<<
>>

Административные процедуры, административное судопроизводство, административно-деликтное право: три основных направления модернизации российского законодательства

Administrative procedures, administrative court proceedings, administrative tort law: three main directions of the modernisation of Russian legislation

Юрий Старилов,

доктор юридических наук, профессор, заслуженный деятель науки Российской Федерации, заведующий кафедрой административного и муниципального права юридического факультета ФГБОУ ВПО «Воронежский государственный университет», академик Евразийской академии административных наук (Россия)

Yuriy Starilov,

Dr.

in law, professor, honored scientist of the Russian Federation, Head of the department of administrative and municipal law of the Voronezh State University, academic at the Eurasian Academy of Administrative Sciences (Russia)

Аннотация: Рассматриваются проблемы современного развития российского административного и административно-процессуального права. При этом ана­лизируется модернизация трех главных сфер административно-правового ре­гулирования: административные процедуры, административное судопроизвод­ство и административно-деликтное право. Автор показывает юридическое зна­чение для судебной и административной практики принятого Государственной Думой в конце февраля 2015 г. Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации. Несмотря на завершившуюся дискуссию о необходимо­сти принятия специального федерального закона, устанавливающего порядок разрешения административных дел, возникающих из административных и иных публичных правоотношений, остаются проблемы, связанные как с содержанием административно-процессуальных норм данного Кодекса, так и с организацией преподавания в университетах учебного курса «Административное судопроиз­водство». Критически оценивается идея принятия на основе ныне действующе­го Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях двух

кодексов: Административного кодекса РФ и Административно-процессуального кодекса РФ.

Ключевые слова: административные процедуры, административное судопроиз­водство, Кодекс административного судопроизводства Российской Федерации, административно-деликтное право, административные правонарушения, адми­нистративная ответственность, производство по делам об административных правонарушениях.

Abstract: The article reviews the problem of modern development of Russian administrative law and administrative procedure law. Herewith it provides an analysis of the modernization of three main spheres of the regulatory framework of administrative law: administrative pro­cedures, administrative court proceedings and administrative tort law. The author presents the legal importance of the Code of administrative court proceedings of the Russian Federa­tion, adopted by the State Duma at the end of February 2015 for the judicial and administra­tive practice. Regardless of the finished discussion on the need to adopt a special federal law establishing the procedure for adjudicating administrative cases, arising out of administra­tive or other public legal relations, there are still problems related to both content of the ad­ministrative procedure norms of this Code and organisation of “Administrative court proceed­ings” training courses in the universities. The idea of adoption of the Administrative Code of the Russian Federation and the Administrative Court Procedure Code of the Russian Federa­tion is critically assessed, based on the currently effective Code of Administrative Violations of the Russian Federation

Key words: administrative procedures, administrative court proceedings, Code of Administra­tive Court Procedure of the Russian Federation, administrative tort law, administrative viola­tions, administrative liability, court proceedings on administrative violations.

Введение

Данную статью целесообразно начать с упоминания конституционно­правового положения о том, что в совместном ведении Российской Фе­дерации и ее субъектов находится административное и администра­тивно-процессуальное законодательство (подпункт «к» пункта 1 ст.

72 Конституции Российской Федерации). Действие данной конститу­ционно-правовой нормы в течение более чем двадцати лет требует ответа на вопросы об установлении ее конституционно-правового смысла, масштаба реализации этой нормы в российском законода­тельстве, обеспечении надлежащего государственного управления в стране и эффективности осуществления административного судо­производства. Важнейшим вопросом является также и установление приоритетов в развитии современного административного и админи­стративного процессуального права. Следовательно, как минимум, подлежат теоретико-правовому анализу такие крупнейшие сферы административно-правового регулирования, как административные процедуры, административное судопроизводство и административно­деликтное право (административная ответственность и производство по делам об административных правонарушениях).

I. Административные процедуры

Административные процедуры — неотъемлемая и постоянно присут­ствующая в современной административной системе правового госу­дарства область административно-правового регулирования, главная цель которого — установление принципов административных проце­дур, порядка принятия административных актов, обеспечения прав, свобод, законных интересов физических и юридических лиц, а так­же разрешения посредством надлежащих процедурных форм адми­нистративно-правовых споров. Административные процедуры в дан­ном смысле непременно нужно отграничивать от «административных процедур», являющихся частью сотен административных регламентов исполнения государственных функций и предоставления государствен­ных услуг. Сегодня можно констатировать отсутствие стратегии си­стемы нормотворчества в данной сфере государственного управления. При этом нет даже ясно сформулированной хотя бы в постановочном порядке законотворческой инициативы в области административных процедур. К сожалению, фактически по общему признанию, сотни ад­министративных регламентов не улучшили качество управленческой деятельности в стране; не уменьшены и масштабы административного

произвола и профессиональной некомпетентности государственных служащих.

По мнению Г. Грефа, высказанном им на последнем со­чинском инвестиционном форуме в сентябре 2014 г., сегодня главной проблемой является «дефицит идей и квалифицированного управле­ния». При этом он добавил, что для преодоления негативных явлений в экономике в России потребуются «очень серьезные усилия по пере­стройке большого количества систем управления»1.

Административные процедуры — реально существующие проце­дурные правовые нормы; они объединены в совокупность, которая может быть структурирована и систематизирована. Место для них подготовлено логикой развития административно-правового регули­рования и всей системой отрасли административного права; без них административное право, как правовая отрасль, очевидно, не может стать целостной и завершенной.

Необходимость правового установления отношений в области ад­министративных процедур обусловлена необходимостью урегулиро­вания правом взаимоотношений, складывающихся между органами государственной власти, с одной стороны, и многочисленными не­подчиненными субъектами: гражданами, организациями, с другой стороны. Эти отношения по своему характеру связаны не с привлече­нием названных субъектов к ответственности, а с реализацией прав и исполнением обязанностей граждан и организаций, а также совер­шением юридически значимых действий в отношении заявителей.

Законодатель включает административные процедуры в правовую систему и в структуру современного правового государства вообще, а в систему осуществления исполнительной власти в частности в свя­зи с необходимостью внесения в организацию и функционирование публичной власти надлежащего порядка, обеспечения соблюдения принципа законности, установления гарантий полезности, эффектив­ности и открытости административных действий.

Весьма интересен тезис о том, что к эффективному государству и надлежащему государственному управлению возможно прийти через закон «Об основах исполнительно-распорядительной деятельности»[267][268]. Однако и здесь целесообразно определиться с терминами; особенно

важно понять концепцию закона «Об основах исполнительно-распо­рядительной деятельности».

Административный регламент никогда не станет основой для института административных процедур, ибо административный регламент — это правовая оболочка порядка ис­полнения какой-либо государственной функции или предоставле­ния соответствующей государственной услуги. Предметы админи­стративных регламентов и административных процедур различны. В этом и заключается принципиальная разница. Корни такого разли­чия — в «незаслуженном» и необоснованном возвышении устаревших подходов к пониманию административного процесса и администра­тивных процедур (т.е. понимание административного процесса в ши­роком и узком смысле).

