешенного (законного) мирного собрания только на том основании, что некоторые из участников мирногособрания стали нарушать общественный порядок, самым грубым
образом нарушает конституционное право на проведение мирного собрания. Запрет на проведение мирного собрания в этом случае является грубым и ненужным посягательством на основное право гражданина и ограничение этого права в отношении организаторов и других, мирных участников собрания является необоснованным.
И самое главное, что следует иметь в виду при применении данного принципа — это то, что он может быть применен только в том случае, когда у административного органа или должностного лица имеется возможность выбрать один из нескольких вариантов, прямо указанных в законодательстве, решений. В европейском праве такая возможность административных органов именуется «принятием решения по усмотрению».
Еще по теме Административные процедуры в Кыргызской Республике — этапы развития и основные принципы:
- Основные принципы административного процесса в проекте Административнопроцессуального кодекса Кыргызской Республики
- Развитие административного правосудия в Кыргызской Республике
- Развитие административного судопроизводства в Кыргызской Республике
- Основные этапы развития мирового рынка производных инструментов
- Основные этапы развития теории хеджирования и ценообразования финансовых опционов
- Некоторые вопросы реформирования административного правосудия в Кыргызской Республике
- Принципы административных процедур как необходимое условие эффективности государственного управления
- Совершенствование административных процедур как один из этапов дебюрократизации государственного аппарата в Республике Беларусь
- Административные процедуры, административное судопроизводство, административно-деликтное право: три основных направления модернизации российского законодательства
- Административное усмотрение и законодательство об административных процедурах: проблемы теории и судебной практики (сравнительно-правовой анализ)
- Законодательство об административном судопроизводстве в Республике Узбекистан
- Право административных процедур и административно-процессуальное право в государствах Центральной Азии — краткий обзор современного состояния
- Роль административной юстиции в развитии государственного управления
- Возникновение законодательства об административных процедурах, его кодификация, а также примеры из недавней судебной практики Германии
- Предварительная защита по административному иску по законодательству Российской Федерации: основные вопросы теоретической концепции и административного процессуального установления
- Развитие административной юстиции в Германии
- Принципы банковского надзора
- Влияние Конвенции о защите прав человека и основных свобод на судебную защиту в случае чрезмерно продолжительного (административно-) судебного разбирательства