II. Административное судопроизводство

Восьмого марта 2015 г. Президент Российской Федерации подписал Федеральный закон «Кодекс административного судопроизводства Российской Федерации»[269][270] (далее — КАС РФ), который вступает в силу 15 сентября 2015 г. Таким образом, закончился долгий, трудный, на­полненный непримиримыми спорами, «борьбой» различных научных школ, ученых-представителей различных отраслей материального и процессуального права, противопоставленными научными позици­ями и одновременно результативными дискуссиями, период обсуж­дения идеи учреждения в стране административных судов и созда­ния полноценной системы административного судопроизводства, что и требовала с декабря 1993 г. конституционно-правовая норма о фор­мах реализации судебной власти в России (ст. 118 Конституции РФ). Самая простая констатация, которая постоянно находилась в центре обсуждения проблем создания административного судопроизводства в России — это необходимость практической реализации конституци­онно-правовой нормы, устанавливающей административное судопро­изводство как специальную форму реализации судебной власти в стране наряду с конституционным, гражданским и уголовным судопроизвод­ством. Таким образом, именно с этого и необходимо начать разговор о факте принятия КАС РФ: состоялось выполнение требований Кон­ституции РФ по практическому осуществлению правового положения относительно правосудия по административным делам.

Принятие КАС РФ не обошлось и без известного политического противостояния на завершающем этапе законодательной деятельно­сти в Государственной Думе по данному законопроекту.

Как извест­но, фракция КПРФ не принимала участия в голосовании по данному закону. Хотя, если посмотреть на программу Политической партии «Коммунистическая партия Российской Федерации», то можно уви­деть следующие лозунги: «восстановить ответственность власти», «повысить эффективность системы государственного управления», «принять самые решительные меры для подавления коррупции», «от­стаивание гражданских прав и свобод человека в Российской Феде­рации», «создать реально независимую судебную систему»[271] и прочие программные утверждения, которые весьма близки к основным за­дачам и функциям административного судопроизводства. Ведь очень часто, говоря по-простому о назначении КАС РФ, произносят следу­ющие слова: «Кодекс административного судопроизводства помо­жет бороться со злоупотреблениями чиновников, нарушениями прав и свобод человека и гражданина». Трудно сказать, чем было вызвано такое политическое поведение указанной фракции в Государствен­ной Думе по проекту Кодекса административного судопроизводства; однако оно явилось по политическому содержанию знаковым и фак­тически протестным.

Что же вышло в итоге многолетней дискуссии по проблемам адми­нистративных судов и административного судопроизводства? Адми­нистративных судов не учредили. Очевидно, что сторонникам идеи формирования в России системы специализированных администра­тивных судов не хватило ни аргументов, ни последовательности в от­стаивании данной идеи. Однако появилась новая административно­процессуальная форма, базирующаяся на главных элементах системы административного судопроизводства как специального порядка раз­решения судами общей юрисдикции административных дел (адми­нистративных и иных публично-правовых споров). Сложности совре­менного этапа в проведении судебной реформы, попытка полнейшей блокировки в реализации концепции «Административному судопро­изводству — самостоятельную, отдельную, специальную и не связанную иным законодательством полноценную административно-процессуаль­ную форму», как видно, усложнили законотворческий процесс, внесли в него сначала элементы забвения законопроекта (май 2013 г. — декабрь

2014 г.), а затем — фактор поспешности обсуждения текста законопро­екта и стремительного принятия закона.

Кстати, само принятие КАС РФ стало в известном смысле запозда­лым шагом в реформировании судебной системы страны. Как видно, кодификация административно-процессуальных норм была «отодви­нута» на задворки судебной реформы, хотя модернизация судебной власти с позиций принципов правовой государственности могла бы начинаться в 90-е годы прошлого столетия именно с учреждения ад­министративных судов и формирования системы административного судопроизводства. Однако на деле все оказалось по-другому: созда­вались арбитражные суды, развивалась система арбитражных судов, вводилась судебная арбитражно-процессуальная форма, появлялись иные новые элементы судебной системы и детализировались поряд­ки в системе правосудия.

В проводимых дискуссиях административное судопроизводство всегда являлось предметом обсуждения в контексте общей темати­ки административной юстиции. Было ясно, что административной юстиции необходимо процессуальное право. В каждой стране форми­рование соответствующей отрасли процессуального права проис­ходило по-разному, с учетом традиций правовой жизни и развития, исторических особенностей в государственно-правовом строитель­стве, специфики планирования и реализации многочисленных реформ и преобразований. Однако во многих странах сложились и некоторые закономерности в установлении судебного контроля над администра­тивными полномочиями должностных лиц, одна из которых включает в себя разработку специального закона об административном судо­производстве. До какого-то момента кодификацию процессуальных правовых норм в области административной юстиции Российской Федерации предлагалось проводить в «Административно-процессу­альном кодексе»[272]. Наряду с этим обсуждались идеи разработки и при­нятия ФКЗ «Об административном судопроизводстве»[273] или Кодекса Российской Федерации об административном судопроизводстве[274].

Были и иные концептуальные предложения по созданию российского административно-процессуального кодекса8. Несмотря на различные предложения по наименования административно-процессуального закона, фактически одинаковыми были представления о содержании и структуре данного законодательного акта.

Для осуществления административного правосудия нужен судья и суд, к подведомственности которого процессуальным законом отно­силось бы рассмотрение и разрешение соответствующих дел. В дан­ном случае — это административные дела (т.е. это не дела об админи­стративных правонарушениях). Развитие как научных представлений об административных делах, так и законодательных решений по дан­ному вопросу было в России противоречивым. Например, Основы за­конодательства Союза ССР и союзных республик о судоустройстве от 13 ноября 1989 г. возлагали рассмотрение дел об административных правонарушениях на судей по административному и исполнительному производству, состоящих при районных (городских) народных судах (ст.ст. 5, 18). В соответствии со ст. 4 ФКЗ «О судах общей юрисдикции в Российской Федерации» от 7 февраля 2011 г. судами общей юрисдик­ции должны рассматриваться все административные дела о защите нарушенных или оспариваемых прав, свобод и охраняемых законом интересов (за исключением дел, которые в соответствии с законода­тельством Российской Федерации рассматриваются другими судами). Наконец, к административным делам, которые теперь будут рассма­триваться и разрешаться Верховным судом РФ и судами общей юрис­дикции по правилам Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, относятся: 1) административные дела о защи­те нарушенных или оспариваемых прав, свобод и законных интере­сов граждан, прав и законных интересов организаций; 2) администра­тивные дела, возникающие из административных и иных публичных правоотношений и связанные с осуществлением судебного контроля за законностью и обоснованностью осуществления государственных или иных публичных полномочий (п. 1 ст. 1 Кодекса административ­ного судопроизводства РФ).

Догматика современного административного права непременно к числу основополагающих институтов этой отрасли права относит

2001 г.) / Отв. ред. В. И. Радченко. М.: Российская академия правосудия, 2001. С. 262. См.: Масленников М. Я. Российский административный процесс: перспективы ле­гитимации, централизации и систематизации. М.: Изд-во Современного гумани­тарного университета, 2009. С. 250-274.

и судебный контроль за деятельностью органов публичной власти и их должностных лиц. Административное судопроизводство, с точки зрения юридической догматики, демонстрирует и цементирует вну­тренние связи, взаимодействия, принципы, структуры внутри систе­мы административно-правового регулирования. Административное судопроизводство, с логических правовых позиций, учреждается для контроля, проверки, оценки и юридического измерения публичного управления (исполнение конституционно-правовой функции судеб­ной власти по отношению к исполнительной (административной) вла­сти). Нахождение административного судопроизводства, являющего­ся правом процессуальным, в структуре административного права означает внутреннюю взаимосвязь и взаимодействие судебной и ис­полнительной властей по реализации основных для каждой из них государственных функций. Отсюда становится более ясным и уточ­ненным понимание юридического значения административного судо­производства для остальных главных институтов административного права. Возрастает роль и практическое значение для государства и об­щества судебной практики по административным делам; на этой же основе актуализируется проблема развития административного за­конодательства, административного процессуального законодатель­ства, административного права в целом.

Как можно оценить факт принятия в России Кодекса администра­тивного судопроизводства? Какое влияние данный процессуальный закон может оказать на повышение качества самой российской госу­дарственности, на укрепление законности в системе исполнительной власти и в государственном аппарате, на дальнейшее развитие право­вой системы и на качество правовой защиты физических лиц и орга­низаций? Если отвечать на первый вопрос, то принятие КАС РФ стало грандиозным событием, которое войдет в историю российского зако­нотворчества в сфере разрешения судами административных дел, воз­никающих из административных и иных публичных правоотношений. Только с принятием данного закона появилась законченная система административно-процессуального регулирования отношений, свя­занных с оспариванием в суде решений, действий (бездействия) орга­нов публичной власти и их должностных лиц. Действующая с 1993 г. система судебной защиты от незаконных действий или решений, на­рушающих права и свободы граждан, частичное регламентирова­ние в ГПК РФ и АПК РФ порядков рассмотрения соответствующих дел, очевидно, не составляли безупречной системы, обеспечиваю­щей эффективную защиту прав, свобод, законных интересов граждан

и организаций. Главным образом, данную систему нельзя было счи­тать надлежащей с точки зрения единства предмета, логики взаимо­действия материальной и процессуальной правовой регламентации.

Принятие КАС РФ является весьма значимым и важным событием в развитии судебной системы страны, в улучшении правовой систе­мы России, расширении границ правовой государственности, приве­дении структуры правосудия в надлежащий порядок, соответствую­щий стандартам обеспечения прав, свобод, законных интересов фи­зических лиц и организаций.

Появление Кодекса административного судопроизводства — но­вый этап в развитии процессуального законодательства, устанавли­вающего правовые порядки в разрешении административных споров (дел, возникающих из административных и иных публичных правоот­ношений). Действие КАС РФ обеспечит дальнейшее развитие админи­стративно-процессуальной формы, основные контуры которой сегодня зафиксированы в данном процессуальном законе. КАС РФ — система процессуальных норм, принципов, правил, которые дают возможность для формирования новых научных представлений и теоретической модели административного процесса как судебного процесса.

Административное судопроизводство означает новый этап в раз­витии не только общего административного права, но и, конечно, ад­министративного процессуального права. Таким образом, специали­зированное процессуальное правовое регулирование (в отдельном процессуальном законе) судебного порядка разрешения администра­тивных и иных публичных споров состоялось. Теперь, если только вспомнить оставшиеся до настоящего времени нерешенными круп­ные административно-правовые проблемы, необходимо создавать административно-процедурное законодательство, устанавливающее порядок осуществления публичного управления, принятие админи­стративных актов (административные процедуры).

В обозримом будущем практика деятельности судов общей юрис­дикции будет способствовать развитию процедурного администра­тивного законодательства. Правда, здесь может появиться вопрос: почему же имеющийся (накопленный в течение многих лет) опыт ад­министративного судопроизводства в системе арбитражных судов (арбитражного судопроизводства) по делам, возникающим из адми­нистративных и иных публичных правоотношений, не привел к соз­данию в России законодательства об административных процедурах? Ответить на этот вопрос нелегко. Однако можно попытаться: очевидно, административное судопроизводство в арбитражных судах все-таки

не сильно связывалось (тем более в условиях старых представлений о назначении и сущности административного права) с необходимо­стью совершенствования других институтов административного пра­ва. Предполагалось, что суды общей юрисдикции наиболее приспосо­блены для решения задач «исправления» административных ошибок, борьбы с излишним бюрократизмом, незаконными действиями (без­действием) должностных лиц, государственных или муниципальных служащих. Таким образом, КАС РФ будет способствовать развитию фактически всех тесно взаимосвязанных друг с другом частей (ин­ститутов) административного права.

В проводимых в настоящее время дискуссиях о роли, значении, особенностях процессуальных норм КАС РФ постоянно задаваемым становится следующий вопрос: так как вместе с принятием КАС РФ не учреждены специализированные административные суды, то, зна­чит, и административное судопроизводство остается, в сущности, во многом похожим на гражданское и арбитражное правосудие?! Оче­видно, какая-то логика в данном суждении имеется. Однако ответить на этот вопрос лучше также постановкой вопроса: если бы в России все же были бы учреждены административные суды (вместе с при­нятием Кодекса административного судопроизводства), то можно ли представить появление мнений, в соответствии с которыми админи­стративное судопроизводство «отрывалось» бы от административ­ного права? Вряд ли. Осуществление административного судопро­изводства судами общей юрисдикции по установленным в специаль­ном процессуальном законе правилам создает надлежащую основу для разрешения административных дел, возникающих из публичных правоотношений. К числу постоянно задаваемых вопросов относится и следующий: способствует ли повышению эффективности судебной защиты субъективных публичных прав простая замена процессуаль­ных терминов: «иск» на «административный иск», «ответчик» на «адми­нистративный ответчик», «дела, возникающие из публичных правоот­ношений» на «административные дела» и прочие похожие «переиме­нования», содержащиеся в КАС РФ? Уверенно можно предположить, что терминологические нововведения сами по себе (в отрыве от кон­цепции административного процессуального законодательства и це­левого назначения специализированного правосудия) не могут мол­ниеносно изменить судебную практику или стремительно улучшить ее качество. Здесь дело в более глобальных явлениях и правовых от­ношениях: с принятием КАС РФ формируется новая административ­но-процессуальная форма, являющаяся надлежащей процессуальной

правовой основой для административной юстиции в стране; при этом формируется новая правовая культура как юристов-практиков, так и населения, граждан, иных субъектов права; приводится в соответ­ствие соотношение способов разрешения споров, возникающих в част­но- и публично-правовой сферах. Главным образом, изменился общий подход к содержательному структурированию судебной власти и са­мой судебной деятельности, позволяющий теперь констатировать со­ответствие отечественной модели судопроизводства традиционным принципам правового государства.

Наконец, принятие КАС РФ «заставляет» прекратить практику рас­ширения перечня дел, возникающих из публичных правоотношений, с автоматическим их отнесением к указанному «виду гражданского судопроизводства». Как никогда гражданское право не объединится (не сравнится, «не сольется») с административным правом, так и никог­да общие (единые, унифицированные, традиционные) характеристи­ки гражданского (или арбитражного) процесса не деформируют спец­ифику административного судопроизводства; ведь между ними, как известно, существенные различия, обусловленные предназначением и ролью в правовой системе и государственно-правовом строитель­стве. В настоящее время сложно понять аргумент, который приводится в обоснование нераздельности (или неделимости) гражданского и ад­министративного судопроизводства; говорят, что «так было всегда», т.е. всегда оспаривание нормативных или ненормативных (индивиду­альных) правовых актов, а также решений и действий (бездействия) органов публичного управления находилось в системе и структуре гражданского и арбитражного процессов. Во-первых, насколько аргу­ментированно и правильно было осуществлено такое установление? Во-вторых, даже если это и произошло на соответствующем этапе исторического развития правовой системы страны и судебная систе­ма вполне успешно функционировала долгие годы, то где основания сохранения такого процессуального правопорядка в кардинально из­менившихся условиях реализации новой административно-правовой политики, ядром которой стало обоснование необходимости принятия в России Кодекса административного судопроизводства? Ведь совер­шенные в прошлом ошибки или создание правовых институтов в эпо­ху доминирования не лучших правовых представлений о назначении судебной власти, о роли административного права, а также извест­ное пренебрежение к передовым стандартам государственно-право­вого строительства целесообразно осознавать и исправлять. Какое- то время, очевидно, можно «придерживаться» старых юридических

схем и правовых догм, не подвергавшихся сомнению на определенном историческом отрезке существования страны; однако в перспективе придется взамен старых нормативных конструкций выбирать необ­ходимые сегодня инновационные стандарты правовой жизни и пра­вовой культуры.

Сегодня наступает время подготовки комментариев КАС РФ, опу­бликования по результатам новейших исследований административ­но-процессуальной деятельности научных трудов, а также учебников и учебных пособий по курсу «Административное судопроизводство». Востребованными в ближайшее время станут и научные форумы, по­священные различным элементам и институтам КАС РФ. Теоретиче­ским исследованиям проблем административного судопроизводства (административного процесса), по понятным причинам, не могут по­мешать различные взгляды на природу административного правосу­дия, сложности понимания и назначения административно-процес­суальной деятельности, прямо противоположные подходы к режиму процессуально-правового регулирования. А вот для преподавания учебного курса «Административное судопроизводство» уже сегод­ня, сразу же после принятия КАС РФ, появились преграды, на первый взгляд, простые; но если посмотреть на настрой некоторой части уче­ных-процессуалистов, то эти вопросы становятся острыми, отягощен­ными потенциалом неразрешимости и одновременно желанием про­стоватой поспешности в их разрешении.

В этой связи весьма актуализируется вопрос о том, в каких учеб­никах и по какому учебному курсу будет создаваться теория адми­нистративного судопроизводства: в учебниках административно­правовой или гражданско-процессуальной принадлежности? Для меня является очевидным факт отнесения теории административного су­допроизводства к циклу административно-правовых учебных дис­циплин. Для повышения значимости данного вывода напомним, что, например, в Германии издаются учебники примерно с таким назва­нием «Общее административное право (с административно-процес­суальным правом)»9. При этом, конечно, германскими учеными — спе­циалистами в области административного судопроизводства издаются [275][276]

Часть IV. Тенденции законодательства на постсоветском пространстве учебники административно-процессуального права[277][278][279], которые ни при каких аргументациях не сравниваются с учебной литературой по граж­данскому процессуальному праву. Фактически невозможно «перепу­тать» местонахождение административного судопроизводства; здесь нужно еще раз вспомнить слова Председателя Конституционного Суда России В. Д. Зорькина, сказанные им на VIII Всероссийском съезде су­дей: «создание административного судопроизводства и администра­тивно-процессуального кодекса - требование Конституции. Необходи­мо, наконец, принять принципиальное решение о создании в России полноценного административного судопроизводства»11; при этом ад­министративное судопроизводство необходимо предметно отграни­чивать от гражданского.

Одной из самых важных (как видно, трудноразрешимых), возник­ших после принятия КАС РФ, проблем является противоречивый под­ход к отнесению для практического преподавания учебного курса «Ад­министративное судопроизводство» к одной из двух кафедр — админи­стративного права и процесса или гражданского процессуального права. Здесь уместно рассказать одну историю. На одной из недавно прове­денных в России (март 2015 г.)12 научных конференций, посвященных проблемам современного административного процесса, разумеется, дебатировались и вопросы, связанные с КАС РФ. Представители «ши­рокого» понимания административного процесса, согласившись с тем, что само по себе принятие КАС РФ внесло определенную ясность в по­нимание административного процесса и его внутреннюю структуру, с нескрываемой радостью сделали заявление о том, что сторонникам идеи судебного административного процесса теперь предстоит боль­шая работа по доказыванию специалистам в области гражданского процесса необходимости и возможности отнесения учебного курса «Административное судопроизводство (административный процесс)» к кафедре с названием «Кафедра административного права и процес­са». Думается, аргументация ответа на поставленный вопрос может осуществляться с использованием доводов, выдвигаемых учеными на протяжении последних 15 лет с целью обоснования необходимости

принятия КАС РФ. Удивительно, но все усилия по созданию специаль­ного административного процессуального законодательства, направ­ленные на обоснование особой административно-процессуальной формы и закончившиеся принятием КАС, оказывается, могут расце­ниваться как какие-то технические и ничего не значащие для прак­тики учебного процесса нововведения?! Как будто бы с принятием КАС РФ «усилился» гражданский и арбитражный процесс, и при этом административное право не получило никакого значимого результа­та и факторов мощного развития. И это при том, что действуют две важнейшие конституционно-правовые нормы об административном судопроизводстве как особой форме осуществления судебной власти и об административном процессуальном законодательстве, главней­шей формой которого и является административное правосудие.

На форумах представителей науки гражданского процессуально­го права последнего времени (2014-2015 годы) в деталях обсуждается проблема единого Кодекса гражданского судопроизводства[280]. Разрабо­танная еще до принятия в феврале 2015 г. Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации концепция единого Граждан­ского процессуального кодекса Российской Федерации исключает необхо­димость принятия Кодекса административного судопроизводства[281]; предлагалось взять за основу нормы двух действующих процессу­альных кодексов (ГПК РФ и двух глав АПК РФ). Такой подход должен дополняться, по мнению авторов данной концепции, устранением

пробелов и противоречий, выявленных в судебной практике по делам, возникающим из публичных правоотношений, производство по кото­рым относится концепцией к виду гражданского судопроизводства[282]. Ученые уверенно полагают, что «будущий кодекс гражданского судо­производства станет достойным преемником нынешних ГПК РФ и АПК РФ»[283]. При этом, как может показаться, ученые, иногда обоснованно критиковавшие отдельные положения проекта КАС РФ, вовсе не от­рицают необходимость существования и действия Кодекса админи­стративного судопроизводства Российской Федерации.

Как следствие, возникнет также и вопрос о полноте преподавания учебного курса «Административное судопроизводство»: в каком объ­еме; для всех студентов бакалавриата или только на соответствую­щих специализациях? Предстоит разработка магистерских программ, связанных с необходимостью установления главных направлений как научного познания административного правосудия, так и судебной практики по административным делам. По моему мнению, как и все известные учебные курсы процессуального права (например, граждан­ский или уголовный процесс), административный процесс (админи­стративное судопроизводство) целесообразно в базовом образовании бакалавриата преподавать всем студентам, а в магистратуре осущест­влять образовательную деятельность по магистерским программам познания наиболее важных и востребованных практикой проблем.

III. Административно-деликтное право

В 2014 г. появилась и стала получать распространение идея о модер­низации российского законодательства об административных правона­рушениях[284]. Причем предложения авторов данной реформы сводятся не просто к каким-то конкретным улучшениям действующего Ко­декса РФ об административных правонарушениях, а к разработке и принятию фактически нового кодекса или даже двух кодексов,

регламентирующих материальные и процессуальные отношения в об­ласти установления и применения административной ответственности.

Научные дискуссии по актуальным вопросам реформирования со­временного законодательства или правоприменения улучшают твор­ческую атмосферу и должны быть направлены всегда на достижение полезных результатов. Поэтому сами по себе предложения авторов новых дискуссий всегда находят поддержку в научной среде и только приветствуются. Без рекомендаций и обоснований ученых-юристов, очевидно, и практика законотворчества будет в какой-мере мере не­полноценной по содержанию и недемократичной по форме. В данном случае, когда речь идет о принятии нового кодекса (или новых кодек­сов) об административных правонарушениях, возникает сразу же множество вопросов о целесообразности проведения реформы ад­министративно-деликтного законодательства и аргументированно­сти главных идей, положенных в основу такого законотворческого процесса. Основные вопросы: пришло ли время для таких правовых инноваций, для глобальных обобщений в области законодательства об административных правонарушениях? И в каких материально-про­цессуальных юридических формах целесообразно развивать данный вид законодательства? А может быть, целесообразно дождаться на­ступления реальных предпосылок для проведения указанных реформ административного деликтного законодательства?

Законодательство об административных правонарушениях, форми­руясь и стремительно развиваясь в течение последних пятидесяти лет, превратилось в одну из важнейших сфер российского законодатель­ства. Здесь, правда, нужно отметить, что, к сожалению, Конституция РФ вообще не упоминает данный вид российского законодательства и не «привязывает» его ни к одной из упоминаемых в тексте Консти­туции РФ отраслей законодательства. Однако юристы, как правило, связывают его с «административным» и «административно-процессу­альным» законодательством (пп. «к» п. 1 ст. 72 Конституции РФ). Хотя, как теперь становится понятным, и данный подход необходимо обо­сновывать, разъяснять, комментировать. Но, тем не менее, теорию такого соотношения законодательства об административных право­нарушениях и административного законодательства целесообразно еще создавать и развивать.

Как известно, первая кодификация законодательства об админи­стративных правонарушениях производилась в 80-е годы прошлого столетия под непосредственным влиянием научных трудов советских

ученых-административистов[285]. Результатом той советской реформы административно-деликтного права стали Основы законодательства Союза ССР и союзных республик об административных правонаруше­ниях (1980 г.), которые положили начало принятию союзными респу­бликами кодексов об административных правонарушениях. В 1984 г. в РСФСР был принят Кодекс РСФСР об административных правона- рушениях[286]. Таким образом, понятны причины той кодификации за­конодательства об административных правонарушениях, главная из которых — необходимость принятия единого законодательного акта об административной ответственности за совершаемые адми­нистративные правонарушения.

Второй кодификацией законодательства об административных правонарушениях, несомненно, базирующейся на предыдущей, яв­ляется принятие в конце 2001 г. Кодекса РФ об административных правонарушениях. И, конечно, за последние 13 лет действия данно­го кодекса в его тексте произошли колоссальные изменения; кодекс наполнялся новыми пунктами, подпунктами, статьями, главами. Он «преображался», но при этом приобретал более современную форму и содержание в связи с вносимыми в него изменениями и дополнени­ями[287]. Кодификация законодательства об административных правона­

рушениях 2001 г. стала также объяснимой и понятной, ибо советский кодекс об административных правонарушениях, хотя и изменившийся после принятия в 1993 г. Конституции Российской Федерации, все же нуждался в коренном пересмотре и обновлении.

Авторитетные исследователи современных проблем развития за­конодательства об административных правонарушениях, как видно из их недавно опубликованных научных трудов, с осторожностью от­носятся к идее модернизации данной отрасли российского законода­тельства. Например, Н. Г. Салищева пишет, что уже началась «плано­мерная работа по совершенствованию норм всех разделов КоАП РФ» и выражает надежду, что «в новой редакции КоАП РФ найдут отраже­ние достижения науки и положительный опыт деятельности право­применительных органов в области развития института администра­тивной ответственности»[288]. М. С. Студеникина подчеркивает необхо­димость выработки единой концепции модернизации КоАП РФ; при этом она отмечает, что «и выявленные пробелы КоАП РФ, и многочис­ленные внесенные в него поправки требуют всестороннего анализа с учетом накопившейся практики применения самого Кодекса и име­ющихся теоретических разработок по проблемам административной ответственности»[289].

В специальной литературе появились статьи, в которых рассматри­ваются вопросы изменения или даже реформирования КоАП РФ[290]. Ос­новной тезис (и одновременно аргумент) заключается в следующем: «К 2014 году стало ясно, что требуется разработка нового законода­тельства об административной ответственности, причем состоящего по крайней мере из двух кодексов — кодекса, содержащего материаль­ные нормы, и кодекса, в котором были бы собраны нормы процессу­ального характера»[291]. Возникает вопрос: какие же главные предло­жения озвучены сегодня с целью модернизации КоАП РФ? Главная

идея — это принятие вместо действующего сегодня в России Кодекса РФ об административных правонарушениях двух новых кодексов: Ад­министративного кодекса Российской Федерации и Административно­процессуального кодекса Российской Федерации. Как предлагается, в Ад­министративный кодекс РФ нужно включить следующие положения: 1) общие положения; 2) административные правонарушения и адми­нистративная ответственность; 3) административное взыскание; 4) применение административного взыскания[292].

Не вникая в содержание предлагаемой общей части проекта Адми­нистративного кодекса РФ, тем не менее, при сравнении очевидны па­раллели с ныне принятым структурным делением общей части КоАП РФ; правда, имеются некоторые терминологические изменения (на­пример, вместо нынешних административных наказаний предлагается понятие «административные взыскания»). Главная проблема здесь — отсутствие глубокого объяснения предложения: почему данный закон должен называться Административным кодексом Российской Федерации. Конечно, какие-то объяснения данного предложения у авторов идеи разработки новых кодексов имеются: а)«гипертрофированно росло количество норм особенной части КоАП РФ, особенно норм наказа- тельного характера»; б)«в отдельных случаях применение штрафных санкций для юридических лиц было так велико, что попросту приво­дило к их банкротству»; в) в КоАП «практически отсутствовали сти­мулирующие, поощрительные и профилактические нормы»[293]. Если посмотреть на указанные причины принятия нового КоАП (или даже новых двух законодательных актов, действующих в сфере применения административной ответственности), то, с моей точки зрения, вряд ли они содержат потенциал, использование которого могло бы объяс­нить необходимость такой модернизации действующего ныне КоАП.

Теперь вернемся к указанным трем аргументам: во-первых, появ­ление новых норм Особенной части КоАП РФ связано с изменением общего российского законодательства, т.е. внесение изменений и до­полнений в КоАП — это необходимое следствие изменений других федеральных законов (или принятие вообще новых законодательных актов), устанавливающих соответствующие порядки в тех или иных правоотношениях, охранять которые призваны при помощи админи­стративно-деликтного законодательства. Кстати, аналогичные (по сво­ей правовой природе и юридическому масштабу действия) изменения

постоянно вносятся и в Уголовный кодекс РФ. Однако данный факт ведь не считается причиной для принятия нового Уголовного кодекса России. Во-вторых, пока не известны данные об банкротствах юри­дических лиц из-за «строгости» административных наказаний, при­меняемых к ним административными органами и судьями. Кем под­считан вред экономике, причиненный юридическим лицам адресо­ванными им административными наказаниями? Наконец, в-третьих, КоАП не является собранием правил, которые призваны создавать условия для стимулирования, поощрения и профилактики, что бы ни понималось под так называемыми стимулирующими, поощри­тельными и профилактическими нормами в КоАП РФ. Трудно вообще представить, что в новых кодексах (взамен действующего КоАП) бу­дет, в первую очередь, установлен приоритет стимулирующих и по­ощрительных правовых норм, если учитывать основное назначение института административной ответственности. Да и справедливости ради, следует отметить, что необходимый стимулирующе-профилак- тический потенциал юридического действия КоАП РФ все же гаран­тируется и сегодня (если обратить внимание на нормы, содержащие­ся в Общей части КоАП).

Другие авторы — тоже разработчики проекта нового законодатель­ства об административной ответственности — предлагают разделить (по аналогии с действующими Уголовным кодексом РФ и Уголовно­процессуальным кодексом РФ) Кодекс РФ об административных пра­вонарушениях на два самостоятельных кодекса: Административный кодекс Российской Федерации и Административно-процессуальный кодекс Российской Федерации[294]. При этом аргументами такого ре­формирования КоАП РФ выдвигаются следующие: 1) в соответствии с Конституцией РФ в совместном ведении Российской Федерации и субъектов РФ находятся два самостоятельных вида законодатель­ства: административное и административно-процессуальное; 2) вы­деление двух названных видов законодательства предполагает фор­мально-юридическое обособление административно-материальных и административно-процессуальных норм в рамках соответствующих отдельных законодательных актов; 3) соответственно, подлежат фор­мально-юридическому разграничению законодательство, содержащее административно-материальные нормы, предусматривающие админи­стративную ответственность за административные правонарушения, и законодательство, содержащее административно-процессуальные

нормы, регламентирующие порядок (процедуру) рассмотрения дел о привлечении к административной ответственности).

Таким образом, необходимость реформы КоАП России аргумен­тируется ссылкой на конституционно-правовую норму об «админи­стративном законодательстве и административно-процессуальном законодательстве». Дескать, поэтому нужно разрабатывать «админи­стративно-процессуальный кодекс». Следует сказать, что это пред­ложение является самым простым из всех возможных инициатив, направленных на модернизацию законодательства об администра­тивных правонарушениях. А в кругу профессионалов-юристов оно высказывалось и обсуждалось уже не одно десятилетие. Однако в ус­ловиях, к сожалению, господствующей в настоящее время неясности административно-процессуальной терминологии (административный процесс, административное судопроизводство, административно­процессуальное законодательство) вряд ли целесообразно аргумен­тировать изменение КоАП наличием в тексте российской Конститу­ции конституционно-правовой нормы об «административно-процес­суальном законодательстве».

Но что это такое — административно-процессуальное законода­тельство: часть КоАП РФ о производстве по делам об администра­тивных правонарушениях, административные процедуры (порядок принятия административных правовых актов) или административное судопроизводство? Может достаточно простым показаться следую­щий вопрос: является ли производство по делам об административ­ных правонарушениях административно-процессуальным законода­тельством? Или, может быть, вначале целесообразно внести в текст Конституции РФ дополнение, связанное с необходимостью правового установления терминов «административное правонарушение», «адми­нистративная ответственность», «производство по делам об админи­стративных правонарушениях»? Также придется отвечать и на вопрос: является ли рассмотрение судьями дел об административных право­нарушениях административным судопроизводством? В каком поряд­ке происходит рассмотрение дела об административном правонару­шении? В порядке административного судопроизводства или произ­водства по делам об административных правонарушениях? С моей точки зрения, именно в порядке производства по делам об админи­стративных правонарушениях, т.е., очевидно, что это тоже админи­стративное правосудие, хотя и с преимущественным преобладани­ем деликтосодержащих (т.е. похожих на уголовно-процессуальную форму) процессуальных компонентов и именно поэтому кардинально

отличающегося от административного судопроизводства по делам, возникающим из публичных правоотношений. Следует отметить, что учеными сформирована современная позиция, согласно кото­рой производство по делам об административных правонарушениях представляет собой «систему процессуальных норм, устанавливаю­щих порядки привлечения к административной ответственности»[295].

Однако вначале рассматриваемые понятия целесообразно законо­дательно предусмотреть в Конституции РФ. Думается, что ч. 2 ст. 118 Конституции (где речь идет о конституционном, гражданском, адми­нистративном и уголовном судопроизводстве) может быть дополнена словами «производства по делам об административных правонаруше­ниях»; таким образом, указанной статьей определяется, что судебная власть в России осуществляется также и посредством производства по делам об административных правонарушениях. Ведь именно таким образом на практике и происходит реализация функций судебной власти. Тогда все становится «на свои места»; появляется ясность, что судьи рассматривают дела об административных правонарушениях, и это является одной из форм осуществления правосудия. Таким об­разом, производство по делам об административных правонарушени­ях есть процессуальная форма осуществления судебной власти. Далее, стало бы логичным установление в соответствующем пункте ст. 72 Конституции РФ (где определяется совместное ведение Российской Федерации и ее субъектов) термина «законодательство об администра­тивных правонарушениях». Как можно уверенно предположить, тогда появится известный порядок в конституционно-правовых терминах, относящихся непосредственно к административному, администра­тивно-процессуальному законодательству и административно-де­ликтному законодательству.

В ФКЗ «О судах общей юрисдикции Российской Федерации» и ФКЗ «О Верховном Суде Российской Федерации» появились термины «адми­нистративные дела» и «судебные коллегии по административным делам». Однако в полноценном виде, с правовой точки зрения, не установлено содержание этих терминов и институтов. На практике в судах общей юрисдикции предприняты меры по созданию административных кол­легий еще весной 2013 г. Очевидно, к числу «административных дел»

нужно относить дела, возникающие из публичных правоотношений, а не дела об административных правонарушениях.

Попутно здесь возникает и вопрос, который пока не принято зада­вать применительно к административно-правовой тематике, но когда- нибудь он будет поставлен и специалистам придется давать на него развернутый ответ: относится ли законодательство об администра­тивных правонарушениях к административному законодательству (и, следовательно, к административно-процессуальному законодатель­ству) и является ли данный институт важнейшей частью современного российского административного права? Общеизвестно, что админи­стративное право — это право, устанавливающее в многочисленных юридических институтах, принципах и нормах порядки (администра­тивные процедуры) по организации и осуществлению исполнительной власти, публичного управления (государственного и муниципального управления), систему и структуру исполнительных органов государ­ственной власти, государственной службы.

В современных условиях развития научных представлений о на­значении, системе и роли административного права в процессе юри­дической регламентации публичного управления постепенно склады­вается твердое убеждение, что для института административной от­ветственности нет места в системе общей части административного права; т.е., другими словами, отсутствует целесообразность включе­ния норм об административных правонарушениях, административ­ной ответственности и производстве по делам об административных правонарушениях в систему современного административного пра­ва. Может быть, в будущем по-новому структурированная Особенная часть административного права и станет включать данный вид зако­нодательства (административно-деликтное) в свою систему (наряду, например, с полицейским правом). В этой сфере правового регулиро­вания, очевидно, ожидаются кардинальные структурные изменения.

Если рассматривать законодательство об административной ответ­ственности[296] с «перспективных» позиций (т.е. с точки зрения по-новому понимаемого механизма административно-правового регулирования,

направленного прежде всего на создание юридической системы пози­тивного публичного управления и административно-судебной защи­ты прав и свобод человека и гражданина, законных интересов органи­заций), то получается, что административная ответственность — это важнейший правовой институт, но не относящийся непосредственно к административному праву; нынешнее его положение (причем, пока доминирующее) в системе административного права — следствие по­лицейско-правовой природы административного права и влияния са­мой «идеологии» полицейского права на становление и развитие адми­нистративного права в период XIX-XX вв.[297]. Как бы парадоксально это ни показалось сейчас, но, наверное, в будущем система и структура административного права станет другой, и без включения в нее ад­министративно-деликтного права. А где же тогда место администра­тивной деликтологии? Она станет самостоятельной отраслью россий­ского права и будет развиваться в зависимости от своих отраслевых потребностей и в рамках отраслевых институтов. Несомненно, адми­нистративная деликтология (административная ответственность, ад­министративное правонарушение, производство по делам об адми­нистративных правонарушениях) будет стремительно развиваться, и время покажет, в каких процессуальных формах и кодификациях она окончательно состоится в Российской Федерации.

В новейшей специальной литературе указывается на множество недостатков и противоречий законодательства об административных правонарушениях; при этом авторы справедливо приходят к конста­тации образовавшихся системных проблем законодательства об ад­министративных правонарушениях[298]. С. Д. Князев подчеркивает необ­ходимость «системной ревизии» (вместо проводимой до настоящего времени точечной (фрагментарной) оптимизации законодательства об административных правонарушениях) КоАП РФ, которая, несмо­тря на более затратный характер механизма проводимых преобразо­ваний в указанной сфере правоотношений, позволит решить задачу «приведения административного законодательства в соответствие

с конституционными стандартами»[299]. Причем, по мнению автора, ре­формированию должны подвергаться как материально-правовые ос­новы административной ответственности, так и процессуальные от­ношения, связанные с реализацией производства по делам об адми­нистративных правонарушениях. В. В. Денисенко весьма интересно описывает процесс возникновения так называемых «выпадающих кон­струкций» КоАП РФ, являющихся следствием изъянов как законода­тельной мысли, так и законодательной техники[300].

Ученые пытаются разобраться с накопившимися проблемами в за­конодательстве об административных правонарушениях, указывая на сложнейшую ситуацию в сфере административно-деликтного пра­воприменения в России. В качестве итогового делается следующий вывод: «Учитывая, что состояние дел в законодательстве об админи­стративных правонарушениях далеко от благополучия, потенциаль­ная возможность совершенствования в данной сфере на сегодняш­ний день приобретает характер насущной и острой необходимости»[301]. По мнению Е. В. Тарибо, анализ практики Конституционного Суда РФ по делам о проверке норм КоАП РФ позволяет сделать следующие выводы: а)«курс на усиление административной ответственности выявил несбалансированность решений, принимаемых законодате­лем: репрессивные меры оказались не обеспечены необходимыми компенсаторными механизмами»; б)«обнаружилось, что имеющие­ся в КоАП правовые средства, призванные обеспечивать соблюде­ние принципов соразмерности и индивидуализации наказания, либо недостаточны (институт рассрочки штрафа), либо работают неудов­летворительно (институт малозначительности). При этом другие ме­ханизмы сознательно устранены из КоАП (институт «ниже низшего», более глубокая дифференциация штрафа либо его замена альтерна­тивным наказанием в виде предупреждения)»[302]. Упомянутая проблема

индивидуализации наказания[303] и закрепления ее как принципа явля­ется в теории административно-деликтного права одной из основных, а проблемы ее нормативного установления и практика реализации данного института часто используются как обоснование необходи­мости кардинального изменения КоАП РФ.

Выявленные правоприменительной практикой противоречия в КоАП РФ, сложности его применения в отдельных случаях, отсут­ствие ясных и детальных процедурных правил в производстве по де­лам об административных правонарушениях, внесение в текст КоАП так называемых «конкретно-ориентированных» изменений и допол­нений (без учета из взаимозависимости с другими институтами адми­нистративной ответственности), масштабность и быстрота появления в КоАП нововведений создает у правоприменителей ощущение нали­чия в КоАП каких-то неразрешимых проблем и противоречий, кото­рые якобы изначально (в момент его принятия) присущи данному Ко- дексу[304]. Думается, что это преждевременный вывод, который вряд ли возможно положить основу в предлагаемой модернизации КоАП РФ путем принятия двух новых кодексов. Может получиться, что при та­ком подходе внутренних противоречий и неразрешимых нормативных коллизий станет еще больше; тем самым усилится опасность пониже­ния эффективности административно-деликтного правоприменения.

Однако достаточно реальной перспективой развития законодатель­ства об административных правонарушениях, думается, может стать следующая: установление административной ответственности долж­но происходить только в федеральном законе (КоАП РФ), т.е. целесоо­бразно, с моей точки зрения, исключить саму возможность принятия законов субъектов РФ об административных правонарушениях. Дан­ное предложение, несомненно, найдет сегодня множество критических

возражений. Сразу возникнет аргумент о том, что административная ответственность за нарушения законодательства (норм, правил) субъ­ектов Российской Федерации не может быть установлена федераль­ным законом, что нужно учитывать региональные особенности в уста­новлении административной ответственности и пр. Не пытаясь дис­кутировать по данному вопросу, нужно заметить, что на самом деле сегодня можно обнаружить очень мало реальных аргументов в пользу ныне действующего порядка установления административной ответ­ственности и разграничения предметов ведения и полномочий в обла­сти законодательства об административных правонарушениях между Российской Федерацией и ее субъектами. Такой взгляд соответствует тенденции усиления централизации в правовой политике и в практике законотворчества в Российской Федерации. Особенно это становится понятно, когда анализируется содержание административной ответ­ственности и при этом констатируется большая содержательная по­хожесть административных наказаний на уголовно-правовые санкции (установление которых, кстати, производится только федеральным за­коном). Реализация этого предложения, конечно, потребует изменения соответствующих норм Конституции РФ, а именно конституционно­правовых положений о совместном ведении Российской Федерации и её субъектов в области административного и административного процессуального законодательства. Как было уже замечено, без из­менения данных конституционно-правовых норм вряд ли возможно реализовать идею об установлении административной ответствен­ности только в федеральном законе. Хотя в специальной литературе отстаивается и мнение об «очевидных преимуществах кодификации» в области административной ответственности; при этом отмечается, что «современная трансформация законодательства в области адми­нистративной ответственности должна ... максимально учитывать интересы субъектов Федерации в данной сфере, в т.ч. путем широ­кого применения принципа «децентрализации» административной ответственности»[305].

В качестве основного вывода можно сделать следующий: законо­дательство об административных правонарушениях (главным обра­зом, КоАП РФ) имеет недостатки и противоречия; оно постоянно на­ходится в развитии; обновлению подвергаются не только Общая часть

КоАП, но и иные его разделы. Однако указанные констатации вряд ли нужно сегодня класть в основу идеи кардинального обновления КоАП РФ с разделением его на два федеральных закона (Административный кодекс РФ и Административно-процессуальный кодекс РФ). Как было отмечено, неясность современной административно-процессуальной терминологии, дискуссионность вопроса о необходимости принятия в будущем Кодекса административного судопроизводства РФ, отсут­ствие четких конституционно-правовых основ административно-де­ликтного законодательства не позволяют, с моей точки зрения, сегод­ня проводить предлагаемые реформы. Главные проблемы КоАП РФ и сложности его применения возможно сегодня решать путем обыч­ного новеллирования текста закона, не ломая его структуры и не раз­деляя на два законодательных акта. В будущем, когда окажутся ре­шенными поставленные в данной статье вопросы, а развитие общей, особенной и «процессуальной» частей КоАП достигнет сбалансиро­ванного юридического содержания и станет ясным, что дальнейшее соединение указанных частей в одном законе является неоправдан­ным, может стать востребованной идея о разделении КоАП на два за­конодательных акта. Однако может получить развитие и абсолютно другая идея, а именно придание административным правонарушени­ям «мелко-уголовных» характеристик и значений. Тогда не исключена перспектива появления реальных условий для коренного пересмотра назначения норм и самого предназначения административно-деликт­ного права; формируются предпосылки для осмысления норм КоАП об административных правонарушениях с позиций «непреступных деяний». Именно тогда станет очевидной большая близость законо­дательства об административной ответственности с уголовным пра­вом по сравнению с правом административным; именно тогда может наступить время разработки нового федерального закона — Админи­стративно-деликтного кодекса[306] (или Кодекса о наказаниях за наруше­ния установленных порядков, или Кодекса непреступной деликтоло- гии). Как видно, сегодня сложно даже придумать название для такого

законодательного акта, да вряд ли указанные названия можно при­знать в полной мере правильными и понятными. Но все эти возможные пути развития законодательства об административной ответствен­ности — пока лишь в известном смысле спекуляции.

Вывод

Завершая обзор современного развития трех основных сфер админи­стративно-правового регулирования — административных процедур, административного судопроизводства и административно-деликт­ного права, необходимо сделать акцент на том факте, что законода­тельство, устанавливающее порядки в области административного судопроизводства и административной деликтологии, систематизи­ровано в двух соответствующих кодексах — КАС РФ и КоАП РФ, что, несомненно, весьма позитивно воздействует на практику рассмотре­ния административных дел и дел об административных правонаруше­ниях. И только административные процедуры все еще ожидают внима­ния российского законодателя, который, к сожалению, до настоящего времени не предпринял попытки разработать закон «Об администра­тивных процедурах» и не осознал, очевидно, ответственности за от­рицательные характеристики при осуществлении исполнительными органами и должностными лицами публичного управления, за ча­сто совершаемые государственными служащими административные ошибки, за возникающие перед гражданами и организациями адми­нистративные барьеры, преодолеть которые невозможно без надле­жащих административных процедур.

Как известно, указанные области административного права (как материального, так и процессуального) могут существовать и разви­ваться в отдельности друг от друга. Однако системность и одновремен­но масштабность административно-правовой регламентации отноше­ний в области публичного управления «связывают» эти крупнейшие правовые образования, определяя, в сущности, их взаимодействие (где более тесное, а в какой-то мере и фрагментарное) и даже в некоторых аспектах их одновременное реформирование. Последнее обстоятель­ство характерно, главным образом, для административных процедур и административного судопроизводства. Административно-деликтное право может совершенствоваться и находить иные формы своего раз­вития вне тесной взаимозависимости с административными проце­дурами и административным судопроизводством. Основным тезисом является указание на то, что российский законодатель, к сожалению,

оставил за пределами своей реальной активности и внимания инсти­тут административных процедур, очевидно, полагая, что достигнутый в сфере публичного управления уровень административно-правовой регламентации отвечает современным потребностям с точки зрения правового качества исполнения государственных функций, предостав­ления государственных услуг, обеспечения прав, свобод и законных интересов физических лиц и организаций. Конечно, здесь имеется в виду глобальное установление в сфере организации и функциониро­вания исполнительных органов государственной власти режима дей­ствия административных регламентов исполнения государственных функций и предоставления государственных услуг. Однако без плани­рования дальнейших шагов российского законодателя в направлении принятия федерального закона «Об административных процедурах» можно уверенно высказать сомнение в том, что система администра­тивного права России будет в полной мере отвечать заложенным Кон­ституцией Российской Федерации принципам правового государства, надлежащего публичного управления, гарантирования прав, свобод, законных интересов для граждан и организаций.

Несмотря на то, что научная деятельность — это чрезвычайно сво­бодная и творческая деятельность ученых, как можно предположить, в некоторых случаях допустимо так называемое «принудительное» торможение, «остановка» тех или иных дискуссий, задачей которых была выработка общих рекомендаций и одного общего решения по об­суждаемым вопросам. Как видно сегодня в дискуссии о понимании административного процесса, административной юстиции и адми­нистративного судопроизводства, к сожалению, сложилась ситуа­ция, когда она уже «вредит» процессу выработки реально значимого решения. Поэтому законодатель может и обязан прекратить затянув­шуюся и, с нашей точки зрения, уже ставшей бессмысленной полеми­ку, которая «топчется на одном и том же месте» без ясных перспектив выхода из творческого «тупика». Иначе говоря, законодатель, опреде­лив в новых законах («Об административных процедурах» и Кодексе административного судопроизводства Российской Федерации) адми­нистративно-процедурную и административно-процессуальную тер­минологию, должен осуществить «принуждение к правильным терми­нам» как ученых, так и юристов-практиков. Хотелось бы повториться, что иногда такой «недемократичный» прием все же допустим и реа­листичен. Конечно, принуждать к правильной терминологии нужно демократично, используя соответствующий потенциал законотвор­ческой деятельности. При этом целесообразно учитывать как главные

результаты состоявшейся дискуссии по данным вопросам в России, так и особенности правовой модели административной юстиции и стан­дарты административного процессуального законодательства, сло­жившиеся в зарубежных странах.

В результате такой законодательной деятельности можно сформу­лировать следующее соотношение понятий: административный про­цесс — это административное судопроизводство; административные процедуры — это порядок принятия административных правовых ак­тов; административные регламенты — порядок осуществления дей­ствий по исполнению государственных функций и предоставлению государственных услуг. Административное правосудие — область судебной власти; административные процедуры — сфера публичного управления, административной власти.

<< | >>
Источник: Ежегодник публичного права 2015 : Административный процесс. — М. : Инфотропик Медиа,2015. — 464 с.. 2015

Еще по теме Административные процедуры, административное судопроизводство, административно-деликтное право: три основных направления модернизации российского законодательства:

  1. Предварительная защита по административному иску по законодательству Российской Федерации: основные вопросы теоретической концепции и административного процессуального установления
  2. Административное усмотрение и законодательство об административных процедурах: проблемы теории и судебной практики (сравнительно-правовой анализ)
  3. Право административных процедур и административно-процессуальное право в государствах Центральной Азии — краткий обзор современного состояния
  4. Законодательство об административном судопроизводстве в Республике Узбекистан
  5. Возникновение законодательства об административных процедурах, его кодификация, а также примеры из недавней судебной практики Германии
  6. Административные процедуры в Кыргызской Республике — этапы развития и основные принципы
  7. Ведение процесса судьей в административном судопроизводстве
  8. Развитие административного судопроизводства в Кыргызской Республике
  9. Принципы административных процедур как необходимое условие эффективности государственного управления
  10. Виды иска в административном судопроизводстве на примере Германии
  11. Совершенствование законодательства и административной юстиции в Туркменистане
  12. Совершенствование административных процедур как один из этапов дебюрократизации государственного аппарата в Республике Беларусь
  13. ПРЕДМЕТ, СИСТЕМА И ИСТОЧНИКИ АДМИНИСТРАТИВНОГО ПРАВА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